Komunikacja społeczna w tworzeniu sieci Natura 2000

Transkrypt

1 Dr Konrad Kosecki Regionalne Centrum Ekologiczne na Europę Środkową i Wschodnią Komunikacja społeczna w tworzeniu sieci Natura 2000 Proces komunikacji w tworzeniu sieci Natura 2000 w Polsce przebiega ze zmienną intensywnością i różnym powodzeniem już od ponad 10 lat. Jego początki sięgają okresu przedakcesyjnego, gdy Polska wdrażała przepisy prawodawstwa unijnego i gdy tworzono podwaliny pod przyszłą sieć Natura 2000 w naszym kraju. Taki stan utrzymywał się przez następnych kilka lat i dopiero w ostatnich dwóch latach można zaobserwować przyspieszenie i intensyfikację działań komunikacyjnych na szczeblu lokalnym. W niniejszym artykule opiszemy przebieg powyższego procesu, a także przedstawimy jego uwarunkowania i doświadczenia. Uwarunkowania komunikacji na rzecz Natury 2000 Natura 2000 angażuje i oddziałuje na bardzo wiele różnorodnych podmiotów. Jej wdrażaniem zajmuje się Ministerstwo Środowiska 1, Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska i Regionalne Dyrekcje Ochrony Środowiska. Do tego dodać trzeba inne jednostki administracji, nie zajmujące się bezpośrednio ochroną przyrody, ale działające w zbliżonych sferach, jak Lasy Państwowe, Wojewódzkie Inspektoraty Ochrony Środowiska, Regionalne Zarządy Gospodarki Wodnej i inne. Jednak najsilniejszy oddziaływanie sieci Natura 2000 obserwujemy na szczeblu lokalnym, gdzie bezpośrednio wpływa ona na działania samorządów, firm, rolników i osób prywatnych. Wszystkie te grupy muszą liczyć się z poważnym wpływem sieci Natura 2000 na ich plany i działania gospodarcze. Nie dziwi więc, że Natura 2000 budzi często wiele emocji. Sieć Natura 2000 cechuje się dużym zasięgiem geograficznym w chwili obecnej obejmuje ok. 20% terytorium Polski (dla porównania teren wszystkich parków narodowych w Polsce wynosi ok. 2% powierzchni kraju) i składa się z ponad 900 obszarów. Uzmysławia to skalę wyzwania, jakim było stworzenie funkcjonującego systemu Natura 2000 w Polsce. Wyzwanie to powiększa jeszcze fakt, iż Natura 2000 jest systemem ochrony przyrody jakościowo różnym od rozwiązań stosowanych do tej pory w Polsce. Istota tego systemu 1 Na początku procesu wdrażania Ministerstwo Ochrony Środowiska, Zasobów naturalnych i Leśnictwa 1

2 polega na ochronie wybranych gatunków i siedlisk, nie zaś całych obszarów, jak w przypadku parków narodowych lub rezerwatów. Poważną różnicą jest też fakt, iż ograniczenia stosowane na obszarach Natura 2000 nie są wymienione w Ustawie o ochronie przyrody, ale na każdym obszarze wymagają zdefiniowania dopiero w procesie tworzenia planów zadań ochronnych. Co więcej, ograniczenia związane z obszarami Natura 2000 mogą oddziaływać na inwestycje położone poza jego obrębem, jeżeli miałyby one wpływ na siedliska lub populacje, które ma on chronić (np. zapory lub elektrownie wiatrowe). Te różnice utrudniają odbiór społeczny nowego systemu i wymagają położenia szczególnego nacisku na dobry przekaz i komunikację z zainteresowanymi podmiotami. Niestety, w polskich warunkach okazało się to bardzo trudne do wykonania. W pierwszej kolejności wynikało to z ogromu obowiązków przedakcesyjnych, jakie spadły na polską administrację, która w dodatku poddana była bardzo silnej presji zewnętrznej i wewnętrznej aby zdążyć na czas z wdrożeniem wymagań związanych z wejściem do Unii Europejskiej. Termin implementacji systemu Natura 2000 wyznaczono na maj 2004 roku. Pozostawało zatem bardzo niewiele czasu na pogłębioną edukację i komunikację z partnerami lokalnymi. Pojawił się też problem niewystarczających zasobów ludzkich i finansowych, a także nie do końca jasnego podziału kompetencji. W szczególności odczuwalny był brak osób z kwalifikacjami komunikacyjnymi, co wynikało z niewielkiego do tej pory udziału działań komunikacyjnych w ochronie przyrody w Polsce. Rola dla komunikacji Jeśli chcesz coś zrobić szybko, rób to sam; jeśli chcesz cos zrobić dobrze, rób to razem z innymi. Sentencja ta nabiera szczególnego znaczenia z przypadku systemu tak złożonego jak Natura 2000, która oddziaływuje na ogromną ilość zainteresowanych osób i instytucji, często o przeciwstawnych interesach. Próby forsowania wizji jednej ze stron i narzucania rozwiązań, bez uprzedniej komunikacji z pozostałymi zainteresowanymi, mogą prowadzić i prowadzą do oporu, który z upływem czasu staje się coraz bardziej nieprzejednany. Kluczem do sprawnego funkcjonowania sieci Natura 2000 jest wiedza i świadomość wszystkich zaangażowanych stron. Taki stan można uzyskać wyłącznie za pośrednictwem sprawnej komunikacji, zwłaszcza, że chodzi tu o kwestie prawne i przyrodnicze znane tylko wąskiemu gronu specjalistów. Przedstawiciele zainteresowanych grup, skonfrontowani z narzuconymi im wymogami ochrony przyrody mogą poczuć, iż zmusza się ich do rozwiązań rozbieżnych z ich interesami i to jeszcze przy użyciu niezrozumiałego żargonu administracyjnego i przyrodniczego. Automatycznie ustawia to ich na zewnątrz całego procesu i rodzi obawy, podejrzenia i resentymenty. Tymczasem zaangażowanie przedstawicieli owych grup mogłoby 2

3 przynieść wręcz odwrotny efekt przekonanie, że są częścią procesu tworzenia sieci Natura 2000 i że ich zdanie jest brane pod uwagę, co prowadzi do akceptacji, a nawet wytworzenia pewnego poczucia współodpowiedzialności za cały system. Wynika to z tzw. efektu ojcostwa ludzie identyfikują się z czymś i traktują to jako pozytywną wartość jeżeli maja poczucie, że są tej wartości współtwórcami. Jest zatem jasne, że skuteczna komunikacja to klucz do sukcesu w tworzeniu i akceptacji systemu Natura 2000 na szczeblu lokalnym. Podstawowa zasada, która musi być spełniona by proces komunikacji rzeczywiście był skuteczny to zasada szacunku dla drugiej strony. Wszyscy uczestnicy powinni mieć poczucie, iż są traktowani podmiotowo, a ich interesy spotykają się z należytym zrozumieniem. W szczególności w kontakcie z władzami i społecznościami lokalnymi należy unikać sytuacji, gdy zespół specjalistów pojawia się na jakimś obszarze i w sposób arbitralny narzuca jego mieszkańcom nowe rozwiązania, zwłaszcza, gdy jest to robione przy użyciu specjalistycznego, niezrozumiałego dla lokalnych mieszkańców języka. Integralną cechą podmiotowego traktowania jest pełne i uczciwe przedstawianie sytuacji. Uczestnicy procesu komunikacyjnego muszą otrzymać pełną informację na temat nowych rozwiązań, obejmującą zarówno ich dobre jak i złe strony. Należy przy tym uważać, aby nie przedstawić obrazu zafałszowanego obiektywnie ukazywać szanse i korzyści, ale też nie przesadzać z obietnicami, zwłaszcza mało konkretnymi i trudnymi do spełnienia w praktyce, aby uniknąć wytworzenia nadmiernych oczekiwań i wynikających z nich ewentualnych rozczarowań. Bardzo ważne jest też aby pamiętać, iż proces komunikacji wymaga czasu. Pytania i wątpliwości rodzą się zazwyczaj po działaniach komunikacyjnych, kiedy uczestnicy mieli czas przemyśleć uzyskane informacje i zastanowić się, co one naprawdę oznaczają w ich sytuacji. Bardzo ważne jest aby zapewnić im możliwość uzyskania odpowiedzi i wyjaśnień, np. poprzez kolejne spotkania lub działający na bieżąco kanał komunikacyjny np. komunikację telefoniczną lub za pośrednictwem internetu). Tylko komunikacja pojmowana jako proces jest w stanie skutecznie zaangażować partnerów lokalnych. Jak wspomniano wyżej, sieć Natura 2000 różni się w sposób znaczący od znanych w Polsce do tej pory form ochrony przyrody i te różnice należy dokładnie wyjaśnić a także wytłumaczyć, jakie jest ich źródło. Do najistotniejszych kwestii należą tu: rola Natury 2000 jako odpowiedzi Europy na postępującą utratę różnorodności biologicznej kontynentu, specyficzne podejście do ochrony na obszarach naturowych (chronimy wybrane gatunki i siedliska), a także wpływ na gospodarkę człowieka. Bardzo istotne jest jasne wytłumaczenie, 3

4 na jakich podstawach tworzone są obszary naturowe i jaki wpływ na ten proces mogą mieć społeczności lokalne. Wiedzę tę należy przekazać, nawet jeżeli nie ustawia ona społeczności lokalnych na silnej pozycji wobec instytucji ochrony przyrody. Należy przedstawić niedogodności wiążące się z obecnością obszarów Natura 2000, takie jak ograniczenia w działalności gospodarczej i inwestycjach lub podniesienie ich kosztów (poprzez dodatkowe oceny oddziaływania na środowisko lub działania kompensacyjne). Z drugiej strony należy bardzo silnie podkreślać, iż Natura 2000 nie zmierza do całkowitego zahamowania działalności człowieka, a przeciwnie znaczna część bogactwa przyrodniczego na terenach wiejskich jest wynikiem pewnych specyficznych typów gospodarki, które muszą być kontynuowane, jeżeli różnorodność biologiczna ma być zachowana. Jest też szansą dla miejscowych społeczności na uzyskanie wsparcia finansowego na działania związane z rolnictwem przyjaznym środowisku, rozwojem turystyki i produktów lokalnych. Argument ten powinien być poparty przykładami z krajów starej i nowej Unii Europejskiej, ukazującymi w jaki sposób społeczności lokalne skorzystały na obecności obszarów Natura Komunikacja społeczna jest ważnym narzędziem, mogącym usprawnić tworzenie sieci Natura 2000 jednak nie może być ona traktowana jako jedyne narzędzie zarządzania siecią Natura Musi ona być zintegrowanym elementem szerszej działalności i towarzyszyć konkretnym posunięciom administracyjnym, prawnym i finansowym. Brak twardych działań może wręcz podważyć wiarygodność komunikacji i zniweczyć jej pozytywne efekty. Aby działania komunikacyjne przebiegały sprawnie i zgodnie z powyższymi wskazówkami, muszą być realizowane przez kompetentne osoby, przeświadczone o potrzebie i pozytywnej roli komunikacji. Kluczowa jest tu rola Regionalnych Dyrekcji Ochrony Środowiska. Są to instytucje, aktywnie zaangażowane w proces wydawania decyzji środowiskowych dzięki czemu znają lokalną sytuację i są naturalnymi partnerami lokalnych władz i społeczności. Niestety nie mają one na to odpowiednich środków i kadry. Należy zatem dołożyć starań aby zapewnić RDOŚ odpowiednie zasoby ludzkie i finansowe dla skutecznego prowadzenia działań komunikacyjnych. Polskie doświadczenia Początki komunikacji na rzecz Natury 2000 w Polsce sięgają roku 1998, kiedy to miały miejsce dwa międzynarodowe seminaria towarzyszące pilotażowemu programowi implementacji dyrektyw ptasiej i siedliskowej w Karkonoskim Parku Narodowym. W roku następnym miało miejsce seminarium zorganizowane przez IUCN, które zgromadziło przedstawicieli środowisk i instytucji zaangażowanych w proces tworzenia sieci Natura

5 Oba seminaria, mimo że bardzo istotne, nie przebiły się ze swoim przekazem do świadomości szerszej grupy odbiorców. W roku 2000 powstał zespół, którego zadaniem było wyznaczenie obszarów mających wejść w skład polskiej sieci Natura Było to zadanie typowo naukowe i nie obejmowało szerszych działań komunikacyjnych. Zaplanowano jedynie dwa seminaria skierowane do instytucji ochrony przyrody i administracji państwowej. W latach , proces tworzenia sieci Natura 2000 objął wszystkie województwa. W każdym z nich utworzono tzw. Wojewódzki Zespół Realizacyjny, złożony z przedstawicieli lokalnej administracji, ośrodków naukowych i organizacji pozarządowych, który miał za zadanie weryfikować zaproponowane obszary ochronne, a także tworzyć ramy dalszej współpracy. W ramach tych działań przeprowadzono w każdym województwie jedno seminarium informacyjne, z udziałem przedstawicieli Głównego Konserwatora Przyrody, skierowane do samorządów lokalnych. Mimo, że była to cenna inicjatywa, wydaje się iż nie wypełniła potrzeb komunikacyjnych, a samorządy nie otrzymały odpowiedniej informacji. Samorządy nie otrzymały także wystarczającego czasu na zapoznanie się z nią, ponieważ gdy w roku 2004 rozesłana została propozycja listy obszarów Natura 2000, przeważająca większość samorządów odniosła się do niej negatywnie. Niestety, to złe doświadczenie przyczyniło się do wytworzenia negatywnego obrazu sieci Natura 2000 w Polsce. Jednocześnie trwały działania w ramach tzw. projektów bliźniaczych (twinningowych). Pierwszy z nich, organizowany w ramach programu PHARE we współpracy z partnerami francuskimi, miał za zadanie wykorzystanie doświadczeń Francji w przygotowaniu systemu Natura 2000 w Polsce. Projekt realizowany był pod silną presją czasu, jednak mimo to udało się opracować projekty 13 planów zarządzania dla obszarów pilotażowych i towarzyszące im strategie komunikacyjne. Drugi projekt bliźniaczy, tym razem we współpracy z Holandia i Wielką Brytanią, został zrealizowany w latach W projekcie tym po raz pierwszy zastosowano tzw. model partycypacyjny oparty o współudział społeczności lokalnych. Przedstawiciele samorządów brali udział o opracowywaniu lokalnych planów współpracy na rzecz obszarów Natura 2000, wzięli też udział w warsztatach i seminariach oraz wyjazdach terenowych. W rezultacie utworzono 70 planów lokalnej współpracy, jednak ze względu na niewystarczające podstawy naukowe nie otrzymały one formalnego statusu planów ochrony. Spowodowało to duże rozczarowanie wśród zaangażowanych osób. W ramach projektu została też stworzona, przy udziale Polskiego Biura REC i firmy SPAN CONSULT, Krajowa strategia komunikacji społecznej na rzecz sieci Natura 2000 w Polsce. Niestety, również ten dokument nie uzyskał obowiązującego statusu, mimo że jego fragmenty zostały potem wykorzystane przez 5

6 Ministerstwo Środowiska. Mimo to drugi projekt bliźniaczy można uznać za częściowy sukces, gdyż przyczynił się on do znacznego poszerzenia doświadczeń komunikacyjnych dużej grupy samorządowców i przyrodników. W latach zrealizowany był trzeci, ostatni projekt bliźniaczy, w którym zaangażowani byli partnerzy z Hiszpanii. Koncentrował się on na współpracy międzysektorowej we wdrażaniu sieci Natura W ramach projektu zrealizowano szereg wizyt studyjnych dla osób zarządzających Naturą 2000, a także wydano publikacje dotyczące wzajemnych relacji miedzy Natura 2000, a różnymi sektorami gospodarki. Mówiąc o postrzeganiu sieci Natura 2000 w Polsce nie sposób pominąć wydarzenia przełomowego jakim był konflikt związany z projektem budowy obwodnicy Augustowa, mającej stanowić fragment europejskiej trasy Via Baltica, znany szerzej jako spór o Rospudę. Reperkusje tego wydarzenia, które zakończyło się przed trybunałem europejskim i zagroziło Polsce wysokimi karami finansowymi z tytułu naruszenia obszaru Natura 2000 uzmysłowiły ogółowi społeczeństwa, iż jest to istotna kwestia o znaczeniu międzynarodowym, której rozstrzygnięcie może mieć długofalowy wpływ na infrastrukturę i gospodarkę Polski. Był to prawdziwy przełom, ponieważ do tej pory Natura 2000 postrzegana była co najwyżej jako niezrozumiała, irytująca formalność. W działalności towarzyszącej procesowi komunikacji społecznej na rzecz tworzenia sieci Natura 2000 w Polsce silny udział miało Polskie Biuro Regionalnego Centrum Ekologicznego na Europę Środkową i Wschodnia (Polskie Biuro REC). Było ono zaangażowane w ten proces niemal od samego początku, w okresie przeprowadziło szereg działań komunikacyjnych i szkoleń dla służb ochrony przyrody, aktywnie uczestniczyło we wspomnianych wyżej projektach bliźniaczych i tworzeniu Krajowej Strategii Komunikacyjnej. REC wydawał też publikacje informacyjne, współpracując z Ministerstwem Środowiska. W roku 2008 REC zorganizował i przeprowadził serię siedemdziesięciu szkoleń dla samorządowców z całej Polski, a w roku 2010 działania komunikacyjne i szkolenia na wybranych obszarach Natura W chwili obecnej działania komunikacyjne związane z obszarem Natura 2000 nabierają intensywności i rozpędu. Ich realizacje przejęła Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, która jest w trakcie tworzenia Planów Zadań Ochronnych dla 406 obszarów Natura GDOŚ planuje też odrębne projekty komunikacyjne skierowane do wybranych grup społecznych, jak np. studenci czy przedsiębiorcy. Podsumowując, wypada uznać iż sytuacja w dziedzinie komunikacji społecznej w Naturze 2000 zmienia się w Polsce na lepsze. W początkach procesu tworzenia sieci Natura 6

7 2000 działania komunikacyjne traktowane były, częściowo z konieczności a częściowo z braku doświadczenia, nieco po macoszemu. Później zaczęto zwracać na nie większą uwagę, jednak ich realizacja wciąż pozostawiała nieco do życzenia. Wydaje się, iż komunikacja dopiero teraz zajmuje należne sobie miejsce, jako jeden z kluczowych czynników skutecznego wdrażania sieci Natura 2000 na poziomie lokalnym. Jest to objaw niewątpliwie pozytywny, jednak z uwagi na skalę zadania i obciążenia z przeszłości, wciąż pozostaje tu do wykonania ogromna praca. Źródła: Gwen van Bowen, Michal Miazga, Krajowa strategia komunikacji społecznej na rzecz sieci Natura 2000 w Polsce wraz z wytycznymi do jej wdrożenia. Piotr Derlacz, Dotychczasowy sposób informowania społeczeństwa o systemie Natura 2000 i inne materiały, niepublikowane. Wiedza własna Polskiego Biura RE. 7