Prawo urzędnicze. Anna Dubowik Łukasz Pisarczyk

Transkrypt

1 Prawo urzędnicze Anna Dubowik Łukasz Pisarczyk Warszawa 2011

2 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 9 Wstęp Rozdział pierwszy Pojęcie i źródła prawa urzędniczego Pojęcie prawa urzędniczego Źródła prawa urzędniczego Rozdział drugi Proces kształtowania się prawa urzędniczego Początki administracji w państwach antycznych Początki administracji nowożytnej Dalszy rozwój prawa urzędniczego Pruskie i niemieckie prawo urzędnicze Francuskie prawo urzędnicze Anglosaskie prawo urzędnicze Wnioski Rozdział trzeci Rozwój prawa urzędniczego w Polsce Uwagi wstępne Urzędnicy w Księstwie Warszawskim Status urzędnika w Królestwie Polskim Prawo urzędnicze w okresie międzywojennym Rozwój sytuacji prawnej pracowników państwowych. w latach Okres od 1945 r. do uchwalenia k.p Lata Okres po 1989 r Rozdział czwarty Modele zatrudniania w służbie publicznej Uwagi wstępne System kariery

3 3. System stanowisk (pozycyjny) Systemy mieszane Rozdział piąty Cechy stosunku pracy urzędników Uwagi wstępne Klasyczny model zatrudnienia w administracji publicznej Umowny model zatrudnienia w administracji publicznej Rozdział szósty Podstawy zatrudnienia w prawie urzędniczym Uwagi wstępne Mianowanie Powołanie Wybór Umowa o pracę Rozdział siódmy Strony stosunku pracy w prawie urzędniczym Uwagi wstępne Pracodawca Uwagi wstępne Struktura poszczególnych działów służby państwowej Pojęcie pracodawcy w prawie urzędniczym Dokonywanie czynności z zakresu prawa pracy Pracownik Uwagi wstępne Pojęcie pracownika (urzędnika) Rygory selekcyjne Uwagi wstępne Rodzaje rygorów selekcyjnych w prawie urzędniczym Problem skutków zatrudnienia osoby niespełniającej. rygorów selekcyjnych Rozdział ósmy Nabór do służby publicznej Uwagi wstępne Zasada równego dostępu obywateli do służby publicznej Nabór na stanowiska urzędnicze w służbie cywilnej Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym Proponowane zmiany stanu prawnego w zakresie naboru do służby publicznej Rozdział dziewiąty Przebieg zatrudnienia w administracji publicznej Uwagi wstępne

4 2. Przebieg zatrudnienia w administracji rządowej Przebieg zatrudnienia w innych sferach administracji publicznej Rozdział dziesiąty Obowiązki urzędnika Uwagi wstępne Ogólna charakterystyka obowiązków urzędniczych Obowiązki sumiennego i starannego wykonywania powierzonych zadań oraz poleceń służbowych Obowiązek racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi Obowiązek powstrzymania się od wykonywania czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami urzędniczymi, podważających zaufanie do urzędu, uniemożliwiających lub utrudniających realizację zadań urzędowych Obowiązki służące zapewnieniu odpowiedniego poziomu merytorycznego kadry urzędniczej oraz powagi urzędu Inne obowiązki urzędnicze Rozdział jedenasty Odpowiedzialność z tytułu naruszenia obowiązków urzędniczych Uwagi wstępne Ogólna charakterystyka odpowiedzialności o charakterze represyjnym Odpowiedzialność karna Odpowiedzialność dyscyplinarna Odpowiedzialność porządkowa Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Odpowiedzialność materialna urzędników Rozdział dwunasty Uprawnienia urzędnika Uwagi wstępne Wynagrodzenie za pracę i inne świadczenia Inne uprawnienia urzędnicze Uprawnienia urzędników w dziedzinie zbiorowych stosunków pracy Rozdział trzynasty Zmiana treści stosunku pracy w służbie publicznej Uwagi wstępne Prawne instrumenty zmiany treści stosunku pracy Zmiany treści umownych stosunków pracy Wypowiedzenie zmieniające w pozaumownych stosunkach pracy Zmiana treści stosunku pracy z mianowania Zawieszenie stosunku pracy Rozdział czternasty Ustanie stosunku pracy w służbie publicznej Uwagi wstępne

5 2. Ustanie stosunku pracy urzędników zatrudnionych na podstawie. umowy o pracę Ustanie stosunku pracy nawiązanego na podstawie mianowania Ustanie stosunków pracy nawiązanych na podstawie powołania i wyboru Przekazanie zadań między organami administracji publicznej a trwałość zatrudnienia urzędników Literatura

6 WSTĘP Rządy i parlamenty odchodzą, administracja zostaje to zwięzłe zdanie sformułowane w okresie III Republiki Francuskiej 1 najlepiej oddaje istotę klasycznego modelu obsadzania stanowisk w administracji publicznej, który ukształtował się w Europie kontynentalnej do końca XIX w. Zasada ta odzwierciedlała założenie, że zatrudnienie w służbie państwowej powinno opierać się na kryteriach merytorycznych, zapewniając możliwie wysoki poziom kadr urzędniczych, tworzonych przez fachowców, wykonujących swoje zadania niezależnie od zmian o charakterze politycznym. Takie podejście charakteryzowało również polskie prawo urzędnicze okresu międzywojennego i stanowiło punkt wyjścia dla budowy aparatu urzędniczego III Rzeczypospolitej po kilkudziesięcioletnim okresie swoistej deregulacji, cechującej okres PRL. Symbolem zmian było uchwalenie w 1996 r. pierwszej powojennej ustawy o służbie cywilnej, która zarówno w zakresie rozwiązań prawnych, jak i terminologii, którą posłużył się ustawodawca, nawiązywała do klasycznych rozwiązań prawa urzędniczego. Uchwalenie tej ustawy stanowiło jednak dopiero początek drogi prowadzącej do ukształtowania wyraźnego modelu zatrudnienia w służbie publicznej, otwierając dyskusję na temat fundamentów prawa urzędniczego w demokratycznym państwie prawnym. Reformę prawa urzędniczego trudno uznać za zakończoną również dzisiaj, ponad 20 lat od rozpoczęcia transformacji ustrojowej. Tym bardziej warto więc zastanowić się nad tym, jak polskie prawo urzędnicze wygląda obecnie i jakie są jego perspektywy rozwojowe, zwłaszcza w kontekście dokonujących się przekształceń ustrojowych oraz mających charakter globalny zmian społecznych i gospodarczych, które muszą wpływać również na kształt i funkcjonowanie administracji publicznej w poszczególnych krajach 2. Kwestią o tyle istotną, co trudną do rozstrzygnięcia jest określenie przedmiotu opracowania. Na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci pewnym zmianom ulegała nie tylko treść pojęcia służby publicznej 3, lecz również same koncepcje administrowania. Jednak pomimo pojawiania się w tym zakresie nowych zjawisk, których przykładem może być 1 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s Por. G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, s Zob. m.in. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 145 oraz J. Skoczyński, Reprezentacja praw i interesów pracowników służby publicznej (w:) Reprezentacja praw i interesów pracowniczych, red. G. Goździewicz, Toruń 2001, s

7 choćby doktryna New Public Management 4, podział na sferę imperium oraz dominium pozostaje aktualny, wyznaczając w pewnym sensie granice prawa urzędniczego. W rezultacie opracowanie prezentuje zasady zatrudniania w administracji rządowej i samorządowej, pozarządowej administracji państwowej, w tym w urzędach obsługujących organy władzy (czyli w administracji publicznej sensu largo). Podstawowy materiał normatywny wykorzystany w podręczniku stanowią trzy główne pragmatyki urzędnicze: ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.), ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz z późn. zm.) oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz z późn. zm.), uzupełniane rozwiązaniami przyjętymi w innych pragmatykach zaliczanych do szeroko rozumianego prawa urzędniczego (np. w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej, Dz. U. Nr 128, poz z późn. zm.). W niezbędnym zakresie przedstawione zostały również inne regulacje dotyczące pracowników sfery budżetowej oraz niektóre rozwiązania powszechnego prawa pracy 5, w istotny sposób wpływające na sytuację prawną poszczególnych grup urzędniczych. Poza zakresem rozważań znalazły się natomiast zasady zatrudniania osób czynnych w szeroko rozumianej służbie publicznej, które nie mają jednak statusu urzędniczego. Dotyczy to w szczególności sędziów i prokuratorów oraz innych pracowników wymiaru sprawiedliwości, a także funkcjonariuszy pozostających w stosunku służby (w tzw. służbach mundurowych). Omówienie i ocena dzisiejszych rozwiązań są zadaniem o tyle niełatwym, że prawo urzędnicze trudno byłoby uznać za spójny system oparty na jednolitych założeniach aksjologicznych 6. Jest wręcz przeciwnie prawo urzędnicze tworzy zespół aktów prawnych, które powstawały w różnych okresach (rozpoczynając od uchwalonego w 1974 r. kodeksu pracy, przez ustawę o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r., kończąc na uchwalonych w 2008 r. ustawie o służbie cywilnej oraz ustawie o pracownikach samorządowych) i posługują się zróżnicowanymi instrumentami prawnymi oraz terminologią, a także które służyły i nadal służą realizacji dość różnych celów. Co więcej, prawo urzędnicze jest przedmiotem częstych i nie zawsze dostatecznie przemyślanych zmian, a miejsce rozwiązań systemowych zajmują regulacje incydentalne, które mają przyczyniać się do realizacji doraźnych celów politycznych, negatywnie wpływając na kształt prawa urzędniczego jako całości. Mimo to jednym z podstawowych założeń opracowania jest dążenie do sformułowania pewnych ogólnych wniosków, wskazania wspólnych cech poszczególnych pragmatyk służbowych i wyeksponowanie tego, co dla prawa urzędnicze- 4 Koncepcja ta zakłada przenoszenie do służby publicznej metod zarządzania stosowanych w biznesie, aby osiągnąć jak największą skuteczność przy możliwie niskim poziomie kosztów. Realizacja tego rodzaju celów wymaga odejścia od klasycznego zatrudnienia urzędniczego, w tym zwłaszcza modelu kariery i zastąpienie go elastycznymi formami zatrudnienia zwiększającymi efektywność procesu zarządzania. Szerzej na ten temat m.in. B. Kudrycka, Kodeks etyki służby cywilnej na tle reform administracji publicznej (w:) Stosunki pracy, s oraz J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009, s. 14 i powołana tam literatura. Przykładem realizowania polityki New Public Management była Wielka Brytania rządzona przez partię konserwatywną. 5 Pod pojęciem powszechnego prawa pracy rozumiemy te regulacje, które są adresowane do ogółu pracowników. Przepisy powszechnego prawa pracy znajdują się w k.p. oraz innych ustawach, których zakres podmiotowy nie został ograniczony do wybranych grup zawodowych. 6 J. Stelina, Prawo urzędnicze, s

8 go właściwe i typowe 7. Takie podejście uzasadnia w naszym przekonaniu kolejną próbę zmierzenia się z tym niełatwym zadaniem, jakim było i pozostaje nadal przygotowanie podręcznika poświęconego prawu urzędniczemu 8. Oddając książkę w Państwa ręce, wierzymy, że ułatwi ona przeprowadzenie Czytelnika przez gąszcz przepisów regulujących zasady zatrudnienia w szeroko rozumianej administracji publicznej. Liczymy również, że nasze opracowanie będzie stanowiło głos w dyskusji na temat przyszłości prawa urzędniczego, którego przebudowa nie została jeszcze zakończona, a które powinno stanowić system spójny od strony prawnej i oparty na wyraźnych założeniach aksjologicznych 9. Chcąc w możliwie szerokim zakresie zrealizować zakładane cele, wykraczamy nieco poza konwencję klasycznego podręcznika akademickiego. Starliśmy się bowiem przedstawić szerzej rozwój prawa urzędniczego i jego główne założenia (stąd częstsze niż zwykle w podręcznikach przypisy, które odsyłają do literatury przedmiotu), chcieliśmy też wskazać pojawiające się wątpliwości i problemy interpretacyjne (co być może stanowi bardziej materię komentarzy i opracowań praktycznych), próbowaliśmy wreszcie sformułować pewne wnioski de lege ferenda, które mają stanowić swoiste podsumowanie przedstawionych rozważań. Takie podejście jest, w naszym przekonaniu, uzasadnione potrzebą głębszej refleksji nad prawem urzędniczym oraz odpowiedzią na liczne i głębokie zmiany, które dotknęły tę sferę regulacji prawnych w ostatnich latach. 7 Ze względu na różnice występujące między poszczególnymi działami administracji publicznej, w przypadku niektórych instytucji podejście syntetyczne okazało się jednak w zasadzie niemożliwe. W rezultacie niektóre rozdziały odzwierciedlają podział na administrację rządową, samorządową oraz pozarządową administrację państwową, w niektórych odrębnie omawiamy sytuację prawną urzędników mianowanych oraz pracowników administracji publicznej zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, cały czas starając się jednak podkreślać typowe cechy prawa urzędniczego. Warto też dodać, że ilekroć używamy w podręczniku terminu urzędnik, pojęciu temu nadajemy szerokie znaczenie, nie ograniczając go do jednej tylko pragmatyki lub określonej podstawy nawiązania stosunku pracy. 8 Na rynku są już dość liczne i wartościowe podręczniki oparte na schemacie poszczególnych działów administracji publicznej. Uznaliśmy, że powtarzanie tego schematu nie pozwoli na realizację nowych celów badawczych. 9 Por. m.in. G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s w odniesieniu do zatrudnienia w administracji rządowej. 15

9 16

10 Rozdział pierwszy POJĘCIE I ŹRÓDŁA PRAWA URZĘDNICZEGO 1. Pojęcie prawa urzędniczego Ustalenie przedmiotu prawa urzędniczego i jego granic, a także usytuowanie go w systemie prawa jest zadaniem trudnym, choćby dlatego że idea prawa urzędniczego jest w zasadzie wytworem doktryny 1. Pojęcia urzędu, urzędnika 2, a w rezultacie również prawa urzędniczego, nie są w języku ogólnym pojęciami ostrymi. W szerszym ujęciu urzędnikiem jest nie tylko osoba pracująca w jednostce obsługującej organ władzy czy administracji, lecz również np. w banku, a nawet w instytucjach użyteczności publicznej 3. W węższym znaczeniu urzędnikiem będzie natomiast jedynie osoba zatrudniona w służbie publicznej, tzn. w związku z realizacją zadań państwa. W tym drugim znaczeniu pojęcie urzędu i urzędnika występuje w języku prawnym. Stanowi się bowiem o urzędniku państwowym, urzędniku służby cywilnej czy wreszcie pracowniku samorządowym zatrudnionym na stanowisku urzędniczym. Podobnych sformułowań nie używa się natomiast z reguły w stosunku do osób aktywnych zawodowo poza sferą imperium. W przyjętej konwencji językowej prawo urzędnicze jest więc prawem zatrudnienia w służbie publicznej 4, której granice wyznacza przyjęta w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i właściwa dla społeczeństw demokratycznych zasada trójpodziału władzy, na gruncie której wyróżnia się władzę ustawodawczą (Sejm i Senat), Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, władzę wykonawczą (Radę Ministrów), sądy i trybunały, organy kontroli państwowej i ochrony prawa, a także samorząd terytorialny. Z drugiej strony, należy jednak zwrócić uwagę, że w niektórych działach służby publicznej nastąpiła daleko idąca specjalizacja, której efektem są swoiste reguły zatrudniania, odpowiadające specyfice realizowanych działań. Dotyczy to przede wszystkim zasad 1 Szerzej na temat koncepcji prawa urzędniczego i jego przedmiotu zob. J. Stelina, Umiejscowienie systemowe prawa urzędniczego (w:) Problemy zatrudnienia we współczesnym ustroju pracy. Księga jubileuszowa na 55-lecie pracy naukowej i dydaktycznej Profesora Włodzimierza Piotrowskiego, red. Z. Niedbała, M. Skąpski, Poznań 2009, s Pojęcie urzędnika pochodzi od słowa urząd, rozumianego w nauce administracji jako aparat pomocniczy organu administracji. Zob. także J. Stelina, Prawo urzędnicze, s Słownik języka polskiego, red. M. Bańko, t. V, Warszawa 2007, s Na temat pojęcia służby publicznej zob. m.in. T. Zieliński, Stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 145 oraz J. Skoczyński, Reprezentacja praw, s Pojęcie to jest kwestią pewnej konwencji językowej. W przeszłości było zastępowane np. określeniem prawo stosunków pracy w administracji (T. Zieliński, Stosunek prawa pracy, s. 189). Przyjmując założenie, że prawo urzędnicze stanowi część prawa pracy, powyższych zwrotów można chyba używać zamiennie. Należy również liczyć się z faktem, że określenie prawo urzędnicze weszło już na stałe do języka prawniczego, jest wykorzystywane w procesie tworzenia i stosowania prawa, a także jego nauczania. 17

11 zatrudniania w wymiarze sprawiedliwości i kontroli państwowej, które trudno byłoby uznać za część prawa urzędniczego w ścisłym znaczeniu. W myśl założeń przyjętych przez autorów niniejszego opracowania, pracownicy sądów i prokuratury, Najwyższej Izby Kontroli czy Państwowej Inspekcji Pracy, jakkolwiek uczestniczą w realizacji zadań państwa, nie są urzędnikami w ścisłym tego słowa znaczeniu. W ten sposób pojęcie prawa urzędniczego zostaje ograniczone do zasad zatrudnienia w administracji rządowej, pozarządowej administracji państwowej, urzędach obsługujących organy władzy oraz organy samorządu terytorialnego 5, które to sfery można łącznie określić mianem szeroko rozumianej administracji publicznej. Poza tym, określając zasięg prawa urzędniczego, należy zwrócić uwagę na wyodrębnianie przez ustawodawcę grupy stanowisk związanych z realizacją merytorycznych zadań jednostek obsługujących organy administracji i władzy państwowej. Stanowiska te są z reguły nazywane stanowiskami urzędniczymi 6. Urzędnikami nie są więc osoby pełniące funkcje organów władzy (organów administracji) 7. Nie są nimi również osoby zatrudniane na stanowiskach politycznych, których obsada jest uzależniona od aktualnego układu sił w organach władzy państwowej lub samorządowej (członkowie gabinetów politycznych, doradcy, asystenci) 8. Wyraźny jest podział na dwie sfery: polityczną, związaną z demokratycznymi procedurami zmiany władzy, oraz zawodową, którą tworzą właśnie urzędnicy 9 : rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje 10. Jako 5 Na temat różnych możliwości ujmowania zakresu podmiotowego prawa urzędniczego zob. rozważania J. Steliny, Prawo urzędnicze, s. 4 i n., który ostatecznie opowiada się za wąskim podejściem, ograniczając zakres prawa urzędniczego do osób zatrudnionych w urzędach administracji i władzy publicznej (s. 6 7). 6 T. Liszcz (w:) T. Liszcz (red.), R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2005, s. 13. O zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych stanowi wyraźnie art. 2 ust. 1 u.s.c. Z kolei art. 1 ust. 1 u.p.u.p. wprowadza podział na urzędników państwowych oraz innych pracowników zatrudnionych w urzędach państwowych. Wykazy stanowisk urzędniczych określają m.in.: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. Nr 211, poz. 1630) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 z późn. zm.). J. Stelina (Prawo urzędnicze, s. 8), oprócz formalnej metody wyodrębnienia stanowisk urzędniczych (poprzez ich wyraźne wskazanie) wyróżnia także tzw. metodę merytoryczną, która polega na określeniu charakteru stanowisk urzędniczych, ale która w prawie polskim w zasadzie nie jest wykorzystywana. 7 Tak m.in. L. Florek, Uwagi o sytuacji prawnej urzędnika państwowego, PiP 1984, z. 4, s. 49; T. Liszcz (w:) T. Liszcz (red.), R. Borek-Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, s. 26; J. Stelina, Prawo urzędnicze, s. 6 i 9. Politycy pełnią inną rolę niż urzędnicy merytoryczni, wyznaczając kierunki działania administracji publicznej i określając cele o charakterze strategicznym, a także politycznie koordynując działalność administracji. Urzędnicy pełnią natomiast funkcje wykonawcze, stanowiąc tzw. pamięć systemową administracji. W rezultacie dla zatrudnienia urzędników decydujące są kryteria merytoryczne. Efektem jest zupełnie inny status prawny obu grup oraz różne formy ponoszonej przez nich odpowiedzialności: G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s oraz tenże, System administracji publicznej w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s Jest to tzw. drugi szereg polityczny: G. Rydlewski, System administracji publicznej, s. 49, osoby pomagające kierownictwu przez prowadzenie prac analitycznych czy rekomendowanie przyjęcia określonej decyzji. 9 Zob. G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, s , który zwraca jednak uwagę, jak trudnym zadaniem jest skuteczne rozdzielenie sfery politycznej i wykonawczej w administracji. Podział tego rodzaju pozostaje jednak rozwiązaniem modelowym, do którego należy dążyć, a wprowadzenie zbyt licznych elementów politycznych do administracji powoduje z reguły niepożądane skutki: B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, s. 17. Pewną próbę rozdzielenia stanowisk politycznych i merytorycznych podjęto w u.p.s.: A. Giedrewicz-Niewińska, Nowe przepisy o podstawach nawiązania stosunku pracy z pracownikami samorządowymi, M.P.Pr. 2009, nr 4, s Z kolei na temat niepokojących zjawisk upolitycznienia niektórych sfer służby cywilnej w ostatnich latach zob. K. Stefański, Nowa ustawa o służbie cywilnej reforma czy kontynuacja, PiZS 2009, nr 5, s H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, s

12 urzędników nie traktuje się również osób, które są co prawda zatrudnione w urzędach obsługujących organy władzy, ale wykonują jedynie zadania pomocnicze 11. Urzędnikami nie są więc z reguły osoby zatrudnione na stanowiskach technicznych i obsługi. W rezultacie urzędnikami są nazywane osoby uczestniczące zawodowo w realizacji funkcji państwa, lecz pełniące rolę służebną wobec organów władzy 12. Definiując prawo urzędnicze, należy wreszcie zwrócić uwagę na charakter norm prawnych, które je tworzą. W poszczególnych systemach prawnych prawo urzędnicze jest kształtowane jako część prawa pracy, wykorzystując powszechne zasady zatrudniania pracowników, albo jako element prawa publicznego, gdzie urzędnika łączy z państwem więź o charakterze publicznoprawnym. O publicznoprawnym charakterze relacji istniejącej między urzędnikiem a państwem można mówić w odniesieniu do niektórych współczesnych systemów prawnych 13, taki charakter miał również w przeszłości stosunek służbowy uregulowany przepisami u.p.s.c. Obecnie ustawodawca odchodzi od takiej konstrukcji, na co jednoznacznie wskazują przepisy poszczególnych pragmatyk, które przewidują, że w sprawach nieuregulowanych w danej ustawie stosuje się przepisy k.p., czasem również innych ustaw z zakresu prawa pracy (art. 9 ust. 1 u.s.c., art. 43 ust. 1 u.p.s.), a ewentualne spory związane z zatrudnieniem urzędników są rozpatrywane nie w trybie instancyjnym, lecz w drodze postępowania sądowego (art. 9 ust. 2 u.s.c., art. 39 u.p.u.p., art. 43 ust. 2 u.p.s.). W rezultacie należy mówić o pracowniczym statusie zasadniczej części urzędników 14. Podsumowując, można więc stwierdzić, że prawo urzędnicze to zespół norm prawnych stanowiących część prawa pracy, które określają zasady zatrudniania na stanowiskach urzędniczych (merytorycznych) w określonych działach służby państwowej w administracji rządowej i samorządowej, a także w urzędach obsługujących inne organy władzy i pozarządowej administracji państwowej. Urzędnikiem w rozumieniu niniejsze- 11 Zob. L. Florek, Uwagi o sytuacji prawnej urzędnika państwowego, PiP 1984, z. 4, s. 49, zwłaszcza krytyczną ocenę szerokiego zakresu określenia w przeszłości stanowisk urzędniczych na gruncie u.p.u.p. 12 Do osób zajmujących stanowiska o charakterze politycznym, w tym pełniących funkcję organów, a także pracowników technicznych i obsługi zatrudnionych w urzędach administracji publicznej przepisy prawa urzędniczego mogą jednak, przynajmniej w pewnym zakresie, znaleźć zastosowanie (zob. np. art. 45 i 46 u.p.u.p.). Do osób pełniących funkcje organów administracji państwowej określone przepisy u.p.u.p. będą stosowane z kolei na mocy odesłania zawartego w art. 3b ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 20, poz. 101 z późn. zm.). 13 Charakterystycznym przykładem jest prawo niemieckie, gdzie część urzędników (Beamten) podlega odrębnym regulacjom prawnym o charakterze publicznoprawnym: P. Hanau, K. Adomeit, Arbeitsrecht, Luchterhand 2007, s. 142, z tym jednak zastrzeżeniem, że istnieje również kategoria pracowników służby publicznej (Angestellten des öffentlichen Dienstes), do których stosuje się przepisy prawa pracy, w pewnym zakresie podlegające odpowiednim modyfikacjom. Status publicznoprawny mają również urzędnicy (fonctionnaires) we Francji: J. Pellisier, A. Supiot, A. Jeammaud, Droit du Travail, Dalloz 2006, s. 222, gdzie podkreśla się fakt kształtowania sytuacji prawnej urzędnika jednostronnie przez władzę publiczną. Również i w tym systemie istnieje jednak grupa zatrudnionych, którzy uczestniczą w realizacji zadań publicznych, mając status pracowniczy (agents publics). Jest to kategoria pośrednia między urzędnikami w ścisłym znaczeniu a pracownikami. 14 Sytuacja prawna urzędnika w stosunku do państwa (jednostki samorządu terytorialnego) jest oczywiście bardziej złożona, obejmując obok elementów pracowniczych również elementy właściwe dla prawa administracyjnego. Na ten temat zob. zwłaszcza szerokie rozważania T. Zielińskiego, Stosunek prawa pracy, s. 166 i n. Nie zmienia to jednak faktu, że podstawą świadczenia pracy pozostaje stosunek pracy o charakterze zobowiązaniowym, który w administracji publicznej może zresztą wykazywać pewne specyficzne cechy, choćby w zakresie stopnia podporządkowania urzędnika (s ). Z drugiej strony, status prawny części osób zatrudnionych w szeroko rozumianej służbie państwowej jest kształtowany jako stosunek o charakterze publicznoprawnym. Taka sytuacja ma miejsce przede wszystkim w tzw. służbach mundurowych. Osoby tam zatrudnione są jednak traktowane nie jako urzędnicy, lecz funkcjonariusze podlegający odrębnemu reżimowi prawnemu. 19