EUROPEJSKIE FORUM NOWYCH IDEI 2015 Okrągły stół, czwartek, 1 października 2015, 13:30 15:30 Partner: Polityka INSIGHT Jak odnowić strefę euro? W którą stronę powinna iść integracja unii gospodarczo-walutowej? Czy integracja finansowa i fiskalna ochroni strefę przed kolejnym kryzysem? Jak głębokiej integracji politycznej potrzebuje unia gospodarczo-walutowa? Strefa euro powoli wychodzi z kryzysu gospodarczego. Prognozy wzrostu pokazują trwałą poprawę koniunktury, polepszyły się nastroje przedsiębiorców, zwłaszcza w Hiszpanii, Włoszech czy Francji, a bezrobocie zaczęło stopniowo spadać, także wśród młodych. Zdecydowanie lepsza niż w szczycie kryzysu przed trzema laty jest kondycja budżetowa większości państw unii gospodarczo-walutowej. Wszystkim rządom udało się zbić deficyt, dzięki czemu większość zatrzymała szybki wzrost zadłużenia. To przede wszystkim efekt zdecydowanych działań unijnych instytucji. W 2012 r. szef banku centralnego Mario Draghi zapowiedział, że zrobi wszystko, aby ochronić euro. Wiosną tego roku rada prezesów EBC przełamała opór Niemiec i uruchomiła program skupu obligacji rządowych. W rezultacie rentowności obligacji w Europie spadły do przedkryzysowych poziomów, a firmy, banki i konsumenci uwierzyli, że sytuacja będzie się stopniowo poprawiać. Równie ważna w procesie uzdrawiania strefy euro była rola unijnych przywódców, którzy uruchomili wiele instrumentów (EFSF, dwupak, sześciopak, ESM i in.) w celu stopniowego wygaszenia kryzysu i zatrzymania ucieczki inwestorów z krajów peryferyjnych. W którą stronę powinna iść integracja unii gospodarczo-walutowej? Działania unijnych instytucji w walce z kryzysem fiskalnym były jednak doraźne i reaktywne, dlatego strefa euro tak długo borykała się z problemami budżetowymi, bankowymi, a w konsekwencji także koniunkturalnymi. Gdyby skup aktywów został uruchomiony 1
tak sprawnie, jak w Stanach, a ESM czy EFSF istniały już w 2009 r., kryzys w Europie miałby dużo łagodniejszy przebieg, a może nie rozlałby się poza Grecję czy Irlandię. Do pełnego uzdrowienia strefy, czyli umiejętności sprawnego wykrywania szoków ekonomicznych i przeciwdziałania kolejnym, strefa euro musi wprowadzić trwałe zmiany w funkcjonowaniu unijnych instytucji. Zmiany powinny być tak skonstruowane, aby podejmowane przez strefę euro działania antykryzysowe mogły być wdrażane szybko i z odpowiednim wyprzedzeniem, tak aby zminimalizować negatywne konsekwencje szoków. Formułowane przez ekspertów zalecenia dotyczą czterech sfer: gospodarczej, finansowej, fiskalnej i politycznej. Według opublikowanego w czerwcu dokumentu, przygotowanego wspólnie przez szefów Komisji Europejskiej, Eurogrupy, Rady Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i EBC, jednym z najpilniejszych zadań stojących przed Unią jest stworzenie instytucji pogłębiających współzależności decyzyjne, a w konsekwencji również koniunkturalne, między krajami członkowskimi. Niska koordynacja polityk gospodarczych oraz różnice w systemach instytucjonalnych prowadzą bowiem do rozejścia się cykli koniunkturalnych pomiędzy poszczególnymi gospodarkami strefy euro, a także do powstawania nierównowag makroekonomicznych, zagrażających stabilności całej Unii. Mała współzależność między gospodarkami z jednej strony sprzyja kryzysom, z drugiej obniża skuteczność narzędzi antykryzysowych, takich jak obniżki stóp procentowych przez EBC. Najlepszym narzędziem do zacieśnienia koordynacji polityk gospodarczych wydaje się istniejący już semestr europejski wraz z procedurą dotyczącą zakłóceń równowagi makroekonomicznej. Na dalszym etapie koordynacji należy rozważyć też stopniowe ujednolicanie systemów podatkowych między krajami. Czy dalsza integracja strefy euro jest jedynym sposobem na jej uzdrowienie? Od czego trzeba zacząć zmiany instytucjonalne w Unii? Czy integracja powinna być realizowana w oparciu o obecne instytucje, czy trzeba stworzyć nowe? Czy integracja fiskalna i kapitałowa ochroni przed kolejnym kryzysem? Kryzys odsłonił jeden z największych niedostatków strefy euro brak unii fiskalnej. Wspólna waluta doprowadziła do zrównania stóp procentowych w wielu krajach i w konsekwencji oddzieliła koszty obsługi długu publicznego od stabilności fiskalnej danego państwa. To stworzyło pokusę nadużycia kraje południa mogły się bezkarnie zadłużać, zwłaszcza że mechanizmy paktu stabilności i wzrostu 2
okazały się zbyt słabe, by wymusić na członkach Wspólnoty bezpieczną politykę budżetową. Kolejne kryzysy są nieuniknione, dopóki instytucje unijne nie roztoczą faktycznej kontroli nad wydatkami poszczególnych państw. Można to osiągnąć na wiele sposobów od zaostrzenia kar za nieprzestrzeganie paktu stabilności i wzrostu, przez konieczność zatwierdzania budżetów państw członkowskich przez unijną radę budżetową, aż po zastąpienie dużej części budżetów krajowych budżetem unijnym. Równocześnie elementem integracji fiskalnej powinna być większa współodpowiedzialność poszczególnych państw za długi Wspólnoty. Można ją osiągnąć poprzez emisję euroobligacji lub system wzajemnych gwarancji spłaty zadłużenia. Równie ważne, co pogłębienie zależności gospodarczych i budżetowych, jest zniesienie barier na rynkach finansowych. Kapitałowa integracja Unii, czyli możliwość korzystania z różnych źródeł finansowania niezależnie od kraju pochodzenia kapitału, następuje obecnie prawie wyłącznie za sprawą globalnych korporacji banków, funduszy hedgingowych i inwestycyjnych. To one decydują o kierunku przepływu inwestycji portfelowych między krajami oraz o polityce kredytowej banków na poszczególnych rynkach unijnych. Wadą takiego rozwiązania jest jego silne uzależnienie od interesów międzynarodowych korporacji finansowych. Te korzystają ze wspólnego rynku wtedy, gdy jest to dla nich korzystne, a utrzymują bariery tam, gdzie dają im one dodatkową przewagę monopolistyczną. Dla odporności ekonomicznej strefy euro konieczne jest zniesienie wszystkich barier, tak aby kapitał mógł swobodnie przepływać pomiędzy gospodarkami, a instytucje finansowe rywalizowały nie tylko z konkurentami z tego samego kraju, ale też z podmiotami zagranicznymi. W ten sposób konsumenci skorzystają na niższych prowizjach, rządy zniwelują negatywne skutki sprzężenia stabilności fiskalnej i stabilności finansowej w ramach jednego kraju, a firmy zyskają łatwiejszy dostęp do kapitału. Za korzyściami z integracji kapitałowej powinna iść też większa współodpowiedzialność za stabilność całej unii walutowej. Dlatego tak ważne jest przyspieszenie budowy silnej unii bankowej i kapitałowej jako filarów instytucjonalnych strefy euro oraz rozwój bankowości wirtualnej, oferującej swoje usługi niezależnie od miejsca zamieszkania klienta. Jak zmniejszyć fragmentację unijnego rynku kapitałowego? Czy strefa euro potrzebuje euroobligacji? Co zrobić, by kraje członkowskie prowadziły odpowiedzialną politykę fiskalną? 3
Czy odnowienie strefy jest możliwe bez integracji politycznej? Reagowanie na szoki makroekonomiczne wymaga zdecydowanych, szybkich i często niepopularnych działań. Takie decyzje mogą podejmować jedynie niezależne instytucje, reprezentujące interes całej strefy euro, niekierujące się interesami poszczególnych państw członkowskich. Dotychczas Unii nie udało się wypracować tak działającego systemu politycznego. Większość decyzji w Unii jest podejmowana w toku długotrwałych negocjacji międzyrządowych, które są ekonomicznie nieefektywne i narażają na szwank stabilność finansową i gospodarczą całej strefy euro w okresach kryzysowych. Warunkiem koniecznym do trwałej odbudowy strefy euro jest zatem głębsza współpraca polityczna bez niej integracja gospodarcza, finansowa i fiskalna będą mieć wyłącznie fasadowy charakter. Wymaga to wzmocnienia istniejących instytucji, takich jak Eurogrupa, a także powołania nowych, jak rada fiskalna oceniająca budżety krajów członkowskich czy osobny parlament dla krajów strefy. Szefowie pięciu unijnych instytucji postulują też powołanie organu skarbowego UE, zapisanie roli Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego w unijnym prawie oraz powołanie stałego przewodniczącego Eurogrupy. Reformy te wymagałaby jednak zmian traktatowych i zgody społeczeństw na ich ratyfikację, a w wielu krajach (np. Wielkiej Brytanii, Francji i Holandii) narasta sceptycyzm wobec unijnych instytucji i dalszego pogłębiania integracji. Patrząc wyłącznie na wskaźniki makroekonomiczne, strefa euro jest gospodarką dużo bardziej stabilną niż Stany Zjednoczone, Wielka Brytania czy Japonia. Ze względu na brak spójności instytucjonalnej jest też jednak dużo bardziej narażona na kryzysy. O ile jednak recepty na poprawę stabilności strefy są znane i powszechnie akceptowane przez ekspertów, o tyle możliwości ich wdrożenia pozostają relatywnie niskie. Głębsza integracja polityczna oznaczałaby bowiem utratę niezależności przez państwa członkowskie i współodpowiedzialność fiskalną jednych rządów za błędy drugich. Temu sprzeciwiają się wyborcy, a co za tym idzie również unijni przywódcy. Dlatego kluczowe jest wypracowanie takich rozwiązań, które pomogą odnowić strefę euro w sposób akceptowalny dla wyborców z krajów członkowskich. Czy członkowie strefy euro zgodzą się na integrację polityczną? Jakie unijne instytucje należy wzmocnić? Jak zabezpieczyć interesy krajów pozostających poza strefą euro przy jednoczesnym pogłębieniu integracji politycznej krajów wspólnoty walutowej? 4
AUTOR: DR ADAM CZERNIAK, GŁÓWNY EKONOMISTA, POLITYKA INSIGHT POLITYKA INSIGHT JEST PARTNEREM MERYTORYCZNYM EFNI 2015 5