Wsparcie publiczne polskiego sektora żywnościowego Dr Marek Wigier Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Państwowy Instytut Badawczy, Warszawa Kraków, 25 października 2013 roku
Definicja pomocy publicznej Pomoc publiczna jest: ingerencją instytucji państwowych w system gospodarczy, polega na przyznaniu, w jakiejkolwiek formie, pomocy podmiotowi lub grupie podmiotów gospodarczych, skutek prowadzi do zmian warunków konkurencji na wolnym rynku. 2
Dlaczego państwo udziela pomocy? Względy ekonomiczne, polityczne, społeczne, środowiskowe itp. (trudno wykazać, które są ważniejsze) Konkurencyjność, Bezpieczeństwo żywnościowe, Wsparcie dochodów, Wielofunkcyjny rozwój, Ochrona środowiska i zasobów naturalnych. 3
Krytyka pomocy publicznej Pomoc publiczna jest wynikiem przekonania, że instytucje państwowe wiedzą, kto powinien osiągnąć sukces i w związku z tym mają prawo ingerować w wynik rozgrywki pomiędzy podmiotami, zabierając jednym i dając innym, tak aby do założonego stanu doprowadzić. Teoria racjonalnych oczekiwań(r.e. Lucas i S.T. Sargent) podmioty gospodarcze i ludzie elastycznie dostosowują swoje działania i oczekiwania do polityki państwa, wykorzystując wszelkie korzyści z niej płynące i unikają jej negatywnych skutków. Państwo powinno ingerować tylko w obszarach, w których ma wyraźną przewagę w stosunku do mechanizmu rynkowego, gdy rynek nie chroni interesów ogólnospołecznych. Wady interwencji opóźnienia decyzyjne, dyskusyjne kryterium efektywności, użyteczności, skuteczności, trwałości, sprawiedliwości. 4
Gospodarka żywnościowa a ekonomia dobrobytu Obecne podejście do dobrobytu jest zbyt wąskie, zorientowane na dobra, a nie na możliwości. Żadne społeczeństwo nie może uważać się za rozwinięte, jeżeli podstawowe potrzeby życiowe wszystkich jego członków nie są zaspokojone. Tylko ich zapewnienie sprawia, że ludzie są wolni i mogą w pełni wykorzystywać swój potencjał (A.K. Sen). We wzroście gospodarczym ogromną rolę odgrywają inwestycje oraz postęp technologiczny. Są one najważniejszymi czynnikami poprawy produktywności oraz wzrostu poziomu dochodów. 5
Instrumenty pomocy publicznej wspierające sektor żywnościowy Bezpośrednie Pośrednie płatności bezpośrednie, granty lub subsydia, gwarancje rządowe, zwolnienia i ulgi podatkowe, fundusze venture capital, koncesje, kwoty, usługi doradcze i szkoleniowe. rozwiązania regulacyjne, rozwiązania administracyjne, instrumenty polityki makroekonomicznej, system podatkowy, system ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, zasiłki dla bezrobotnych, infrastruktura techniczna i społeczna, planowanie przestrzenne. 6
Przyczyny interwencji w nowoczesnym rolnictwie światowym Wysoki poziom ryzyka w działalności rolniczej, Brak pełnej informacji, Niedorozwój struktur agrobiznesu, Fenomen zewnętrznych kosztów i efektów, Niska elastyczność cenowa zaopatrzenia, Niska wydajność pracy, Niewielka mobilność zawodowa rolników, Potrzeba ochrony dóbr publicznych. 7
Wydatki na WPR w latach 1980-2011 (ceny stałe 2007) miliardów 70 60 50 40 30 20 10 0 % PKB 0,70% 0,60% 0,50% 0,40% 0,30% 0,20% 0,10% 0,00% 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Subsydia eksportowe Powiązane płatności bezpośrednie Rozwój obszarów wiejskich Pozostałe wsparcie rynkowe Niepowiązane płatności bezpośrednie % PKB UE
Rolnictwo w polskiej gospodarce narodowej (udział w %) 9
Informacje o wartości produkcji (rolnictwo i przemysł spożywczy w roku 2011) Rolnictwo Przemysł spożywczy w zł Wartość produkcji globalnej (w przeliczeniu na 1 podmiot) 60956 13000000 Wartość produkcji towarowej (w przeliczeniu na 1 podmiot) 43160 12013158 Wartość dodana brutto (w przeliczeniu na 1 podmiot) 21731 2875000 Wartość produkcji globalnej (w przeliczeniu na 1 zatrudnionego) 43312 450114 Wartość produkcji towarowej (w przeliczeniu na 1 zatrudnionego) 30667 415945 Wartość dodana brutto (w przeliczeniu na 1 zatrudnionego) 15 441 99 544 10
Polskie gospodarstwa rolne wg klas wielkości ekonomicznej
Struktury podmiotowe w przemyśle spożywczym w tys. 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 w tys. osób mikro małe średnie duże 0 2000 2011 Liczba firm Zatrudnienie 12
Wydatki budżetowe na sektor rolny w latach 2004 2012 (w mln zł) 13
Cele pomocy publicznej dla wsi i sektora żywnościowego w latach 2000-2013 PHARE pomoc rzeczowa, dostosowanie do akcesji budowa instytucji, pomoc techniczna, doradztwo i szkolenia. SAPARD poprawa konkurencyjności rolnictwa i przetwórstwa, dostosowanie sektora rolno-spożywczego do wymagań sanitarnych, higienicznych oraz jakościowych, wsparcie wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich (rozwój infrastruktury, pozarolnicza działalność gospodarcza). SPO Rolnictwo i PROW 2004-2006 poprawa konkurencyjności gospodarki rolno-żywnościowej, zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. PROW 2007-2013 poprawa konkurencyjności sektora rolnego i leśnego, poprawa środowiska naturalnego i obszarów wiejskich, jakość życia na obszarach wiejskich i różnicowanie gospodarki wiejskiej, Leader. 14
Struktura finansowania modeli rolnictwa Wszystkie programy z uwzględnieniem dopłat bezpośrednich Tylko PROW 2007-2013 bez dopłat bezpośrednich 100% 90% 80% 70% 60% 25% 41% 50% 40% 30% 34% 20% 10% 0% SAPARD SPO Rolnictwo i PROW 2004-2006 PROW 2007-2013 Industrialnego Społecznie zrównoważonego Środowiskowo zrównoważonego 15
Skumulowane wydatki na realizację WPR w okresie maj 2004 sierpień 2013 16
Dylemat decyzyjny przy projektowaniu programów pomocy publicznej Liczba podmiotów zasługujących na pomoc Liczba publiczną, podmiotów ale jej nieotrzymująca zasługujących na pomoc publiczną, ale jej nieotrzymująca Restrykcyjne przepisy Łagodne przepisy Płaszczyzny analizy: Celowość programu, Określenie rodzajów zawodności rynku, Ocena istniejących rozwiązań, Charakterystyka konstrukcji programu, Możliwe reakcje sektora prywatnego, Wpływ na efektywność, Wpływ na podział dochodów. Liczba podmiotów niezasługujących na pomoc publiczną 17
Rolnictwo wartość produkcji, koszty, dochód i wartość dopłat 120 000 100 000 PLN 2009 2010 2011 Średnio 80 000 60 000 40 000 20 000 0 Produkcja ogółem Koszty ogółem Dochód Wartość dopłat Źródło: Dane FADN 18
Udział dopłat do działalności operacyjnej w dochodzie z rodzinnego gospodarstwa rolnego (w %) 180 % 2009 160 140 120 100 80 60 40 20 0 2010 2011 Średnio Źródło: Dane FADN 19
Wartość nakładów inwestycyjnych w przemyśle spożywczym w latach 2000-2012 (w mln zł) Pomoc publiczna; 5 mld zł; 6% Inwestycje prywatne; 77 mld zł; 94% 20
Wpływ pomocy publicznej na konkurencyjność i efektywność Za sprawą transferów bezpośrednich następuje zmiana relacji kapitału do pozostałych czynników produkcji, Transfery przyczyniają się do przyspieszenia procesów koncentracji produkcji, Zazwyczaj przyspieszają rozwój technologiczny gospodarstw i przedsiębiorstw, Mogą wpływać na wzrost wydajności, ale również nie wymuszają poszukiwania rozwiązań organizacyjnych redukujących koszty produkcji, Im większy jest udział płatności w wartości produkcji tym niższa jest efektywność wykorzystania zasobów. 21
Wnioski z punktu widzenia efektów realizacji polityki długookresowej Dotychczasowa polityka rolna: Umożliwiła unowocześnienie wielu gospodarstw rolnych i zakładów przetwórczych, poprawę bezpieczeństwa i jakości żywności, wzrost wartości dodanej i innowacyjności produkcji oraz poprawę konkurencyjności na rynkach międzynarodowych. Zmiany nie wynikają jedynie z objęcia Polski WPR-em, ale również ze zmiany warunków rynkowych. Wpływ poszczególnych instrumentów jest zróżnicowany. Innowacyjność gospodarki i jej poszczególnych sektorów uważana jest za podstawową determinantę warunkującą zachowanie konkurencyjności. 22
Wnioski w kontekście interwencji publicznej (1) Pomoc publiczna odgrywa istotną, lecz malejącą rolę w kształtowaniu tempa i kierunku inwestycji w przemyśle spożywczym, duże znaczenie ma nadal w rolnictwie oraz w odniesieniu do ochrony środowiska; Państwo przejmując rolę regulatora wymusza określone zachowania zgodne z intencjami ustawodawcy; Beneficjenci programu, korzystający ze środków publicznych, z definicji znajdują się na uprzywilejowanej pozycji w stosunku do tych producentów, którzy z takich dotacji nie korzystają; 23
Wnioski w kontekście interwencji publicznej (2) Wywołany poprzez analizowane programy efekt substytucyjny i dochodowy prowadzi do obniżenia efektywności. Źródłem nieefektywności jest najczęściej efekt substytucyjny; Angażowanie środków publicznych w działalność prywatną prowadzi do powstawania efektu wypierania ; Pomoc publiczna nie zapewnia równości i sprawiedliwości społecznej. 24
Dylematy wyboru dla polityki rolnej w Polsce na lata 2014-2020 Czy priorytetowym kierunkiem będzie wzmocnienie konkurencyjności produktów rolnych i przemysłu spożywczego w handlu światowym? Czy wyznacznikiem będą wartości związane z ochroną środowiska naturalnego i rozwojem obszarów wiejskich? Jakie będą relacje celów ekonomicznych i socjalnych finansowanych w ramach WPR? Kluczowym zagadnieniem pozostaje odpowiedź na pytania o efektywność wydatkowanych środków
Dziękuję za uwagę