Modyfikacja Procedury Transpozycji Aktów Prawnych Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Modyfikacja Procedury Transpozycji Aktów Prawnych Unii Europejskiej Dokument przyjęty przez Komitet Europejski Rady Ministrów w dniu 27 kwietnia 2007 r 1. Wstęp Założenia dotyczące procedury Transpozycja aktów prawnych Unii Europejskiej...6 Proponowana procedura na etapie wyznaczania organu odpowiedzialnego za transpozycję... 6 Proponowana procedura na etapie rządowym Wdrożenie tez orzeczeń ETS, uwag KE przekazywanych w ramach postępowania w trybie art. 226 TWE, rozstrzygnięć dokonywanych w ramach systemu SOLVIT, uwag KE lub państw członkowskich przekazywanych w trybie notyfikacji technicznej...10 Proponowana procedura na etapie wyznaczania organu odpowiedzialnego za wdrożenie Narzędzia monitoringu...13 Proponowana procedura Przypisy

2 1. Wstęp. Zapewnienie przez państwa członkowskie Unii Europejskiej prawidłowej i pełnej transpozycji aktów prawnych Unii Europejskiej do krajowych porządków prawnych jest jednym z priorytetów Komisji Europejskiej. W celu usprawnienia procedur transpozycji przepisów prawa wspólnotowego do prawa krajowego w poszczególnych państwach członkowskich, Komisja wydała Zalecenie z dnia 12 lipca 2004 r. w sprawie transpozycji dyrektyw dotyczących rynku wewnętrznego do prawa krajowego 1. W dokumencie tym przedstawione zostały wytyczne dla państw członkowskich, zgodnie z którymi powinny one ustanowić lub zmodyfikować swoje procedury transpozycji dyrektyw. Zalecenie Komisji, wskazuje wyłącznie rozwiązania służące implementacji dyrektyw rynku wewnętrznego, nie odnosi się do innych aktów prawnych. Komisja Europejska na bieżąco monitoruje państwa członkowskie pod kątem ich zaległości w transponowaniu dyrektyw oraz jakości i kompletności dokonanej transpozycji. Wśród narzędzi, którymi dysponuje, znajdują się między innymi dwie bazy: baza Scoreboard oraz Baza Notyfikacji Krajowych Środków Wykonawczych. Ponadto, w przypadku wykrytych braków lub naruszeń w implementacji prawa wspólnotowego, instrumentem wykorzystywanym przez Komisję, w celu zagwarantowania poprawności stosowania acquis, są postępowania wszczynane przeciw państwom członkowskim w trybie art. 226 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Biorąc pod uwagę fakt, że dyrektywy nie są jedynymi aktami prawnymi UE, które zobowiązują państwa członkowskie do dokonania koniecznych zmian w ustawodawstwie krajowym w celu umożliwienia ich wykonywania, przedmiotowa Procedura transpozycji wspólnotowych aktów prawnych do polskiego porządku prawnego (zwana dalej Procedurą) dotyczy wszystkich aktów normatywnych Unii Europejskiej, rodzących takie konsekwencje. Wśród najbardziej widocznych problemów napotykanych w procesie transpozycji aktów prawnych UE należy wymienić: a) spory kompetencyjne pomiędzy poszczególnymi ministerstwami i urzędami centralnymi w sytuacji konieczności wyznaczenia organu odpowiedzialnego za transpozycję aktu prawnego UE, b) rozbieżność stanowisk pomiędzy poszczególnymi ministerstwami odnośnie sposobu transpozycji, w przypadkach przepisów krajowych o charakterze międzyresortowym, c) problemy z terminowym wywiązywaniem się z obowiązku transpozycji prawa Unii Europejskiej, d) niekompletna transpozycja prawa wspólnotowego, co skutkuje koniecznością dokonywania dalszych nowelizacji ustaw lub rozporządzeń, a także naraża Polskę na zarzuty Komisji i wszczynanie postępowań w trybie art. 226 TWE. Prace nad efektywną i kompletną transpozycją regulacji prawa UE powinny rozpocząć się jeszcze na etapie przedlegislacyjnym oraz w trakcie prac legislacyjnych w instytucjach Unii Europejskiej. Efektem prac Komisji Europejskiej w ramach działań pozalegislacyjnych są Zielone i Białe Księgi oraz Komunikaty kierowane do Parlamentu Europejskiego oraz Rady Unii Europejskiej. W ramach działań legislacyjnych Komisja Europejska przyjmuje projekty aktów prawnych, które są sukcesywnie przekazywane do Rady Unii Europejskiej i Parlamentu Europejskiego (w zależności od procedury decyzyjnej). W celu zapewnienia większego wpływu Polski na decyzje podejmowane w Unii Europejskiej konieczne wydaje się podejmowanie przez Polskę (zwłaszcza ministerstwo, którego przedstawiciel bierze udział w posiedzeniach grupy roboczej/komitetu) działań mających na celu włączenie się w proces decyzyjny na jak najwcześniejszym jego etapie, optymalnie przed zakończeniem formalnych uzgodnień 2

3 w ramach Komisji Europejskiej i przyjęciem dokumentu przez kolegium Komisarzy. Jednocześnie w trakcie prac nad projektem aktu prawnego UE ministerstwo, którego przedstawiciel uczestniczy w pracach grupy roboczej/ komitetu powinno (i) przeprowadzić analizę krajowych rozwiązań społeczno gospodarczych w obszarze regulowanym projektowanym aktem prawnym UE (w szczególności przeprowadzić konsultacje z organizacjami związkowymi oraz organizacjami pracodawców, zgodnie z postanowieniami art ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych 2 oraz art ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców 3 ), (ii) we współpracy z ministerstwami potencjalnie zainteresowanymi jego problematyką oraz, (iii) w oparciu o cele projektowanego aktu prawnego UE, dokonać wstępnej analizy konieczności i sposobu transpozycji w celu zidentyfikowania trudności i zagrożeń, jakie mogą się pojawić w trakcie transpozycji. Na podstawie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej 4 Rada Ministrów przekazuje Sejmowi i Senatowi projekty aktów prawnych UE niezwłocznie po ich otrzymaniu (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy). W ślad za przekazanym projektem, Rada Ministrów jest zobowiązana do przedłożenia, w terminie 14 dni od otrzymania projektu aktu prawnego UE, projektu stanowiska, w którym znajduje się uzasadnienie obejmujące ocenę przewidywanych skutków prawnych aktu prawnego Unii Europejskiej dla polskiego systemu prawa oraz skutków społecznych, gospodarczych i finansowych dla Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 ustawy). Do określenia poszczególnych działań wynikających z realizacji celów Procedury oraz wskazania terminów ich podjęcia niezbędne jest zdefiniowanie, na potrzeby tego dokumentu, pojęcia notyfikacja, używanego w różnych znaczeniach. Rozumienie poszczególnych rodzajów notyfikacji wraz z wykazem skrótów przyjętych na potrzeby niniejszego dokumentu zostało przedstawione w Załączniku, stanowiącym integralną część Procedury. Należy zwrócić uwagę na konsekwencje wynikające z nieterminowej notyfikacji, naruszenia procedury notyfikacji lub braku notyfikacji. W przypadku notyfikacji, która wpływa na przebieg procesu transpozycji aktu prawnego UE z uwagi na konieczność przeprowadzenia jej w trakcie procesu legislacyjnego 5, jej brak może skutkować niemożnością stosowania takich przepisów krajowych oraz koniecznością powtórzenia procesu legislacyjnego. W przypadku notyfikacji dokonywanej po przyjęciu krajowych przepisów jej brak może skutkować wszczęciem przez Komisję Europejską postępowania w trybie art. 226 TWE z tytułu naruszenia obowiązków traktatowych. Doświadczenia związane z transpozycją aktów prawnych UE do polskiego porządku prawnego wskazują na celowość opracowywania, na wstępnym etapie prac legislacyjnych, założeń do projektowanych aktów transponujących. Warunkiem przeprowadzenia pełnego i terminowego procesu legislacyjnego umożliwiającego kompletną transpozycję prawa UE jest racjonalne wyznaczenie celów. Zgodnie z Zasadami techniki prawodawczej 6 w przypadku podjęcia decyzji o przygotowaniu projektu ustawy, należy, między innymi, (i) określić skutki dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących w danej dziedzinie, (ii) wskazać cele, jakie mają być osiągnięte przez wydanie nowej ustawy oraz (iii) sformułować potencjalne skutki alternatywnych rozwiązań prawnych, w tym ich wpływ na system prawa. Regulamin pracy Rady Ministrów 7 wskazuje tryb prac nad projektem dokumentu rządowego, który może obejmować nałożenie na organ wnioskujący obowiązku uprzedniego 3

4 przedstawienia założeń albo tez dokumentu rządowego lub oceny skutków regulacji w odniesieniu do projektu aktu normatywnego. W związku z tym, ze względu na znaczenie gospodarcze lub społeczne oraz w przypadku skomplikowanego charakteru aktu prawnego UE, zasadne jest przedstawianie założeń ustaw transponujących pod obrady KERM. Wskazanie założeń regulacji krajowej w oparciu o cele i treść aktu prawnego UE, analiza obowiązującego porządku prawnego oraz wyników konsultacji z partnerami społecznymi i gospodarczymi pozwoli na zidentyfikowanie trudności i zagrożeń, jakie mogą się pojawić w procesie transpozycji oraz umożliwi efektywniejsze rozstrzygnięcie ewentualnych rozbieżności. 2. Założenia dotyczące procedury Procedura reguluje działania podejmowane od momentu opublikowania (notyfikowania) aktu prawnego UE do czasu zakończenia prac na etapie rządowym. Zakresem przedmiotowym Procedury objęte zostały: 1. Akty prawne Unii Europejskiej: a) dyrektywy, b) rozporządzenia (w zakresie, w jakim skuteczność regulacji wspólnotowej jest uzależniona od przyjęcia określonych przepisów krajowych), c) decyzje, w tym decyzje Rady w sprawie zawierania umów międzynarodowych (analogicznie jak w przypadku rozporządzeń, tj. w zakresie, w jakim skuteczność regulacji jest uzależniona od przyjęcia określonych przepisów krajowych), d) decyzje ramowe, e) wspólne działania, wspólne stanowiska, wspólne strategie. 2. Orzeczenia ETS, uwagi KE lub państw członkowskich, rozstrzygnięcia dokonywane w ramach systemu SOLVIT, uwagi KE lub państw członkowskich przekazywane w trybie notyfikacji technicznej: a) tezy orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich 8, dotyczące Polski bezpośrednio (w zakresie, w jakim tezy orzeczenia powodują konieczność dokonania zmian w ustawodawstwie krajowym), b) tezy orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, nie dotyczące Polski bezpośrednio (w zakresie, w jakim stan faktyczny oraz tezy orzeczenia - przekazywane w ramach proce- 4

5 dury notyfikacji ETS 9 mają wpływ na ustawodawstwo krajowe i mogą rodzić konieczność dokonania w nim niezbędnych zmian), c) uwagi Komisji Europejskiej lub państw członkowskich przekazywane Polsce (w szczególności uwagi kierowane w ramach procedury z art. 226 TWE 10 lub 227 TWE - w zakresie, w jakim została stwierdzona konieczność dokonania zmian w krajowym porządku prawnym), d) rozstrzygnięte sprawy w ramach systemu SOLVIT (w zakresie, w jakim zakończone postępowanie powoduje konieczność dokonania zmian w polskim porządku prawnym), e) uwagi Komisji Europejskiej lub państw członkowskich przekazywane w trybie notyfikacji technicznej (w zakresie, w jakim odnoszą się one także do innych aktów prawa krajowego). Do podstawowych założeń Procedury należy zaliczyć: a) podstawą dla tworzenia harmonogramu prac legislacyjnych jest akt prawny UE, a nie jak w przypadku funkcjonujących procedur akt prawa krajowego (ustawa lub rozporządzenie), b) procesowi transpozycji aktu prawnego UE towarzyszy tabela zbieżności 11, wskazująca w jaki sposób poszczególne przepisy aktu prawnego UE są transponowane do wewnętrznego porządku prawnego, c) rozdzielenie działań legislacyjnych, wynikających z konieczności transpozycji aktu prawnego UE od ustawodawstwa o charakterze czysto krajowym, a co za tym idzie - utrzymanie odrębnej ścieżki legislacyjnej dla aktów prawa krajowego transponujących akty prawne UE tzw. projektów ustaw i rozporządzeń europejskich. Sprawna i kompletna transpozycja aktów prawnych UE wymaga zapewnienia dwustopniowej koordynacji: 1. na szczeblu Krajowego Koordynatora Transpozycji Dyrektyw (KKTD), którego funkcję pełni Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej 12, odpowiedzialny za proces transpozycji realizowany na zasadach określonych w Procedurze, 2. na szczeblu międzyministerialnym, prowadzonej przez wyznaczone decyzją Komitetu Europejskiego Rady Ministrów (KERM), na wniosek KKTD, ministerstwo wiodące (koordynujące) 13 - odpowiedzialne za transpozycję konkretnego aktu prawnego UE. W przypadku projektów aktów prawnych, których projektodawcami są różne ministerstwa, a które będą służyć transpozycji jednego aktu prawnego UE, ministerstwo wiodące będzie koordynowało prace ministerstw współpracujących. Przy ewentualnych problemach z zapewnieniem terminowości, efektywnej współpracy lub problemach z wyznaczeniem organu odpowiedzialnego za transpozycję, ministerstwo wiodące (koordynujące) zwraca się do KERM z wnioskiem o uzgodnienie spornych kwestii wraz z prezentacją dotychczas podjętych działań zmierzających do ich wyeliminowania. Odpowiedzialność merytoryczna za konkretny akt prawa krajowego transponujący akt prawny UE spoczywa jednak na ministrze właściwym rzeczowo, zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej 14. 5

6 3. Transpozycja aktów prawnych Unii Europejskiej. Zakres przedmiotowy Procedury został zakreślony bardzo szeroko. Obejmuje zarówno akty prawa wspólnotowego - w ścisłym rozumieniu (akty prawne wydawane w ramach I filaru), jak i szeroko pojęte akty prawa UE (akty prawne wydawane w ramach II i III filaru), gdyż wszystkie one mogą powodować konieczność dokonania zmian w polskim porządku prawnym. Ogólne sformułowanie dotyczące decyzji należy rozumieć, jako akty tej rangi, wydawane przez wszystkie instytucje wspólnotowe, w tym instytucje pomocnicze. Fakt przekazywania właściwemu ministerstwu, bądź urzędowi centralnemu części aktów prawnych UE, objętych zakresem przedmiotowym Procedury, może mieć charakter informacyjny i co do zasady nie powodować konieczności podjęcia żadnych działań legislacyjnych po stronie Rzeczpospolitej Polskiej (w szczególności chodzi tu o decyzje, których adresatem nie jest Polska, a także rozporządzenia, które nie zawierają np.: przepisów proceduralnych, rodzących konieczność dokonania zmian w prawie krajowym). Celem przekazywania wskazanych powyżej informacji jest zapewnienie kompleksowego monitorowania legislacji wspólnotowej. Proponowana procedura na etapie wyznaczania organu odpowiedzialnego za transpozycję: 1. KKTD na bieżąco śledzi publikacje w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, w celu wpisania nowo opublikowanych, aktów prawnych UE do harmonogramu prac legislacyjnych. 2. W harmonogramie prac legislacyjnych KKTD umieszcza następujące dane: a) tytuł oraz adres publikacyjny aktu prawnego UE, b) termin transpozycji aktu prawnego UE, wynikający z treści aktu prawnego; c) ministerstwo wiodące - jest ono wyznaczone w oparciu o treść aktu prawnego UE, a dodatkowo także informację, które z ministerstw przygotowywało stanowisko Rządu dla Sejmu i Senatu oraz przedstawiciel którego ministerstwa brał udział w posiedzeniach grupy roboczej/komitetu; d) proponowany termin przyjęcia projektu/projektów aktów prawnych przez KERM oraz Radę Ministrów (zgodnie z art. 11 ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej). 3. W ciągu tygodnia od dnia opublikowania aktu prawnego UE KKTD przesyła pismo skierowane do ministerstwa wiodącego, oraz do wiadomości ministerstw zaangażowanych w dotychczasowe prace nad projektem aktu prawnego UE, z prośbą o uzupełnienie harmonogramu o następujące informacje: a) wskazanie ewentualnego ministerstwa współpracującego. W przypadku trudności w zakresie wyznaczenia organu odpowiedzialnego za transpozycję lub zakresu transpozycji, pomiędzy ministerstwem wiodącym a ministerstwami współpracującymi, zobowiązanymi do transpozycji części aktu prawnego UE, kwestie te mogą być rozstrzygane na posiedzeniu KERM, na wniosek ministerstwa wiodącego; b) wskazanie aktów prawnych wymagających nowelizacji (ustawa, rozporządzenie) lub konieczności uchwalenia nowych aktów w celu transponowania aktu prawnego UE; c) wskazanie przez ministerstwo wiodące terminu 15 przesłania do uzgodnień międzyresortowych ak- 6

7 tów prawa krajowego, transponujących akt prawny UE; wyznaczając ten termin należy uwzględnić obszerność aktu prawnego UE; d) wskazanie zakresu transpozycji aktu prawnego UE przy pomocy założeń do tabeli zbieżności (na tym etapie wystarczające jest wskazanie czy poszczególne artykuły wymagają, czy też nie wymagają, transpozycji, a w przypadku konieczności udziału w transpozycji ministerstwa współpracującego - jaki będzie jego zakres odpowiedzialności oraz przekazanie informacji o ewentualnej konieczności notyfikacji 16 ) W przypadku: a) decyzji, których adresatem nie jest bezpośrednio Polska, b) decyzji dotyczących ochrony konkurencji lub pomocy publicznej, wydanych w wyniku wszczęcia i prowadzenia przez Komisję Europejską postępowań w sprawach indywidualnych, c) decyzji wydawanych przez wszystkie instytucje wspólnotowe, w tym instytucje pomocnicze w sprawach personalnych, d) rozporządzeń, których tytuły wydrukowano w Dz. Urz. UE zwykłą czcionką, odnoszących się do bieżącego zarządzania sprawami rolnictwa i generalnie zachowujących ważność przez określony czas, - KKTD przesyła pismo do wiadomości ministerstwa wiodącego nie później niż w ciągu miesiąca od dnia opublikowania aktu prawnego UE. W tym zakresie nie jest konieczna odpowiedź ministerstwa wiodącego, z wyjątkiem sytuacji, gdy zostanie stwierdzona konieczność podjęcia działań legislacyjnych. 5. Ministerstwo wiodące przekazuje w ciągu miesiąca do KKTD informację na temat tego czy dany akt prawny UE wymaga czy nie wymaga podjęcia działań legislacyjnych. 6. W przypadku stwierdzenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych, ministerstwo wiodące przekazuje - nie później niż w ciągu kolejnego miesiąca: a) uzupełniony, uzgodniony z ministerstwem współpracującym harmonogram do KKTD, b) założenia do tabeli zbieżności dla całego transponowanego aktu prawnego UE, c) w uzasadnionych przypadkach wskazuje termin przedstawienia pod obrady KERM założeń do projektowanego aktu transponującego. Harmonogram prac legislacyjnych Lp. Data Numer Akt praw- Mini- Mini- Projekto- Projektowane działania legislacyjne Dz. Urz. UE aktu prawnego UE ny UE transpozycji sterstwo wiodące (koordynujące) sterstwo współpracujące wane akty prawne przekazania projektu/ przyjęcia projektu/ projektów przyjęcia projektu/ projektów projektów przez przez RM do uzgod- KERM nień międzyresortowych 1 7

8 W przypadku niewskazania przez ministerstwo wiodące ww. terminu oraz w razie stwierdzenia konieczności przygotowania założeń do projektowanego aktu transponującego, KKTD może wystąpić z wnioskiem o nałożenie przez KERM na ministerstwo wiodące zobowiązania do przedstawienia założeń pod obrady KERM w określonym terminie. 7. KKTD uzupełnia, na wniosek ministerstwa wiodącego, harmonogram o dodatkowe informacje. Uzupełniony harmonogram jest przedkładany do zatwierdzenia przez KERM 8. KKTD przedstawia raz w miesiącu pod obrady KERM, harmonogram przyjmowania aktów prawnych, transponujących prawo UE. Dokument ten, po jego przyjęciu przez KERM, jest podstawą dla monitoringu prowadzonych prac legislacyjnych zmierzających do transpozycji aktów prawnych UE. Proponowana procedura na etapie rządowym: 1. Ministerstwo wiodące/współpracujące po dokonaniu oceny skutków regulacji, opracowuje projekt/projekty ustaw mające na celu transpozycję aktu prawnego UE, uwzględniając konieczność przeprowadzenia konsultacji z organizacjami związkowymi oraz organizacjami pracodawców, zgodnie z postanowieniami art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych 18 oraz art. 16 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców 19 oraz z pozostałymi podmiotami, na które dany akt prawny będzie wywierał istotny wpływ; 2. Ministerstwo wiodące/współpracujące w przypadku, gdy w trakcie opracowywania projektu ustawy pojawi się konieczność dokonania notyfikacji 20, informuje o tym KKTD i zapewnia jej dokonanie w odpowiednim terminie; 3. W przypadku, gdy wymagana jest współpraca innego ministerstwa 21 (transpozycja aktu prawnego UE w drodze zmian więcej niż jednego krajowego aktu prawnego), do zadań ministerstwa wiodącego należy zapewnienie, aby wszystkie projekty transponujące akt prawny UE zostały jednocześnie rozesłane do uzgodnień międzyresortowych albo nadanie ostatecznego kształtu jednemu projektowi ustawy transponującej akt prawny UE na podstawie przekazanych przez ministerstwo/a współpracujące wkładów merytorycznych w zakresie zmian poszczególnych aktów prawa krajowego i skierowanie go do uzgodnień międzyresortowych; 4. W skład dokumentacji przesyłanej do uzgodnień międzyresortowych wchodzą: a) projekt/projekty ustaw, transponujących akt prawny UE; b) uzasadnienie do każdego projektu ustawy transponującej akt prawny UE, w którym zawarta jest informacja, wskazująca na stopień transpozycji aktu prawnego UE oraz informacja o zakresie transpozycji tego aktu w innych aktach prawa krajowego; c) ocena skutków regulacji do każdego projektu ustawy, transponującego akt prawny UE, wraz z informacją o konieczności, jeżeli zachodzi taka potrzeba, dokonania notyfikacji; d) tabela zbieżności kompletna dla całego transponowanego aktu prawnego UE; e) opinia wstępna do każdego projektu ustawy, transponującego akt prawny UE o zgodności projektu aktu prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, opracowana przez ministerstwo wiodące oraz ministerstwa współpracujące. 5. W celu zapewnienia spójności rozwiązań transponujących akt prawny UE, projek- 8

9 ty aktów wykonawczych rozpatrywane są łącznie z projektem/projektami ustaw do momentu ich przyjęcia przez RM; 6. Projekt/projekty ustaw podlegają ocenie pod względem ich zgodności z prawem Unii Europejskiej, dokonywanej przez Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) 22 (nie dotyczy to projektów aktów wykonawczych, które są dołączane do projektu/projektów ustaw transponujących w celu oceny kompletności transpozycji przez KKTD 23 ); 7. Uwagi ministerstw, zgłaszane w ramach uzgodnień międzyresortowych, przekazywane są do ministerstwa wiodącego/ współpracującego; 8. Ministerstwo wiodące/współpracujące organizuje i prowadzi, w przypadku zgłoszenia dużej ilości uwag o charakterze merytorycznym, konferencję uzgodnieniową; 9. Projekt/projekty ustaw, transponujących akt prawny UE, są przekazywane pod obrady KERM; 10. Projekt/projekty ustaw, transponujących akt prawny UE, są przekazywane do Rządowego Centrum Legislacji, gdzie mogą podlegać ocenie dokonywanej przez Komisję Prawniczą; 11. Projekt/projekty ustaw, transponujących akt prawny UE, są przekazywane pod obrady Rady Ministrów; 12. W sytuacji gdy akt prawny UE jest transponowany w drodze zmian więcej niż jednego krajowego aktu prawnego przy udziale ministerstwa współpracującego, ministerstwo wiodące koordynuje prace resortów. Jeśli przedstawiany jest jeden projekt ustawy na podstawie wkładów merytorycznych, ministerstwo wiodące pełni rolę wnioskodawcy projektu, jednakże za prezentację właściwych rzeczowo wkładów na KERM oraz RM odpowiadają poszczególni ministrowie; 13. Projekt/projekty ustaw, transponujących akt prawny UE, są przekazywane do Sejmu. Niezwłocznie po podpisaniu przez Prezydenta RP ustawy transponującej akt prawny UE, ministerstwo wiodące przekazuje informację o tym KKTD. W przypadku, gdy opublikowana ustawa zawiera upoważnienia ustawowe do wydania aktów wykonawczych, transponujących akt prawny UE, ministerstwo wiodące rozpoczyna prace nad ich ostatecznym brzmieniem. W przypadku, gdy właściwość rzeczowa wskazuje na konieczność opracowania aktu wykonawczego przez ministerstwo współpracujące podejmuje ono stosowne działania, informując ministerstwo wiodące. Jeżeli w treści ustawy transponującej pomiędzy jej przyjęciem przez Radę Ministrów a podpisaniem przez Prezydenta RP nie dokonano zmian w zakresie upoważnień ustawowych, treść aktu wykonawczego przekazywanego do uzgodnień międzyresortowych, powinna być zbliżona do treści projektu dołączonego do przyjętego przez Radę Ministrów projektu ustawy. Ministerstwo wiodące/współpracujące, w terminie wynikającym z ustawy bądź niezwłocznie, przekazuje projekt aktu wykonawczego do uzgodnień. W przypadku aktów wykonawczych wydawanych przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów projekt jest przyjmowany przez KERM/KRM oraz Radę Ministrów. W przypadku rozporządzeń wydawanych przez właściwego ministra, są one podpisywane przez ministra właściwego w terminie wynikającym z ustawy bądź niezwłocznie. Powyższe terminy nie mogą przekroczyć terminu transpozycji aktu prawnego UE. Na każdym etapie legislacyjnym konieczne jest uzyskanie pozytywnej opinii Sekretarza KIE. Wskazane powyżej działania stosuje się odpowiednio w przypadku, gdy transpozycja aktu prawnego UE nie wymaga zmian ustawowych, a krajowym aktem prawnym, transponującym akt prawny UE jest rozporządzenie 24. W trakcie prac legislacyjnych ministerstwo wiodące/współpracujące może przeprowadzić wysłuchanie publiczne w zakresie projektu/projektów ustaw transponujących w trybie określonym w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lip- 9

10 ca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa 25. Po podpisaniu albo uchwaleniu (w przypadku rozporządzeń Rady Ministrów) podlega ono publikacji w Dzienniku Ustaw i wchodzi w życie w terminie w nim ustalonym, lub w ciągu 14 dni. Ministerstwo wiodące, niezwłocznie po publikacji ustawy/rozporządzenia transponującego przepisy dyrektyw/y dokonuje notyfikacji w BNKŚW 26. W przypadku, gdy dyrektywa była transponowana zarówno poprzez uregulowania zawarte w ustawie, jak i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu, dopiero po notyfikowaniu ustawy, a następnie rozporządzenia, mamy do czynienia z kompletną notyfikacją. W przypadku ustaw, po zakończeniu prac na etapie sejmowym, jeżeli opublikowana ustawa wymaga notyfikacji wyłączającej stosowanie zasady swobodnego przepływu towarów 27, Koordynator krajowego systemu notyfikuje uchwaloną ustawę w terminie 45 dni od daty jej wydania. 4. Wdrożenie tez orzeczeń ETS, uwag KE lub państw członkowskich, rozstrzygnięć dokonywanych w ramach systemu SOLVIT, uwag KE lub państw członkowskich przekazywanych w trybie notyfikacji technicznej. Głównym dysponentem informacji na temat orzeczeń ETS oraz uwag Komisji Europejskiej, m.in. w związku z postępowaniem w trybie art. 226 TWE, jest koordynator Procedury koordynacji udziału Polski w postępowaniu przed Trybunałem Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich, Sądem Pierwszej Instancji oraz Trybunałem EFTA, zwanej dalej Procedurą koordynacji, przyjętej przez KERM na posiedzeniu w dniu 28 grudnia 2004 r. Za funkcjonowanie systemu SOLVIT odpowiedzialny jest Minister Gospodarki. Obsługę systemu zapewnia Centrum SOLVIT Polska w Departamencie Spraw Europejskich MG. Orzeczenia ETS przekazywane są przez Sekretarza ETS Sekretarzowi Komitetu Integracji Europejskiej (KIE) w ramach systemu notyfikacji ETS. Zgodnie z Procedurą koordynacji : w przypadku orzeczeń ETS, w sprawach w których Polska jest stroną postępowania (wyroki ETS), Sekretarz KIE przedstawia informację o wyroku na najbliższym posiedzeniu KERM, który podejmuje decyzję o dalszym działaniu. Następnie właściwy minister w ciągu trzech tygodni przedstawia harmonogram działań zmierzających do wykonania wyroku; w przypadku orzeczeń ETS, w sprawach w których Polska nie jest stroną postępowania, Sekretarz KIE niezwłocznie przekazuje kopię notyfikowanego dokumentu, wraz z orzeczeniem, właściwemu ministrowi, w celu dokonania analizy, a w przypadku zidentyfikowania ewentualnych skutków zawartych w orzeczeniu tez, celem przedstawienia w ciągu miesiąca harmonogramu prac legislacyjnych. 10

11 Uwagi Komisji Europejskiej w związku z postępowaniem w trybie art. 226 TWE zarówno uwagi formalne (letter of formal notice), jak i uzasadnione opinie (reasoned opinion) - przekazywane są koordynatorowi Procedury koordynacji przez Stałe Przedstawicielstwo RP przy Unii Europejskiej. W przypadku uznania na którymkolwiek z etapów postępowania, zarzutów Komisji Europejskiej za uzasadnione, i skutkujące koniecznością podjęcia określonych działań legislacyjnych zgodnie z Procedurą koordynacji KERM zaleca wpisanie danego aktu prawnego do harmonogramu prac legislacyjnych. Centrum SOLVIT Polska koordynuje, w zakresie swoich kompetencji, wypracowanie rozstrzygnięcia problemu zgłoszonego przez obywateli i przedsiębiorców państw członkowskich w ramach systemu SOLVIT. W przypadku, gdy analiza sprawy zgłoszonej do Centrum SOLVIT wskazuje na podejrzenie niezgodności przepisów prawa polskiego z prawem wspólnotowym, Minister Gospodarki, po uzyskaniu opinii KKTD, przekazuje pełną dokumentację ministerstwu właściwemu w sprawie ze względu na zakres zidentyfikowanej niezgodności, informując o tym KKTD. KKTD wpisuje termin przekazania dokumentacji do harmonogramu prac legislacyjnych. W ciągu miesiąca od przekazania dokumentacji, ministerstwo właściwe przedstawia na posiedzeniu KERM stanowisko w zakresie konieczności lub braku konieczności podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do usunięcia powstałej niezgodności. KERM, po zapoznaniu się ze stanowiskiem ministerstwa właściwego, zobowiązuje w przypadku stwierdzenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych zmierzających do usunięcia powstałej niezgodności - ministerstwo właściwe (wiodące) do przedstawienia w ciągu miesiąca, na posiedzenie KERM, harmonogramu prac legislacyjnych. Komentarze oraz szczegółowe uwagi Komisji Europejskiej lub państw członkowskich przekazywane w trybie notyfikacji technicznej, zgodnie z przepisami dyrektywy 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych 28, co do zasady, dotyczą projektu aktu prawnego, który został poddany notyfikacji. Jednakże możliwa jest sytuacja, w której komentarze, bądź uwagi szczegółowe Komisji Europejskiej lub państwa członkowskiego będą skutkowały koniecznością podjęcia działań legislacyjnych w obrębie innych aktów prawa krajowego. Informację w tym zakresie wraz z kopią otrzymanego dokumentu ministerstwo odpowiedzialne za projekt przekazany do notyfikacji przekazuje KKTD w terminie 7 dni od otrzymania. Jeżeli ministerstwo odpowiedzialne stwierdzi, że komentarze, bądź uwagi szczegółowe Komisji Europejskiej odnoszą się także do aktów prawnych, w których zakresie właściwe jest inne ministerstwo, przekazuje je w ciągu 7 dni także do tego ministerstwa. W przypadku uwag szczegółowych ministerstwo odpowiedzialne w ciągu 30 dni przekazuje informacje o działaniach, jakie będą podjęte w związku z tymi uwagami do krajowego koordynatora systemu notyfikacji 29. Ministerstwo odpowiedzialne w terminie 30 dni od dnia otrzymania komentarzy, bądź uwag szczegółowych Komisji Europejskiej lub państwa członkowskiego, zaś ministerstwo właściwe rzeczowo w terminie 30 dni od dnia otrzymania dokumentów od ministerstwa odpowiedzialnego, przekazuje do KKTD stanowisko w sprawie lub propozycję działań zmierzających do uwzględnienia uwag dotyczących obowiązującego aktu prawa krajowego. KKTD przedstawia informację na najbliższym posiedzeniu KERM, który podejmuje decyzję o dalszym działaniu i zobowiązuje w przypadku stwierdzenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych - ministerstwo odpowiedzialne (właściwe) do przedstawienia w ciągu miesiąca, na posiedzenie KERM, harmonogramu prac legislacyjnych. 11

12 Proponowana procedura na etapie wyznaczania organu odpowiedzialnego za wdrożenie: 1. W przypadku podjęcia przez KERM decyzji o: a) wpisaniu danego aktu prawnego do harmonogramu prac legislacyjnych w związku ze stwierdzeniem konieczności dokonania zmian w prawie krajowym w związku z zarzutami sformułowanymi przez Komisję Europejską lub państwa członkowskie w szczególności w ramach procedury z art. 226 TWE lub 227 TWE; b) przyjęciu harmonogramu działań zmierzających do wykonania wyroku; c) konieczności dokonania niezbędnych zmian, w celu zapewnienia zgodności polskiego stanu prawnego z orzeczeniem ETS; d) przyjęciu harmonogramu prac legislacyjnych, w celu usunięcia niezgodności wynikających z rozstrzygnięcia sprawy w ramach systemu SOLVIT; - decyzja taka jest równoznaczna z koniecznością uzupełnienia harmonogramu przyjmowania ustaw/rozporządzeń transponujących prawo wspólnotowe. 2. KKTD, na podstawie decyzji KERM, zamieszcza w harmonogramie następujące informacje: a) datę orzeczenia ETS, uwag Komisji Europejskiej (państwa członkowskiego) lub przekazania dokumentacji ministerstwu wiodącemu w związku z rozstrzygnięciem SOLVIT; b) numer sprawy lub numer naruszenia; c) tytuł wspólnotowego aktu prawnego i adres publikacyjny 30 ; d) termin zakończenia prac, mających na celu zapewnienie zgodności prawa polskiego z prawem wspólnotowym, a wynikających z przyjętych przez KERM harmonogramów działań (pkt 1 a, b, c i d); e) ministerstwo wiodące; f) wskazanie, jakie akty prawne będą musiały zostać zmienione (ustawa, rozporządzenie); g) termin przesłania przez ministerstwo wiodące projektu aktu prawnego, wdrażającego - wskazane w orzeczeniu/uwagach/rozstrzygnięciu sprawy elementy - wspólnotowego aktu prawnego, do uzgodnień międzyresortowych; h) termin przyjęcia przez KERM projektu aktu prawnego, wdrażającego Harmonogram prac legislacyjnych Lp. Data orze- Numer Wspólno- Mini- Mini- Projekto- Projektowane działania legislacyjne czenia ETS, sprawy, towy akt zakończe- sterstwo sterstwo wane uwag KE narusze prawny nia prac wiodące współpra- akty przekaza- przyjęcia przyjęcia lub państw -nia mających (koordy- cujące prawne nia projektu/ projektu/ człon- na celu nujące) projektu/ projektów projektów kowskich, usunięcie projektów przez przez RM przekaza- niezgod- do uzgod- KERM nia sprawy ności nień SOLVIT międzyresortowych 1 12

13 -wskazane w orzeczeniu/uwagach/ rozstrzygnięciu sprawy - elementy wspólnotowego aktu prawnego; i) termin przyjęcia przez RM projektu aktu prawnego, wdrażającego - wskazane w orzeczeniu/uwagach/ rozstrzygnięciu sprawy - elementy wspólnotowego aktu prawnego. 3. KKTD przedstawia pod obrady KERM harmonogram przyjmowania aktów prawnych. Od momentu przyjęcia przez KERM harmonogramu prac legislacyjnych dla wdrażania tez orzeczeń ETS, uwag KE lub państw członkowskich, rozstrzygnięć dokonywanych w ramach systemu SOLVIT, do dalszego procedowania nad przyjęciem aktów prawa krajowego usuwających niezgodności stosuje się te same zasady co do transponowania aktów prawnych UE na etapie rządowym 31. Po zakończeniu każdego etapu procesu legislacyjnego 32 mającego na celu przyjęcie aktu prawa krajowego zmierzającego do uwzględnienia uwag Komisji Europejskiej (lub państwa członkowskiego) lub usunięcia niezgodności z prawem wspólnotowym, z wyjątkiem sytuacji, w których konieczność usunięcia niezgodności wynika z orzeczeń sądów wspólnotowych niedotyczących bezpośrednio przepisów polskich, ministerstwo wiodące/współpracujące niezwłocznie informuje właściwe służby Komisji Europejskiej o przebiegu prac. Informacja w tym zakresie przekazywana jest także do wiadomości KKTD. 5. Narzędzia monitoringu Sprawna i efektywna realizacja założeń Procedury wymaga koordynacji i monitorowania prac legislacyjnych, mających na celu transpozycję prawa UE, a także egzekwowania terminowości i kompletności projektowanych działań. W tym celu stworzony został mechanizm pozwalający kompleksowo śledzić przebieg i terminowość podejmowanych prac w oparciu o harmonogram prac legislacyjnych, dla którego podstawą będzie akt prawny UE. Proponowana procedura: 1. KKTD na bieżąco monitoruje terminy, wskazane przez ministerstwo wiodące w harmonogramie prac legislacyjnych, przyjętym przez KERM, 2. W przypadku, gdy terminy prac legislacyjnych, wskazane przez ministerstwo wiodące upływają w okresie miesiąca następującego po przyjęciu harmonogramu przez KERM, KKTD wysyła do ministerstwa wiodącego pismo z prośbą o informacje o stanie prac nad aktem prawa krajowego transponującym akt prawny UE, 3. Ministerstwo wiodące może zweryfikować terminy wskazane w harmonogramie (pod warunkiem, że (i) nie zostanie przekroczony termin transpozycji, (ii) zachowane zostaną terminy wynikające z art. 11 ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz (iii) terminy wynikające z Planu pracy Rady Ministrów), 4. Ministerstwo wiodące przekazuje wymagane informacje w ciągu tygodnia od otrzymania pisma od KKTD. Ministerstwo wiodące/współpracujące może także na bieżąco informować KKTD o przebiegu prac legislacyjnych, 5. KKTD aktualizuje dane zawarte w harmonogramie na podstawie informacji 13

14 przekazanych przez ministerstwo wiodące/współpracujące i przedstawia uzupełniony harmonogram pod obrady KERM, 6. KKTD przedstawia pod obrady KERM również informację o zaległościach w realizacji harmonogramu, 7. KKTD monitoruje terminowość prac do momentu przekazania projektu aktu prawa krajowego transponującego akt prawny UE do Sejmu. Przypisy 1 Dz.Urz. UE L 98 z , str Dz.U. z 2001 Nr 79, poz. 854, z późn. zm. 3 Dz.U. Nr 55, poz. 235, z późn. zm. 4 Dz.U. Nr 52, poz. 515 z późn. zm. 5 Patrz Załącznik. 6 Patrz zwłaszcza 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908). 7 Patrz zwłaszcza 8 pkt 2 lit.a uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. - Regulamin pracy Rady Ministrów. 8 Mówiąc o tezach orzeczeń ETS należy mieć także na uwadze tezy orzeczeń Sądu Pierwszej Instancji, Trybunału EFTA oraz Sądu do spraw Służby Publicznej. 9 Patrz Załącznik. 10 Ilekroć procedura odnosi się do art. 226 TWE rozumie się przez to również art. 141 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. 11 W zależności od etapu prac legislacyjnych: założenia do tabeli zbieżności bądź sama tabela. 12 Zgodnie z decyzją Komitetu Europejskiego Rady Ministrów podjętą na posiedzeniu w dniu 26 października 2004 r. Krajowym Koordynatorem Transpozycji Dyrektyw został Sekretarz Komitetu Integracji Europejskiej. Decyzja ta została podjęta w związku z brzmieniem pkt 34 Międzyinstytucjonalnego Porozumienia w sprawie usprawnienia procesu legislacyjnego (nr 2003/C 321/01) oraz została notyfikowana Komisji Europejskiej. 13 Na potrzeby Procedury pojęcie ministerstwo oznacza także w uzasadnionych przypadkach urząd centralny. 14 Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1548, z późn. zm. 15 Na tym etapie prac wystarczające jest, w przypadku aktów prawnych UE wymagających skomplikowanego procesu transpozycji do polskiego porządku prawnego, podanie jedynie orientacyjnego (kwartał, ewentualnie miesiąc) terminu. ten musi umożliwić przyjęcie krajowych aktów prawnych transponujących akt prawny UE zgodnie postanowieniami ustawy o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej oraz terminem transpozycji zawartym w akcie prawnym UE. Przepis art. 11 ww. ustawy, stanowi że Rada Ministrów wnosi do Sejmu projekt ustawy wy- 14

15 konującej prawo Unii Europejskiej nie później niż na 3 miesiące przed upływem terminu wykonania wynikającego z prawa Unii Europejskiej. Jeżeli termin transpozycji przekracza 6 miesięcy, Rada Ministrów wnosi do Sejmu projekt ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej nie później niż na 5 miesięcy przed upływem tego terminu. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach Rada Ministrów może wnieść w/w projekt bez zachowania wskazanych powyżej terminów. 16 Patrz Załącznik. 17 Przekazywane przez ministerstwo wiodące uzupełnione informacje będą zamieszczane na specjalnym formularzu. 18 Dz.U. z 2001 Nr 79, poz. 854, z późn. zm. 19 Dz.U. Nr 55, poz. 235, z późn. zm. 20 Patrz Załącznik. 21 Wynika to zarówno z wcześniej przedstawionej informacji tabelarycznej jak i z przyjętego harmonogramu działań legislacyjnych. Przedmiotowe reguły postępowania należy odpowiednio stosować do sytuacji, gdy wymagana jest współpraca dwóch komórek organizacyjnych w ramach jednego ministerstwa. 22 Ocena zgodności odbywa się na etapie uzgodnień międzyresortowych, KERM/KRM oraz RM. KRM i Radę Ministrów. 25 Dz.U. Nr 169, poz Patrz Załącznik. 27 Patrz Załącznik. 28 Dz. Urz. WE L 204 z , str Zgodnie z 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597). Patrz także Załącznik 30 W przypadku orzeczeń/uwag/rozstrzygnięć za wspólnotowy akt prawny należy także uważać poszczególne artykuły Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. 31 Patrz strona 8 i następne. 32 W przypadku ustaw: po przyjęciu przez RM, po drugim czytaniu w Sejmie, po przyjęciu przez Senat oraz po opublikowaniu. W przypadku rozporządzeń: po zakończeniu uzgodnień międzyresortowych oraz po opublikowaniu. 23 Akty wykonawcze wydawane przez właściwych ministrów albo przez Radę Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów rozpatrywane są łącznie z projektem ustawy, na zasadach analogicznych do zasad określonych w Regulaminie pracy Rady Ministrów (tj. włącznie do przekazania projektu ustawy do Sejmu), w celu zapewnienia kompletności transpozycji aktu prawnego UE. Zgodnie z założeniami przyjętymi w Procedurze, łączne przedstawienie wszystkich aktów prawnych dokonujących transpozycji danego aktu prawnego UE jest warunkiem koniecznym dla oceny całości transpozycji. Akty te na tym etapie procesu legislacyjnego - nie podlegają zatem przyjęciu przez KERM/KRM a następnie Radę Ministrów. Kontroli KKTD dokonywanej na podstawie harmonogramu prac legislacyjnych oraz stanowiska zajętego wobec ich treści przez Sekretarza KIE, a także pozostałe ministerstwa w toku prac legislacyjnych nad projektem/ami ustaw - podlega kompletność oraz terminowość transpozycji. 24 W przypadku, gdy transpozycja aktu prawnego UE nie wymaga zmian ustawowych, a jedynie wydania rozporządzenia (rozporządzeń) przez właściwego ministra/ ów, projekt po uzgodnieniach międzyresortowych nie podlega przyjęciu przez KERM/KRM oraz RM. W przypadku, w którym projekt rozporządzenia Rady Ministrów lub Prezesa Rady Ministrów stanowić będzie jedyny instrument transpozycji aktu prawnego UE, tj. nie będzie wymagać zmian ustawowych, po uzgodnieniach międzyresortowych konieczne będzie przyjęcie go przez KERM/ 15