Dochody budżetu państwa rodzaje i struktura

Transkrypt

1 BSiE 11 Katarzyna Burak Informacja nr 1160 (IP-108G) Dochody budżetu państwa rodzaje i struktura 1. Dochody budżetu państwa w polskim systemie prawnym Nadrzędnym, a zarazem najbardziej ogólnym aktem, w którym uregulowano problematykę dochodów budżetowych jest Konstytucja Rzeczypospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 1 Zgodnie z jej art. 216 środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Skutkuje to koniecznością corocznego uchwalania budżetu w sposób opisany szczegółowo przepisami ustaw. Zagadnienia szczegółowe w zakresie dochodów budżetu opisuje ustawa regulująca kwestie finansów publicznych oraz ustawy, w których określono sposoby pozyskiwania dochodów z konkretnych źródeł, takie jak ustawy regulujące poszczególne rodzaje podatków. Zgodnie z Ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych 2 sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają odrębne ustawy (art. 24), natomiast ujęte w budżetach wielkości dochodów stanowią ich prognozy (art. 26). W ustawie tej znalazła wyraz budżetowa zasada jedności materialnej (art. 24) mówiąca o tym, że z wyłączeniem nielicznych ustawowych wyjątków, środki pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczone na finansowanie konkretnych wydatków. Sama Ustawa o finansach publicznych przewiduje trzy przypadki takich wyłączeń: dla wydatków finansowanych z kredytów od instytucji zagranicznych (np. Banku Światowego), funduszy unijnych i wydatków w stosunku do podmiotów sektora finansów publicznych prowadzących działalność gospodarczą, takich jak np. gospodarstwa pomocnicze. Kolejna kluczowa dla prawnego charakteru dochodów budżetu państwa kwestia ujęta w Ustawie o finansach publicznych to jednoznaczne stwierdzenie, że zamieszczenie w budżecie państwa dochodów z określonych źródeł lub wydatków na określone cele nie stanowi podstawy roszczeń bądź zobowiązań państwa wobec osób trzecich ani roszczeń tych osób wobec państwa (art. 27). Z punktu widzenia praktyki prawodawczej istotne są również przepisy art. 31 stanowiącego, że przedstawiane Radzie Ministrów projekty aktów prawnych, których skutkiem finansowym może być zwiększenie wydatków lub zmniejszenie dochodów podmiotów sektora finansów publicznych w stosunku do wielkości wynikających z obowiązujących przepisów, wymagają określenia wysokości tych skutków i uprzedniego ich zaopiniowania przez Ministra Finansów. Art. 62 ustawy o finansach publicznych zalicza do dochodów budżetu państwa następujące pozycje: 1) podatki i opłaty, które na mocy odrębnych ustaw nie stanowią dochodów jednostek samorządu terytorialnego, funduszów celowych oraz innych podmiotów sektora finansów publicznych; 2) cła; 3) wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych oraz jednoosobowych spółek Skarbu Państwa; 4) dywidendy; 5) wpłaty z zysku Narodowego Banku Polskiego; 1 Dz.U Nr 78, poz Dz.U Nr 155, poz.1014 ze zm. (ost. zm. Dz.U Nr 180, poz. 1495).

2 BSiE 12 6) wpłaty nadwyżek dochodów własnych państwowych jednostek budżetowych, nadwyżek środków obrotowych państwowych zakładów budżetowych oraz części zysku gospodarstw pomocniczych państwowych jednostek budżetowych; 7) dochody pobierane przez państwowe jednostki budżetowe, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; 8) dochody z najmu i dzierżawy oraz z innych umów o podobnym charakterze składników majątkowych Skarbu Państwa, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; 9) odsetki od środków na rachunkach bankowych państwowych jednostek budżetowych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; 10) odsetki od lokat terminowych ustanowionych ze środków zgromadzonych na centralnym rachunku bieżącym budżetu państwa; 11) odsetki od udzielonych z budżetu państwa pożyczek krajowych i zagranicznych; 12) grzywny, mandaty i inne kary pieniężne, o ile na mocy odrębnych przepisów nie stanowią dochodów innych jednostek sektora finansów publicznych; 13) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz Skarbu Państwa; 14) inne dochody publiczne. Zestawienie to odpowiada ujęciu dochodów w ustawie budżetowej według ważniejszych źródeł, które zgodnie z art. 96. Ustawy o finansach publicznych corocznie zamieszczane jest na początku załącznika 1 do ustawy budżetowej. W dalszej części załącznika 1, jak nakazuje art. 96 dochody budżetu państwa prezentowane są według działów i części klasyfikacji budżetowej 3. Taki układ informuje np. o dochodach realizowanych przez Kancelarię Prezydenta (część 01, dział 751 Urzędy naczelnych organów władzy państwowej, kontroli i ochrony prawa oraz sądownictwa), czy też Sąd Apelacyjny w Warszawie (Część 15/02, dział 755 Wymiar sprawiedliwości). Taka dwoistość ujęcia pozwala na analizę struktury dochodów pod względem udziału ich poszczególnych rodzajów ale też roli poszczególnych części budżetowych w generowaniu tych dochodów. Jak już wspomniano, dochody ujęte są w budżecie w wielkości prognozowanej, toteż ważną informację stanowi zestawienie przesłanek sformułowania takiej, a nie innej prognozy. Informacji tej dostarcza uzasadnienie projektu ustawy budżetowej, które zgodnie z Ustawą o finansach publicznych (art. 87), ma obowiązek sporządzać Rada Ministrów. Uzasadnienie dochodów zawiera ogólne warunki ich realizacji, czyli zestawienie czynników gospodarczopolitycznych mających wpływ na realizację dochodów, takich jak przewidywania dotyczące głównych wskaźników makroekonomicznych, czy uwarunkowania związane z członkostwem w UE. Omawiane są też zmiany systemowe w rodzaju reform systemu podatkowego. W dalszej części omawia się poszczególne ważniejsze źródła dochodów. Na przykład w omówieniu prognozowanych wpływów z akcyzy w ustawie na rok 2005 zwrócono uwagę na podwyżki stawek wynikające z konieczności ich harmonizacji, tj. zrównania ich poziomu z minimum ustanowionym na szczeblu Unii Europejskiej, natomiast w omówieniu prognozy wpływów z podatku od gier odwołano się do trendów rozwojowych na rynku gier itd. Następstwem faktu, że kwota dochodów zapisana w ustawie budżetowej stanowi prognozę są odchylenia wartości dochodów zrealizowanych w roku budżetowym od zaplanowanych na ten rok. Wielkości odchyleń występujących w ciągu ostatnich ośmiu lat przedstawia tabela 1. 3 Z dniem 1 stycznia 2005 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych.(dz. U Nr 209, poz. 2132).

3 BSiE 13 Tabela 1. Planowane i wykonane dochody budżetu państwa w latach Plan w mln zł , , , , , , , ,7 Wykonanie w mln zł , , , , , , , ,7 % wykonania planu 97,96% 96,25% 94,24% 92,17% 98,91% 97,70% 101,14% 76,16% Źródło: Obliczenia własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu państwa na lata , ustawa budżetowa na rok 2005 i szacunkowe dane Ministerstwa Finansów o wykonaniu dochodów budżetu państwa w okresie od stycznia do września 2005 r. Na wykresie 1 przedstawiono wartości bezwzględne odchyleń dochodów wykonywanych od planowanych na poszczególne lata. Wykres 1 Wartości bezwzględne odchyleń wykonania od budżetu w zakresie dochodów ogółem w latach (w milionach złotych) , , ,5 4399,8 1581,8 3587,1 1758, Źródło: jak w tabeli 1. Warto zauważyć, że dla niemal wszystkich branych pod uwagę lat (poza rokiem 2004) zrealizowane dochody były niższe od planowanych. Dla podsumowania problemu odchyleń realizacji dochodów od wartości planowanych w ustawie budżetowej warto przedstawić odchylenia jako odsetek prognozowanych dochodów (wykres 2). Przy takim ujęciu daje się zauważyć wyraźne zmniejszenie odchyleń po 2001 r., co może wynikać tak z trafności planowania, jak i z większej dyscypliny wykonania budżetu. 4 4 Na wykresach pominięto dostępne dane za rok 2005, ponieważ nie obejmują całości okresu. Bardziej szczegółowe dane za ten rok, z uwzględnieniem struktury odchyleń zawarto w pkt. 4.

4 BSiE 14 Wykres 2 Wartości odchyleń jako odsetek planu dochodów w latach ,00% 8,00% 7,00% 6,00% 5,00% 4,00% 3,00% 2,00% 1,00% 0,00% 7,83% 5,76% 3,75% 2,04% 2,30% 1,09% 1,14% Źródło: Obliczenia własne na podstawie Sprawozdań z wykonania budżetu państwa na lata , ustawa budżetowa na rok 2005 i szacunkowe dane Ministerstwa Finansów o wykonaniu dochodów budżetu państwa w okresie od stycznia do września 2005 r. 2. Struktura dochodów budżetowych w Polsce Dochodami budżetu państwa 5 są środki pieniężne pobierane od podmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych przez państwo lub odrębny organ samorządu terytorialnego w celu realizacji wydatków na cele państwowe (dostarczanie dóbr publicznych, wykonywanie zadań wynikających z celów różnych gałęzi polityki państwa). Warto zaznaczyć, że nie wszystkie środki pobierane przez organy państwowe, wpływające na rachunki budżetu państwa, są dochodami budżetowymi. Obok dochodów wymienionych w pkt. 1 występują także wpływy o charakterze zwrotnym, będące przychodami, które służą finansowaniu deficytu budżetowego 6, oraz przychody jednostek organizacyjnych (np. zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, funduszy celowych) i osób prawnych (np. szkół wyższych, instytucji kulturalnych), zaliczanych do sektora finansów publicznych, pochodzące z prowadzonej przez nie odpłatnej działalności, oraz z innych źródeł. 7 Wykres 3. przedstawia strukturę dochodów budżetu państwa w 2004 r. Został on sporządzony w oparciu o sprawozdanie z wykonania budżetu państwa za okres do 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r 5 W literaturze ekonomicznej dochody ujmowane są i klasyfikowane w różny sposób w zależności od kontekstu interpretacyjnego. Por. np.: J. Stankiewicz, Klasyfikacja dochodów i wydatków budżetu państwa, (w:) C. Kosikowski, E, Ruśkowski, Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa Ustawa o finansach publicznych i inne przepisy, np. o klasyfikacji budżetowej, traktują dochody i przychody w sposób odrębny. W języku potocznym często mówi się o nich jako o wpływach nad kreską i pod kreską. 7 Więcej na ten temat por. np. J. Marczakowska-Proczka, System budżetowy państwa, (w:) B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, Warszawa 2003.

5 BSiE 15 Wykres 3 Struktura dochodów budżetowych w 2004 r. według źródeł 11,48% 0,12% 1,77% 1,66% 86,75% źródła podatkowe źródła niepodatkowe źródła zagraniczne Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r., druk sejmowy nr 4063, Warszawa, 30 maja 2005 r. Uwaga: Ewentualne niezgodności podczas sumowania liczb wynikają z zaokrągleń dokonanych na poszczególnych etapach obliczeń (np. 0,12 i 1,66 nie sumują się do 1,77, lecz do 1,78, jednak rozwinięcia dziesiętne obu przedstawianych proporcji sumują się do liczby, której zaokrąglenie daje 1,77). Jak wynika z wykresu dominującym źródłem dochodów budżetowych, które w roku 2004 zrealizowano w kwocie ,2 mln złotych, były podatki, których zapłaciliśmy ,3 mln złotych. Kolejną pozycję zajmują dochody niepodatkowe stanowiące jednakowoż jedynie niecałe 12%. Wpłaty z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich stanowiły 1,66% dochodów polskiego budżetu, natomiast dochody z innych źródeł zagranicznych były na tym tle marginalne ( tys. złotych). 3. Charakterystyka głównych źródeł dochodów budżetowych w Polsce Najważniejszym źródłem dochodów budżetowych w Polsce są podatki. Dochody z tego źródła w przeciągu ostatniej dekady regularnie kształtowały się na poziomie powyżej 80% ogółu dochodów budżetowych, a w rekordowym roku 1998 sięgnęły 90%. 8 Podatki są daninami publicznymi pobieranymi na rzecz państwa lub innych podmiotów publicznoprawnych w celu uzyskania środków na realizacje przez te podmioty powierzonych im funkcji. Zapewnienie środków na realizację polityki państwa to istota nadrzędnej fiskalnej funkcji podatków. Cechy charakterystyczne podatków to: przymusowość, bezzwrotność, nieodpłatność, ogólny charakter (podatki nakładane są na podstawie ogólnie obowiązujących norm prawnych, których adresat nie jest skonkretyzowany), jednostronność ustalania, forma pieniężna. W literaturze ekonomicznej jest czasem mowa o innych niż fiskalna funkcjach podatków, które reali- UE 8 B. Kolanowska-Kowalska, Polityka fiskalna, (w:) B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, Warszawa 2003.

6 BSiE 16 zowane są za pośrednictwem wpływu struktury systemu podatkowego oraz wysokości opodatkowania na decyzje i działania ludności i przedsiębiorstw. 9 W załączniku 1 do ustawy budżetowej główna linia podziału podatków przebiega według kryterium prawnego wyróżniającego podatki pośrednie i bezpośrednie. Podatki bezpośrednie, czyli PIT i CIT obciążają dochody osiągane przez osoby prawne i fizyczne: podatnikiem jest podmiot, który osiąga dochód, a wysokość kwoty należnej fiskusowi uzależniona jest od wysokości dochodu według ustawowej stawki podatkowej. Podatki pośrednie obciążają konsumpcję, czyli również dochód podatnika, z tym że nie w momencie jego uzyskania, lecz wydatkowania. Najbardziej znaczącym źródłem dochodów podatkowych polskiego budżetu (wykres 4) są podatki pośrednie, pośród których dominującą pozycję zajmuje podatek od towarów i usług VAT. Jego kwestie reguluje w polskim prawie Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług 10. Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Stawki VAT w UE podlegają harmonizacji, co oznacza, ze stawki obowiązujące w Polsce nie mogą być niższe od stawki minimalnej ustalonej na szczeblu UE. Dochody z tytułu tego podatku stanowiły w 2004 r. prawie 46% ogółu dochodów podatkowych polskiego budżetu. VAT stanowił tym samym niemal 40% całkowitych dochodów budżetu państwa ze wszystkich źródeł. Na kolejnym miejscu pośród podatków plasuje się akcyza, z której wpływy osiągnęły w 2004 r. 28% dochodów podatkowych to więcej niż dochody z PIT i CIT, czyli podatków bezpośrednich, razem wzięte (25,5%). Akcyza w polskim prawie ujęta jest w Ustawie z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym 11. Podatnikami są podmioty wykonujące czynności podlegające opodatkowaniu wymienione w ustawie, m in. zajmujące się produkcją wyrobów akcyzowych, których katalog określa załącznik do ustawy. W Unii Europejskiej stawki akcyzy na niektóre produkty (wyroby alkoholowe i tytoniowe oraz produkty energetyczne) są zharmonizowane. Najmniej znaczący w grupie podatków pośrednich, a także w całej grupie dochodów podatkowych jest podatek od gier. Zasady opodatkowania podatkiem od gier reguluje Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych. 12 Podatnikami podatku od gier są podmioty prowadzące działalność w zakresie gier i zakładów, na podstawie udzielonego zezwolenia oraz podmioty urządzające gry i loterie stanowiące monopol Państwa podlegające opodatkowaniu podatkiem od gier. 9 B. Kolanowska-Kowalska, Polityka fiskalna, (w:) B. Pietrzak, Z. Polański, B. Woźniak, System finansowy w Polsce, Warszawa Dz. U Nr 54, poz Dz. U Nr 29 poz. 257 i Nr 68, poz Dz. U Nr 102, poz. 650 ze zm.

7 BSiE 17 Wykres 4 Udział poszczególnych podatków w dochodach podatkowych budżetu państwa w 2004 r. 28,00% 0,56% 9,64% 15,86% VAT akcyza podatek od gier CIT PIT 45,93% Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r., druk sejmowy nr 4063, Warszawa, 30 maja 2005 r. Jedną czwartą dochodów podatkowych budżetu państwa stanowią podatki dochodowe: od osób prawnych i od osób fizycznych. Opodatkowanie podatkiem dochodowym osób fizycznych regulują dwie ustawy: ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych 13 oraz ustawa z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne 14. Podatek dochodowy jest podatkiem osobistym, co oznacza, że podatnikiem jest każda osoba fizyczna osiągająca dochód. Na osobach fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ciąży tzw. nieograniczony obowiązek podatkowy. Oznacza to, że osoby te płacą podatek dochodowy według zasad określonych w Polsce od całości osiąganych dochodów, bez względu na to, czy źródła przychodów położone są w kraju, czy też za granicą. Źródłami przychodów są m. in. stosunek służbowy, stosunek pracy, w tym spółdzielczy stosunek pracy, członkostwo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub innej spółdzielni zajmującej się produkcją rolną, praca nakładcza, emerytura lub renta, najem, podnajem, dzierżawa, kapitały pieniężne i prawa majątkowe itd. Ustalanie wysokości podatku odbywa się, zgodnie z postanowieniami ustawy, w sposób zależny od rodzaju źródła przychodów. Pierwszy sposób polega na obliczaniu należnego podatku według obowiązującej skali podatkowej. Drugą z form jest dziewiętnastoprocentowy podatek od dochodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Ponadto funkcjonują ryczałty (m in. od przychodów osiąganych przez osoby duchowne) i dziewiętnastoprocentowy podatek od dochodów kapitałowych (tzw. podatek Belki). Ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych 15 reguluje opodatkowanie podatkiem dochodowym dochodów osób prawnych. Zgodnie z przepisami tej ustawy podatnikami podatku dochodowego od osób prawnych są osoby prawne ale i niektóre podmioty niemające osobowości prawnej, takie jak spółki kapitałowe w organizacji. 13 Dz. U r. Nr 14, poz. 176 ze zm. 14 Dz. U Nr 144, poz. 930 ze zm. 15 Dz. U Nr 54, poz. 654 ze zm.

8 BSiE 18 W ustawie zostały wymienione jednostki, które podlegają zwolnieniu podmiotowemu, np. Narodowy Bank Polski, jednostki budżetowe, itd. (art. 6). Podatnicy, jeżeli mają siedzibę lub zarząd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podlegają obowiązkowi podatkowemu od całości swoich dochodów, bez względu na miejsce ich osiągania. Podatnicy, jeżeli nie mają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedziby lub zarządu, podlegają obowiązkowi podatkowemu tylko od dochodów, które osiągają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Według zasad ogólnych przedmiotem opodatkowania podatkiem dochodowym jest dochód bez względu na rodzaj źródeł przychodów, z jakich dochód ten został osiągnięty. Dochodem jest nadwyżka sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania, osiągnięta w roku podatkowym; jeżeli koszty uzyskania przychodów przekraczają sumę przychodów, różnica jest stratą. W przypadku gdy podatnik poniósł stratę w roku podatkowym, o wysokość tej straty może obniżyć dochód w najbliższych kolejno po sobie następujących pięciu latach podatkowych, z tym że wysokość obniżenia w którymkolwiek z tych lat nie może przekroczyć 50% kwoty tej straty. Przychodami podatkowymi są nie tylko otrzymane pieniądze, ale również inne wartości, np. różnice kursowe, wartość nieodpłatnie lub częściowo odpłatnie otrzymanych rzeczy, praw lub innych świadczeń. Podatek wynosi 19% podstawy opodatkowania. 16 Dochody podatkowe polskiego budżetu stanowiły na przestrzeni ostatniej dekady średnio ok. 20% PKB, co nie odbiega znacząco od średniej dla pozostałych państw wchodzących obecnie w skład Unii Europejskiej (wykres 5). Niemniej jednak w Polsce, podobnie jak w pozostałych nowych państwach członkowskich występowała w tym względzie wyraźna tendencja spadkowa, podczas gdy w starej Unii zmiany relacji dochodów podatkowych do PKB były stosunkowo niewielkie (wykres 6). Wykres 5 Dochody podatkowe budżetu państwa jako odsetek PKB w latach ,6 21,4 20,4 17, ,6 16,5 17,4 17,2 16, Źródło: Eurostat 16

9 BSiE 19 Wykres 6 Dochody podatkowe jako odsetek PKB - Polska na tle państw UE Polska UE25 UE15 UE UE15 Polska Źródło: Eurostat Dochody niepodatkowe mają, w porównaniu z podatkowymi, niewielkie znaczenie dla budżetu państwa (niecałe 11,5% ogółu dochodów budżetowych), co obrazuje wykres. Głównym źródłem dochodów w tej grupie są dochody jednostek budżetowych. Dochody te omawiane są w sprawozdaniu z wykonania budżetu państwa według poszczególnych działów, natomiast jeszcze bardziej kompletne informacje zamieszczają dysponenci poszczególnych części budżetowych w sprawozdaniach z wykonania swoich zadań w zakresie dochodów. Przykładowo w grupie dochodów jednostek budżetowych w 2004 r. największy udział miały dochody w dziale wymiar sprawiedliwości, na które złożyły się min. opłaty i koszty sądowe, grzywny i kary, wpływy z konfiskaty mienia i przepadku przedmiotów na rzecz Skarbu Państwa itp.

10 BSiE 20 Wykres 7 Struktura niepodatkowych dochodów budżetu państwa w 2004 r. 6,69% 2,19% 10,09% 45,70% 12,72% 22,62% dywidenda zysk NBP cło jednostki budżetowe samorząd terytorialny pozostałe Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Sprawozdania z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r., druk sejmowy nr 4063, Warszawa, 30 maja 2005 r. Pod względem udziału w ogóle dochodów niepodatkowych budżetu państwa drugie miejsce zajmuje zysk NBP. Kolejną pozycję zajmują dochody z ceł. W odróżnieniu od podatków w przypadku ceł kluczową rolę odgrywają ich pozafiskalne funkcje. Możliwość wykorzystania cła do ochrony wrażliwych sektorów gospodarki, poprawy bilansu płatniczego itp. zależy od stopnia swobody jaką posiada dany kraj w kształtowaniu swojej polityki celnej. 17 Polskę jako państwo członkowskie UE obowiązuje wspólna polityka handlowa 18. Przystąpienie Polski do UE spowodowało spadek wpływów z tytułu ceł. W roku 2004 były one o 41,2% niższe w porównaniu z rokiem poprzednim. Dywidendy składające się w 2004 r. na ok. 10% niepodatkowych dochodów budżetu państwa są to wypłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz dywidendy otrzymywane przez Skarb Państwa z tytułu posiadanych udziałów w spółkach. Wysokość tych dochodów zależy od sytuacji ekonomiczno-finansowej wymienionych przedsiębiorstw, koniunktury gospodarczej, a w przypadku udziałów w spółkach, również od decyzji walnego zgromadzenia akcjonariuszy w sprawie podziału zysku. Dochody z tytułu wpłat jednostek samorządu terytorialnego wynikają z przepisów ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U Nr 203, poz. 1966). Ustawa ta nakłada na gminy, a od 2004 r. również powiaty i województwa, obowiązek dokonywania wpłat na część równoważąca subwencji ogólnej (dla województw: subwencji regionalnej). 17 Obecnie, w wyniku działalności Światowej Organizacji Handlu (WTO) w zasadzie żaden z krajów uprzemysłowionych nie jest w pełni niezależny w dziedzinie polityki celnej. 18 W wyniku przyjęcia wspólnej polityki handlowej zakup przez Polskę towarów z pozostałych państw UE przestał być traktowany jako import i zyskał miano nabycia wewnątrzwspólnotowego. Cła na rynku wewnętrznym UE są zniesione, natomiast w handlu z państwami trzecimi obowiązuje wspólna taryfa.

11 BSiE 21 W 2004 r. wpłat dokonywały gminy, których dochód podatkowy 19 na jednego mieszkańca przekraczał 150% średniego gminnego dochodu podatkowego na jednego mieszkańca w skali kraju, powiaty i województwa w których dochód ten przekraczał 110% analogicznego wskaźnika dla powiatów i województw. Wpłaty jednostek samorządu terytorialnego stanowią niecałe 7% ogółu dochodów budżetowych. 2,19% niepodatkowych dochodów budżetu państwa to dochody określone jako pozostałe. Składają się na nie głównie wpłaty o charakterze sankcyjnym, takie jak karne odsetki za nieterminowe wpłaty podatków. Jedynie 1,77% dochodów polskiego budżetu wymyka się podziałowi na dochody podatkowe i niepodatkowe: są to dochody ze źródeł zagranicznych 20 (0,12% ogółu dochodów budżetu państwa) oraz wpłaty z budżetu ogólnego Unii Europejskiej (1,66% ogółu dochodów budżetu państwa) Dochody w praktyce uchwalania budżetu państwa Podczas prac nad ustawą budżetową trzeba brać pod uwagę szereg uwarunkowań wynikających z konstytucji i aktów niższego rzędu regulujących problematykę finansów publicznych oraz dochodów sensu stricto, a także z charakteru i pozycji dochodów w ustawie budżetowej i ich powiązań w obrębie systemu finansów publicznych. Kluczową kwestię stanowi konstytucyjny zakaz powiększania deficytu budżetowego podczas prac parlamentarnych nad ustawą budżetową (art. 220 Konstytucji). W wyniku tego zakazu konieczność zmniejszenia dochodów budżetowych powoduje obowiązek zmniejszenia wydatków o taką sama kwotę. Zwiększenie dochodów nie powoduje jednakowoż konieczności zwiększenia wydatków, ponieważ może ono posłużyć jako źródło obniżenia deficytu. Dokonywanie zmian w obrębie pozyskiwania dochodów wiążących się z obciążeniami fiskalnymi dla obywateli ograniczone jest prawnie ustalonymi terminami zmiany w podatkach wymagają odpowiedniego vacatio legis. Ustalone w ustawie o finansach publicznych terminy dla poszczególnych etapów prac nad ustawa budżetową również mają swoje konsekwencje dla prognozy dochodów determinując szeregi czasowe brane pod uwagę przy jej formułowaniu. Same implikacje prezentowania dochodów w ustawie w formie prognozy również mają istotne znaczenie dla prac parlamentarnych w kontekście występujących na etapie wykonania budżetu odchyleń. Odchylenia w zakresie najważniejszych pozycji dochodów w roku 2005 przedstawia tabela 2. Kolejną ważną kwestię stanowi występowanie wzajemnych zależności pomiędzy pewnymi grupami dochodów i wydatków budżetu oraz powiązań budżetu z innymi segmentami sektora finansów publicznych. Przykładem takich zależności jest Urząd Regulacji Energetyki (URE). Prezes Urzędu jest centralnym organem administracji państwowej, a gospodarka finansowa instytucji ujęta jest w części 50 budżetu państwa. Zmienianie dochodów i wydatków URE w toku prac nad ustawa budżetową napotyka na pewne ograniczenia. Wynikają one z Ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo Energetyczne Dochody podatkowe jednostek samorządu terytorialnego stanowi suma dochodów z tytułu podatków od nieruchomości, rolnego, leśnego, od środków transportowych, od czynności cywilnoprawnych, od osób fizycznych opłacanego w formie karty podatkowej, z opłat skarbowej i eksploatacyjnej oraz udziału we wpływach z podatków dochodowych od osób fizycznych i od osób prawnych (art. 20 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). 20 Dochodami zagranicznymi są przede wszystkim wpływy związane z dokonywaniem przez państwo operacji finansowych, z tytułu których należą mu się odsetki, prowizje, opłaty. Chodzi głównie o udzielone pożyczki zagraniczne, gwarancje i poręczenia, a także transakcje zagranicznymi papierami wartościowymi. 21 Por. uwaga do wykresu Dz. U.1997 Nr 54, poz. 348, ze zm.

12 BSiE 22 Tabela 2 Budżet państwa w roku 2005 plan a wykonanie Plan na 2005 r. (mln złotych) Wykonanie w 2005 r. (mln złotych) % wykonania planu (plan=100) Dochody ogółem , ,7 76,16% podatki pośrednie , ,3 73,58% podatek dochodowy od osób prawnych , ,8 75,34% podatek dochodowy od osób fizycznych , ,0 71,57% pozostałe dochody , ,6 97,95% Źródło: Obliczenia własne na podstawie szacunkowych danych Ministerstwa Finansów o wykonaniu budżetu państwa za okres styczeń-wrzesień 2005 r. Dochody URE pochodzą bowiem z opłat wnoszonych przez zakłady energetyczne, którym została udzielona koncesja. Wysokość opłat (określa ją Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja 23 ) uzależniona jest od wysokości przychodów firm, ale i od kosztów ponoszonych przez URE. Jeżeli więc zmniejszy się koszty regulacji, a zarazem wydatki budżetowe w części 50, trzeba również zmniejszyć dochody w tej części. Dochody uzależnione są więc od wysokości ponoszonych wydatków. Logika tego przepisu wynika z funkcji URE, którą jest regulowanie rynku energetyki, nie zaś pozyskiwanie dochodów budżetowych. W obrębie relacji budżetu państwa z budżetami jednostek samorządu terytorialnego zachodzą zależności o kierunku odwrotnym do opisanego wyżej: niektóre wydatki ustalane są w powiązaniu z pewnymi grupami dochodów. Powiązania te reguluje Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego 24. Gminy, jak wspomniano wyżej, jeżeli są odpowiednio zamożne (realizują odpowiednio wysokie dochody własne), dokonują wpłat na rzecz budżetu państwa (por. pkt 3), o czym mówi art. 7 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z budżetu państwa gminy otrzymują tzw. subwencję ogólną, a dodatkowo mogą otrzymywać dotacje celowe na realizację niektórych zadań. Ustawa budżetowa określa wysokość wpłat dokonywanych przez gminy do budżetu oraz subwencji ogólnej. W uproszczeniu chodzi o to, że według odpowiednich wskaźników ustalonych ustawowo lub zamieszczanych co jakiś czas w aktach wykonawczych, wydatki budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego uzależnione są od dochodów tych jednostek. Ponadto jednostki samorządu terytorialnego mogą partycypować w dochodach z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych (art. 3 i 4 Ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) toteż działania mające wpływ na wysokość dochodów budżetowych osiąganych z tytułu tych dwóch podatków maja pośredni wpływ również na dochody gmin. 23 Dz. U Nr 60, poz Dz. U Nr 203, poz