UE wypełnia sobą Europę próbuje to czynić także przez budowanie swojej

Transkrypt

1 Przegląd Europejski Nr 1, 2009 Tożsamość międzynarodowa UE w świetle koncepcji ról międzynarodowych Koncepcja ról międzynarodowych UE wypełnia sobą Europę próbuje to czynić także przez budowanie swojej tożsamości międzynarodowej. Z racji samej tylko wielkości potencjału ekonomicznego, demograficznego i politycznego, wywiera wpływ na resztę świata, szczególnie silny wobec jej sąsiedztwa. Jest ona na scenie międzynarodowej obecna 1, jednak nie jest to spełnienie ambicji Brukseli. UE chce być głównym aktorem, a nie tylko statystą. Co więcej, aktor ten przejawia globalne ambicje, wynikające chociażby z miejsca Wspólnot Europejskich w gospodarce światowej. Nie sposób jednak myśleć o globalnej obecności bez wykazania się dojrzałością oraz efektywnością organizowania stosunków międzynarodowych w swoim najbliższym sąsiedztwie. Jest to test dla UE jako aktora sceny międzynarodowej. Stanowi także istotny element budowania tożsamości Unii, zwłaszcza jako jednego z centrów współczesnego ładu międzynarodowego. UE reprezentuje unikalny w skali świata poziom spójności polityczno-gospodarczej regionu oraz stopień instytucjonalizacji współpracy międzynarodowej. Promuje swój model integracji regionalnej na całym świecie. Prowadzi dialog międzyregionalny, przez który zyskują potwierdzanie i legitymizację obecności na arenie międzynarodowej podmioty niebędące państwami, lecz strukturami współpracy. Dzięki temu z natury wtórne podmioty będące instytucjonalnym wyrazem regionów zyskują tożsamość międzynarodową. Jedną z metod analizy miejsca uczestnika w systemie stosunków międzynarodowych jest identyfikacja odgrywanych przez niego ról międzynarodowych. Przez to ostatnie pojęcie rozumiemy zorganizowany i celowy zespół oddziaływań jednego uczestnika stosunków na innych, który kształtuje się 1 Christopher Hill zaproponował ważne rozróżnienie pomiędzy obecnością (presence) a byciem aktorem międzynarodowym (actorness), zob. Ch. Hill, The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe s International Role, w: S. Bulmer, D. Scott (eds), Economic and Political Integration in Europe: Internal Dynamics and Global Context, Oxford 1994, s

2 70 na podstawie jego percepcji i oceny możliwości działania w środowisku międzynarodowym 2. Koncepcja ról międzynarodowych jest osadzona mocno w socjologicznej tradycji analizowania stosunków międzynarodowych jako części relacji międzyspołecznych. Oryginalnie koncepcja ta odnosiła się do zachowań jednostek 3, jednak już w 1970 r. Kahlevi Holsti zaproponował jej użycie do analizy polityki zagranicznej państwa 4. Stwierdził on, że koncepcja roli zawiera wyobrażenia decydentów [w zakresie polityki zagranicznej P.B.] co do ogólnego charakteru decyzji, zobowiązań, zasad i działań odpowiednich dla ich państwa oraz funkcji, jakie ma ono pełnić w sposób ciągły w systemie międzynarodowym 5. Role międzynarodowe są zdaniem K. Holstiego efektem specyficznej socjalizacji narodów politycznych oraz ich historii i kultury. Oczywiście badacze związani z nurtem realistycznym podkreślać będą, że role są określane zewnętrznie przez miejsce państwa w systemie 6, lecz te różnice zdań wskazują na użyteczność omawianej koncepcji, która nie jest elementem tylko jednej z konkurencyjnych wizji rzeczywistości międzynarodowej. Z kolei wspomnianą socjalizację należy rozumieć jako praktyczne zastosowanie tezy, że również państwa i decydenci polityczni organizują swoją wiedzę o świecie wokół pewnych koncepcji i przez to nadają faktom odpowiednie znaczenie 7. Zatem rola (role) międzynarodowa będzie produktem percepcji dążącej do zrozumienia relacji ze światem zewnętrznym i zdefiniowania swojego w nim miejsca. Role międzynarodowe nie tylko określają miejsce danego państwa w złożonym systemie stosunków na poziomie regionalnym czy globalnym, pozwalają niejako przyporządkować podmiot określonej kategorii, ale są również elementem budowania jego tożsamości międzynarodowej. Państwa i inni uczestnicy stosunków międzynarodowych są postrzegani przez role, które odgrywają, a te z kolei są pochodną postrzegania siebie i swojego miejsca w złożonym systemie oddziaływań międzynarodowych. Zatem w rolach międzynarodowych wiążą się ze sobą tożsamość, percepcja i oddziaływanie na rzeczywistość 8. Typowe międzynarodowe role polityczne to: hegemon regionalny, 2 Por. R. Zięba, Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych, Warszawa 2003, s. 244; zob. także: S.G. Walker (ed.), Role Theory and Foreign Policy Analyzis, Durham M. Bradbury, B. Reading, M. Hollis, The Man and the Mask: A Discussion of Role-theory, w: J.A. Jackson (ed.), Role, Cambridge 1972, s K. Holsti, National Role Conceptions In the Study of Foreign Policy, International Studies Quarterly 1970, vol. 14, nr 3. 5 Ibidem, s J. Roseau, Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity, New York 1990, s Por. C. Jonsson, S. Tagil, G. Tornqvist, Organizing European Space, London 1999, s. 10 i nast. 8 S. Bieleń, Tożsamość międzynarodowa Federacji Rosyjskiej, Warszawa 2006, s

3 TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE 71 pretendent 9, bufor 10, wierny sojusznik 11, kontestator; ekonomiczne centrum gospodarki światowej, model rozwoju, peryferie; kulturowe centrum cywilizacji. Role międzynarodowe mogą być deklarowane explicite, lecz także wynikać z uczestnictwa podmiotów w instytucjach lub ze sposobu wchodzenia w interakcje z innymi uczestnikami stosunków międzynarodowych 12. Wydaje się, że nie należy przyjmować wąskiej neoliberalnej czy neorealistycznej koncepcji ich źródeł, lecz uznać, że proporcje między ich zewnętrznymi i wewnętrznymi uwarunkowaniami zależą przede wszystkim od pozycji państwa w systemie (podsystemie) stosunków międzynarodowych. Należy zatem uznać, że role międzynarodowe w wypadku państw (podmiotów) o mniejszym potencjale, są kształtowane w większym stopniu przez strukturę środowiska międzynarodowego oraz oczekiwania innych aktorów. W okresie zimnej wojny logika rywalizacji dwublokowej nakazywała pełnić rolę sojusznika jednego z supermocarstw i w zasadzie niemal każde państwo musiało zdefiniować swoją rolę w narzuconych ramach, ewentualnie wybierając opcje neutralności lub niezaangażowania. Pozycja nawet tak silnych państw jak Francja czy Wielka Brytania określana była przede wszystkim przez fakt bycia sojusznikiem Stanów Zjednoczonych członkiem NATO. Aktualna struktura porządku międzynarodowego daje większa swobodę, ale i tak mniejsze kraje muszą dostosować swoją politykę do uwarunkowań zewnętrznych 13. Nie wyklucza to oczywiście możliwości wystąpienia wyjątkowo silnej zdefiniowanej od wewnątrz roli, będącej zwłaszcza efektem projekcji wizji silnego przywódcy. Współcześnie takiego przykładu dostarcza nam Wenezuela pod rządami prezydenta Hugo Chaveza, który zdefiniował jej rolę jako głównego przeciwnika Stanów Zjednoczonych i organizatora konkurencyjnego wobec dominacji amerykańskiej ładu w Zachodniej Hemisferze. Z drugiej strony nawet silnie deklarowana rola może być tylko fasadą wiele państw członków Ruchu Państw Niezaangażowanych było w praktyce sojusznikami jednego z supermocarstw, mimo niezwykle wyraźnej ideologii będącej formalnie kręgosłupem ich polityki. Z kolei podmioty o dużym potencjale definiują odgrywane przez siebie role w sposób bardziej zrównoważony. W tym kontekście szczególnie wyraźna 9 A. Gałganek, Zmiana w globalnym systemie międzynarodowym Supercykle i wojna hegemoniczna, Poznań S. Bieleń, Państwa buforowe w stosunkach międzynarodowych, Stosunki Międzynarodowe 1995, t. 17, s Zob. np. A. Dybczyński, Teoria powstawania sojuszy i realistyczna wizja środowiska międzynarodowego, w: R. Kuźniar (red.), Porządek międzynarodowy u progu XXI wieku, Warszawa 2005, s. 648 i nast. 12 L. Aggestam, Role Theory and European foreign policy: a framework for analysis, w: O. Elgstrom, M. Smith (eds), The European Union s Roles in International Politics, London New York 2006, s R. Zięba, Wstęp do teorii polityki zagranicznej, Toruń 2004.

4 72 jest rola mocarstwa regionalnego, odgrywana dzisiaj przez np. Brazylię czy Republikę Południowej Afryki, gdzie kraje regionu wyraźnie formułują oczekiwania, a jednocześnie wspomniana rola stanowi istotny element autodefinicji tych krajów w stosunkach międzynarodowych. Jeśli chodzi o kraje o potencjale oddziaływania globalnego, definiują one swoje role przede wszystkim wewnętrznie przez autorozpoznanie swojej pozycji oraz określenie, zwykle wyidealizowanego zestawu zadań przynależnych do poszczególnych ról, do których odgrywania kraj aspiruje. Typowym przykładem jest tutaj definiowana przez USA rola strażnika i promotora demokracji i wolności w skali całego świata, czy wyrażana jasno przez wilhelmińskie Niemcy rola pretendenta do przejęcia hegemonii, w której to roli II Rzesza miała zastąpić Wielką Brytanię. Unia Europejska jako przedmiot zainteresowania koncepcji ról międzynarodowych Zasadniczo analizy politologiczne mówią przede wszystkim o rolach międzynarodowych państw, jako podstawowych i pierwotnych uczestników stosunków międzynarodowych. Jednak wraz z rozwojem integracji europejskiej zaczęto również w ten sposób określać pozycję Wspólnot/UE. Jednocześnie, z racji tego, iż UE jest unikalnym i pochodnym uczestnikiem stosunków międzynarodowych, który jest dopiero w trakcie poszukiwania swojej tożsamości i określania jej stosunku do utrwalonych już tożsamości państw członkowskich, próba identyfikacji odpowiednich ról jest istotnym wyzwaniem badawczym. W szczególności warto zastanowić się, na ile UE jest w stanie odgrywać role zdefiniowane dla państw, a na ile poszukiwać będzie własnych form wyrażania swojej tożsamości i interesów na arenie międzynarodowej. W przypadku bytu politycznego, jakim jest Unia Europejska, jednego z centrów gospodarki światowej, ale jednocześnie aktora niepewnego swojego miejsca, na czoło wysuwają się kwestie percepcji i samookreślenia w zgodzie z wartościami, które legły u podstaw integracji europejskiej. Stąd twierdzenia takie jak słowa Javiera Solany: Unia Europejska nie jest wyspą, jest częścią globalnej wspólnoty. Dla wielu części świata słowo Europa kojarzone jest z postawą humanitaryzmu, solidarności i integracji. Stąd Unia musi odgrywać większą rolę, aby pracować dla globalnego wspólnego dobra 14. Jednocześnie nie sposób pominąć oczekiwań, które wobec niej formułują inni uczestnicy stosunków międzynarodowych. Za przykład niech posłuży opinia sekretarz stanu USA 14 J. Solana, Shaping an Effective EU Foreign Policy, speech at Konrad Adenauer Foundation, Brussels 24 January 2005, za L. Aggestam, Role theory and European foreign policy, op. cit., s. 11.

5 TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE 73 Condolezzy Rice: Naszym zdaniem silna i zjednoczona Europa, która jest w stanie działać jako globalny partner Stanów Zjednoczonych, wziąwszy pod uwagę jej wartości demokratyczne i długą historię naszych związków, przyczyni się do zwielokrotnienia sił, które walczą o demokrację, wolność i pomyślność gospodarczą na całym świecie 15. Zatem autodefinicja współistnieje z odpowiedzią na oczekiwania innych aktorów, przede wszystkim mocarstw o interesach i tożsamości utrwalonych mocniej niż w przypadku Unii. Gdy przenosimy koncepcje ról międzynarodowych na podmiot niepaństwowy, jakim jest UE, ważne jest zachowanie odpowiedniego poziomu oczekiwań. Jest błędem założenie, że tak nietypowy aktor jak Unia będzie definiowała swoją tożsamość międzynarodową w sposób analogiczny, przy użyciu takiego samego zestawu ról, jak ma to miejsce w wypadku państwa. Przez fakt, że w ramach UE udało się przezwyciężyć pewne zdało by się immanentne cechy stosunków międzynarodowych i uczynić z dawnych wrogów partnerów musi mieć wpływ na obszary, intensywność oraz instrumenty jej aktywności międzynarodowej. Tym samym zabieg intelektualny polegający na sprawdzeniu, czy Unia Europejska pełni (lub stara się wypełniać) role międzynarodowe tradycyjnie wykonywane przez państwa jest użyteczny badawczo, ale negatywny wynik tego testu nie uprawnia do twierdzenia, że Unia nie spełnia kryteriów, aby być uznaną za aktywnego aktora międzynarodowego. Hipoteza, że tak unikalny podmiot będzie także inaczej dobierał sobie kluczowe elementy oddziaływania w ramach stosunków międzynarodowych i inaczej definiował swoje role wydaje się być wiarygodna i logiczna. Zatem badając aktywność międzynarodową UE przy użyciu instrumentarium dostarczonego przez koncepcje ról międzynarodowych należy dążyć nie tyle do porównania z państwem (mocarstwem), ile identyfikacji tego, co szczególne. Należy przy tym pamiętać, że heterogeniczna Unia stoi przed o wiele trudniejszym zadaniem, niż mające utrwalone rozpoznanie własnych interesów państwo narodowe. Dopiero w dalszej kolejności można zadać pytanie o efektywność używanych przez Unię instrumentów budowania tożsamości międzynarodowej. Warto wreszcie zauważyć, że koncepcja ról, z racji socjologicznego rodowodu, współgra z założeniami konstruktywizmu, jednego z najważniejszych współczesnych nurtów badawczych stosunków międzynarodowych, a zwłaszcza integracji europejskiej. Problemy tożsamości oraz kalkulacja na podstawie szerszej niż tylko interes narodowy 16, to cechy wspólne, które każą poważnie 15 Ibidem, s P. Borkowski, Polityczne teorie integracji międzynarodowej, Warszawa 2007; por. T. Christiansen i in. (eds), The Social Construction of Europe, London 2001; K.E. Jorgensen (ed.), Reflective Approaches to European Governance, London 1997; T. Risse, Social Constructivism and European Integration, w: A. Wiener, T. Diez (eds), European Integration Theory, Oxford New York 2005, s. 159 i nast.

6 74 traktować zastosowanie omawianej koncepcji do badania polityki zagranicznej jednoczącej się Europy. W badaniach nad UE, zarówno polskich, jak i zagranicznych, możemy znaleźć wiele analiz dotyczących jej tożsamości międzynarodowej 17, m.in. przez identyfikację ról międzynarodowych UE. Roman Kuźniar proponuje szeroką analizę opartą na kryterium przestrzennym i wskazuje trzy role UE: tradycyjnego mocarstwa regionalnego, stabilizatora szerszego obszaru bezpieczeństwa oraz ośrodka wpływu o zasięgu globalnym, który współkształtuje nowy porządek międzynarodowy 18. W tym ujęciu mamy do czynienia raczej z zakreśleniem potencjału czy też możliwości stojących przed stawiającą pierwsze kroki Unią, która musi oceniać siły na zamiary i wybrać skalę oddziaływania, czy też wagę przykładaną do kolejnych kręgów. Nie odpowiada natomiast na pytanie, jak będzie realizowany wybrany już model uczestnika stosunków międzynarodowych ani jak przyjęta rola (role) będzie się miała do tożsamości państw członkowskich. Kryterium zasięgu geograficznego, podstawowe w systematyce zaproponowanej przez R. Kuźniara, podkreśla bardzo istotny aspekt obecności UE na arenie międzynarodowej. O ile USA są z całą pewnością mocarstwem globalnym, a Brazylia bez wątpienia regionalnym, Unia Europejska ma różny zakres oddziaływania zależnie od sfery stosunków międzynarodowych. Jest globalną potęgą gospodarczą, natomiast pod względem politycznym promień jej oddziaływania jest znacznie mniejszy. Należy zatem rozważyć, czy kryterium zasięgu geograficznego nie powinno być brane pod uwagę łącznie z innymi propozycjami, aby tym pełniej określić miejsce UE na arenie międzynarodowej. Interesujący jako miejsce wykonywania szczególnie widocznego wpływu obszar bezpośredniego sąsiedztwa UE i jej polityka wobec regionu Morza Śródziemnego, Bałkanów czy Europy Wschodniej mieści się w drugiej zaproponowanej roli stabilizatora strefy bezpieczeństwa. Jednak we współczesnym świecie odległości nie są już kluczowe dla identyfikacji zagrożeń, zatem sfera bezpieczeństwa Europy jest szersza niż zakres oddziaływania jej polityki sąsiedztwa. Warto natomiast nie zapominać, że obok innych zadań podstawowym jej celem jest stabilizacja i pokojowe zorganizowanie sytuacji u granic UE. Można zatem powiedzieć, iż Europa poczuwa się do odpowiedzialności za specyficznie pojmowaną strefę wpływów jako za obszar, na który eksportuje swoje doświadczenie w zakresie zapewniania dobrobytu i pokoju. 17 C. Rhodes, The Identity of the European Union in International Affairs, w: C. Rhodes (ed.), The European Union in the World Community, Boulder 1998; R.J. Gutman (ed.), Europe in the New Century. Visions of an European Peace, Boulder 2001; J. Czaja, Europa wartości pytania o tożsamość Unii Europejskiej, Przegląd Europejski 2001, nr R. Kuźniar, Tożsamość międzynarodowa Europy (UE), w: E. Haliżak, S. Parzymies (red.), Unia Europejska. Nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Warszawa 2002, s

7 TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE 75 Bardziej szczegółowe ujęcia ról międzynarodowych UE przedstawia Ryszard Zięba. Dzieli on role międzynarodowe UE na polityczne, kulturowo-cywilizacyjne i ekonomiczne, wymienia ich aż siedem 19. Prezentuje je tabela 1. Tabela 1 Role międzynarodowe Unii Europejskiej Role ekonomiczne Rola lidera zrównoważonego rozwoju oraz wzorca pomyślnej i kompleksowej integracji Rola największego udziałowca w handlu światowym Rola dostarczyciela największej pomocy rozwojowej Rola donatora największej pomocy humanitarnej Role polityczne Rola aktywnego aktora dyplomatycznego Rola stabilizatora pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego Rola kulturowo-cywilizacyjna Rola atrakcyjnego ośrodka cywilizacyjnego i promotora wartości kultury europejskiej Źródło: R. Zięba, op. cit., s Zaproponowany podział odzwierciedla dualistyczną strukturę UE, której aktywność międzynarodowa przejawia się zarówno we Wspólnotach Europejskich w zakresie np. Wspólnej Polityki Handlowej, jak i przez instrumenty Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. Takie rozróżnienie, mające znaczne zalety, jeśli chodzi o systematykę i opis rzeczywistości, nie daje jednak podstaw do głębszego objaśnienia miejsca UE w świecie zglobalizowanym, w którym sztywne trzymanie się rozgraniczenia na sferę ekonomiczną i polityczną może owocować niekorzystnym zacieśnianiem perspektywy. Wskazane przez R. Ziębę role ekonomiczne mają przecież wyraźny wymiar polityczny w każdym przypadku, tym większy dla struktury pozbawionej środków o charakterze militarnym. Pomijając niezwykle interesującą kwestię znaczenia ekonomii, a więc rynku w jego relacji z państwem 20, możemy stwierdzić, że w przypadku UE, cierpiącej na swoisty niedorozwój tradycyjnych instrumentów polityki zagranicznej, a więc sił zbrojnych i mówiącej jednym 19 R. Zięba, op. cit., s Zob. E. Haliżak, Współzależność integracji ekonomicznej i politycznej w Unii Europejskiej przyczynek do rozważań o istocie ekonomii politycznej stosunków międzynarodowych, w: E. Haliżak, S. Parzymies (red.), Unia Europejska. Nowy typ wspólnoty międzynarodowej, Warszawa 2002, s ; R. Jacson, G. Sorensen, Wprowadzenie do stosunków międzynarodowych. Teorie i kierunki badawcze, Kraków 2006, s ; por. R. Gilpin, The Political Economy of International Relations, Princeton 1987; J. Frieden, D. Lake, International Political Economy: Perspectives on Global Power and Wealth, London 1995.

8 76 głosem dyplomacji 21, szczególną uwagę należy zwrócić na gospodarcze środki oddziaływania na środowisko międzynarodowe. Potencjał ekonomiczny 22 jest istotnym elementem pozycji UE jako potęgi cywilnej 23 w świecie epoki globalizacji, która najszerzej przejawia się właśnie na płaszczyźnie rynku i coraz większą rolę odgrywają instrumenty ekonomiczne, czy też szerzej, miękkie źródła potęgi w stosunkach międzynarodowych. W tym kontekście warto zastanowić się znów nad zdaniem wyrażonym wiele lat temu przez Ernsta Haasa, iż integracja jest przejawem kolejnego etapu modernizacji, naturalną droga rozwoju świata wolnego rynku 24. Tendencje ku niej są efektem osiągnięcia przez gospodarki i społeczeństwa przynajmniej państw rozwiniętych określonego etapu rozwoju, a wspólnota następnym poziomem do zbudowania po wyczerpaniu się zasady państwa narodowego: Ponadnarodowy schemat rządzenia na poziomie regionalnym jest uderzająco podobny do zasady rządów w społeczeństwie/narodzie przemysłowym we wszystkim poza terminologią konstytucyjną. Wydaje się, że jest on właściwym regionalnym partnerem/uzupełnieniem państwa narodowego, które nie czuje się już zdolne zrealizować cele w zakresie dobrobytu wewnątrz wąsko zakreślonych granic, które pogodziło się z faktem współzależności w epoce industrialnej i egalitarnej 25. W epoce globalizacji ten imperatyw przejawia się jeszcze wyraźniej: w warunkach konkurencji na globalnym rynku integracja regionalna to instrument minimalizowania negatywnych skutków globalizacji, lepszego wykorzystania oferowanych przez nią szans oraz kontroli tego, co polityczne, nad rzeczywistością rynku. W zakresie ról politycznych największe wątpliwości budzi pierwsza. Aktywna dyplomacja jest raczej środkiem do realizacji wielu ról międzynarodowych. W przypadku UE fakt posiadania instrumentów dyplomatycznych może być uznawany za osiągnięcie samo w sobie, tym bardziej możemy traktować tak dostrzeżenie politycznego wymiaru jednoczącej się Europy przez innych aktorów, jednak jest to zaledwie warunek minimalny jakiegokolwiek oddziaływania na sferę międzynarodowych stosunków politycznych. Jest to zatem rola, którą każdy gracz odgrywa, niczego więc nie wnosi do głębszego zrozumienia UE jako podmiotu stosunków międzynarodowych. 21 Nawiązuję do klasycznego stwierdzenia R. Arona, iż państwo jest reprezentowane wobec innych przez dyplomatę i żołnierza, zob. R. Aron, Pokój i wojna między narodami, Warszawa 1995, s. 16 i nast. 22 D. Milczarek, Unia Europejska we współczesnym świecie, Warszawa 2005, s H. Bull, Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms?, Journal of Common Market Studies 1982, vol. 20, nr 1; R.H. Ginsberg, Conceptualizing the EU as an International Actor: Narrowing the Theoretical Capability-Expectations Gap, Journal of Common Market Studies 1999, vol. 37, nr 3; D. Milczarek, The International Role of the European Union as a Civilian Power, The Polish Foreign Affaires Digest 2003, nr Zob. B. Rosamond, Theories of European Integration, Basingstroke 2000, s E. Haas, Beyond the Nation State. Functionalism and International Organization, Stanford 1964, s. 71.

9 TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE 77 W najnowszym opracowaniu firmowanym przez European Consortium for Political Reaserch zatytułowanym The European Union s Roles In Internatinal Politics przyjęto nieco inną perspektywę, badając użyteczność koncepcji ról międzynarodowych w badaniach europeistycznych przez analizę serii przypadków, zróżnicowanych zarówno pod względem geograficznym, jak i sfery stosunków międzynarodowych. Chociaż enumeracja ról odgrywanych aktualnie przez Unię nie była celem badań, z całości opracowania wyłania się pewien ich zestaw. Zdaniem zespołu autorskiego najistotniejsze role UE to: promotor multilateralizmu i współpracy międzynarodowej, mocarstwo normatywne, główne centrum handlu światowego. Poruszany jest także problem militarnego wymiaru Europy. Najciekawsze jednak jest testowanie poszczególnych ról w różnych zakresach geograficznych. Tym samym uzyskujemy obraz synchronizujący zasięg geograficzny aktywności międzynarodowej UE z rodzajem pełnionych przez nią międzynarodowych ról politycznych lub ekonomicznych. Ole Elgström i Michael Smith dostrzegają różną efektywność i wyrazistość ról zależnie od obszaru, na który są projektowane. Szczegółowo analizowane są problemy eksportu norm w najbliższym sąsiedztwie, a opracowania poświęcone wartościom w relacjach z Kubą, Birmą i Zimbabwe dają ciekawą perspektywę porównawczą. Identyfikacja ról międzynarodowych Unii Europejskiej Role międzynarodowe UE powinny być postrzegane w przestrzeni, co oznacza uwzględnienie zróżnicowanych zakresów oddziaływania UE. Posługując się obecną w analizach metaforą bieguna, przyciąganie, a zatem i podatność na oddziaływania zależy od natury związków między Unia a jej partnerem (partnerami), co jest z kolei silnie uwarunkowane nie tylko ich potencjałem, ale także dystansem w znaczeniu geograficznym. Działania UE przyjmują różne formy, zależnie od przedmiotu zainteresowania, czyli partnera. Tworzą one swoiste kręgi z Unią potencjalnie jednym z centrów ładu międzynarodowego jest: polityka wobec kandydatów do członkostwa: obejmuje tę część Europy, która pozostaje poza Unią, jednak istnieje realna perspektywa zmiany tej sytuacji. Stosunki często mają charakter paternalistyczny, Bruksela stawia warunki, ocenia postępy, występuje wyraźna nierównoprawność stron dialogu; stabilizacja sąsiedztwa rozszerzonej UE: kraje Europy Wschodniej, Kaukazu, regionu Morza Śródziemnego; brak perspektywy członkostwa, ale swoiste przyporządkowanie UE jako centrum ładu, zwłaszcza zaś gospodarki światowej. Stosunki nieco paternalistyczne, lecz interesy bardziej zrównoważone;

10 78 dialog polityczny z głównymi mocarstwami, politycznymi i ekonomicznymi: USA, Japonią, Chinami, Indiami. Niejako między tą a poprzednią kategorią znajduje się Rosja. Kontakty mają charakter partnerski i zrównoważony, inne mocarstwa to przede wszystkim rywale, UE stara się potwierdzić swoją obecność wobec państw o jasno zarysowanej tożsamości międzynarodowej (znów wyjątek Rosja); dialog międzyregionalny; partnerami są organizacje międzynarodowe bądź grupy państw z innych kontynentów: ten rodzaj relacji dotyczy państw Ameryki Łacińskiej, Azji Wschodniej i Południowo-Wschodniej, Afryki (najsłabiej zarysowane kontakty). Relacje mają charakter partnerski i zrównoważony, przy czym UE prezentuje swój model integracji i rozwoju jako godzien naśladowania 26. Podejmując zatem próbę określenia ról międzynarodowych pełnionych przez Unię Europejską wydaje się, że największe znaczenie mają: rola centrum współczesnych stosunków międzynarodowych i swoistego bieguna przyciągania. Kumuluje ona w sobie aspekty polityczny i ekonomiczny i ma największe znaczenie dla państw aspirujących do członkostwa w UE, chociaż jej zasięg jest o wiele większy; rola mocarstwa normatywnego, reprezentującego określony model organizacji zarówno stosunków międzynarodowych, jak i życia społecznego i politycznego wewnątrz państw. Kluczową rolę odgrywają wartości reprezentowane przez UE, ich oddziaływanie zależy jednak od dystansu, zarówno geograficznego, jak i rozwojowego, który dzieli dany kraj od Europy; rola donatora pomocy rozwojowej, która odgrywana jest w skali całego świata, ale jej intensywność, obrazowana środkami finansowymi angażowanymi przez programy pomocowe, jest szczególnie widoczna w najbliższym sąsiedztwie. Rola bieguna przyciągania centrum współczesnych stosunków międzynarodowych wymaga odwołania się do danych statystycznych. PKB Unii liczącej 27 członków to 11,6 biliona euro (Eurostat-2006), a ten sam wskaźnik per capita to euro. UE liczy ponad 490 mln mieszkańców, co stawia ją znacznie przed USA, Japonią czy Rosją. Jej udział w handlu światowym wynosił w 2007 r. 17%, co pozwoliło jej po przerwie zająć ponownie pierwsze miejsce. Warto podkreślić, że przed wielkim rozszerzeniem w 2004 r. regularnie zajmowała miejsce pierwsze, jednak przyjęcia aż 10 nowych krajów i przypisanie ich wymiany handlowej z Piętnastką do handlu wewnętrznego spowodował przejściowy statystyczny spadek na drugą pozycję. Nie zmieniło 26 Por. B. Hettne, F. Sonderbaum, Civilian Power or Soft Imperialism? The EU as a Global Actor and the Role of Interregionalism, European Foreign Affairs Review 2005, vol. 10, s

11 TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE 79 to jednak faktu, że Unia jest największym eksporterem na świecie w 2007 r. sprzedała dobra o wartości mln euro (Eurostat), a usługi analogicznie za niemal 500 mln euro (26% eksportu światowego). Unia rzuca długi cień na swoje sąsiedztwo. Od czasu powstania Wspólnot w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku przyciągały one wciąż nowe kraje. Warto wspomnieć, że pierwszy brytyjski wniosek o przyjęcie do EWG złożony został w 1961 r. i tylko stanowczy sprzeciw prezydenta Francji gen. Charles a de Gaulle a sprawił, że Wielka Brytania stała się jej członkiem dopiero w 1973 r. Kraje Europy Południowej szukały we Wspólnotach oparcia w okresie transformacji demokratycznej i potwierdzenia zachodniej tożsamości politycznej. Zakończenie zimnej wojny zdjęło ograniczenia z państw o szczególnych uwarunkowaniach polityki bezpieczeństwa Szwecja, Austria i Finlandia stały się członkami UE w 1995 r. To samo wydarzenie spowodowało reorientacje polityki krajów naszej części Europy i ich dążenie do uzyskania członkostwa we Wspólnotach stało się jasne już w 1991 r. Nawet po rozszerzeniu do 27 państw UE wciąż jest atrakcyjna i przyciąga nowe państwa. Przykład Turcji, a zwłaszcza aplikacja Maroka w 1987 r. pokazują, że siła przyciągania jednoczącej się Europy sięga dalej niż granice geograficzne kontynentu. Odpowiedź na te oczekiwania była jednocześnie ważnym elementem budowania tożsamości międzynarodowej Unii. Chociażby istnienie w Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Rozszerzenia wskazuje na wagę przywiązywaną do tego zjawiska. Unia tworzy wokół siebie kręgi kandydatów, potencjalnych kandydatów, państw objętych polityką sąsiedztwa ENP. Jej oddziaływanie ma charakter porządkujący, zarówno ekonomiczny, jak i polityczny. Dochodzimy w tym miejscu do kolejnej roli potęgi normatywnej. Unia samym swoim istnieniem zaproponowała nowy typ regulacji stosunków między państwami oraz wewnątrz nich. Roy Ginsberg podkreśla, że Unia Europejska jest,,symbolem, oczywiście niedoskonałym, epickiej rekoncyliacji między państwami i pokoju strukturalnego bez precedensu w historii stosunków międzynarodowych 27. Z kolei Christopher Hill i Michael Smith ocenili, że Unia Europejska jako,,strefa pokoju w łonie systemu międzynarodowego stworzyła,,regionalną formę społeczności międzynarodowej [ ] uznanej i szanowanej w świecie jako znaczący sukces polityczny i gospodarczy 28. Wielu autorów podkreśla dzisiaj, że Unia Europejska to specyficzny,,,cywilizowany model oddziaływania na stosunki międzynarodowe bez uciekania się do 27 R. Ginsberg, The Impact of Enlargement on the Role of the European in the World, w: J. Redmond, G. Rosenthal (eds), The Expending European Union: Past, Present and Future, Boulder 1998, s Ch. Hill, M. Smith, Acting for Europe: Reassessing the European Union s Place in International Relations, w: Ch. Hill, M. Smith (eds), International Relations and the European Union, Oxford 2005, s. 396.

12 80 siły 29. Autorzy zwracają uwagę na różne dziedziny aktywności Unii Europejskiej jako mocarstwa normatywnego. Ian Manners podkreśla znaczenie upowszechniania przez Unię Europejską w działalności międzynarodowej norm ekonomicznych, społecznych, dotyczących ochrony środowiska, rozwiązywania konfliktów oraz norm odnoszących się bezpośrednio do istoty ludzkiej, takich jak: wszelkiego rodzaju swobody społeczne, demokracja uczestnicząca, prawa człowieka, w tym zakaz wszelkiej dyskryminacji oraz norm dotyczących solidarności społecznej, trwałego rozwoju i dobrego zarządzania stosunkami międzynarodowymi 30. Nie należy lekceważyć aspektu normatywnego oddziaływania UE. Mimo iż traktowany z lekceważeniem przez badaczy związanych z nurtem realistycznym, ten wymiar wpływu trzeba uznać za charakterystyczny dla jednoczącej się Europy. Trudno ocenić, na ile określanie polityki UE jako procesu cywilizacyjnego 31 jest świadomym wyborem, a na ile konsekwencją braków w zakresie innych, bardziej tradycyjnych instrumentów, wymiar aksjologiczny wpisuje się w świat epoki globalizacji lepiej niż się zwykło twierdzić. Globalizacja to także dyfuzja i rywalizacja między różnymi stylami życia oraz modelami rządzenia. UE pokazuje, że można pokojowo regulować stosunki między dawniej wrogimi sobie państwami, akceptacja reguł ekonomicznych funkcjonujących w Europie daje wymierne korzyści, a poszanowanie zasad demokracji i praw człowieka może się najzwyczajniej opłacać. Unia jest zatem nośnikiem trendu modernizacyjnego, a jej doświadczenia są pożyteczne w radzeniu sobie z wyzwaniami procesu globalizacji. Jak pisał Ian Manners: koncepcja mocarstwa normatywnego to próba potwierdzenia nie tylko faktu, że UE jest zbudowana na bazie określonych wartości, ale także ma skłonność do działania na arenie międzynarodowej na sposób normatywny 32. Jednocześnie potencjał UE daje jej możliwości oddziaływania przy użyciu miękkich środków: perswazji, dialogu, pomocy rozwojowej 33 i tym samym budowy wpływu bez tradycyjnego 29 Ch. Hill, European Foreign Policy: Power Bloc, Civilian Model, or Flop?, w: R. Rummel (ed.), The Revolution of an International Actor, Western Europe s New Assertiveness, Boulder I. Manners, L identité internationale de l UE: une puissance normative dans le jeu politique mondial, w: B. Adam (dir.), Europe, puissance tranquille? Role et identite sur la scene mondiale, Bruxelles 2007, s A. Linklater, A European Civilising Proces?, w: Ch. Hill, M. Smith (ed.), International Relations, op. cit., s ; por. H. Sjursen, Values or rights? Alternative conceptions of the EU s normative role, w: O. Elgstrom, M. Smith (eds), The European Union, op. cit., s I. Manners, Normative Power Europe: A Contradiction in Terms, Journal of Common Market Studies 2002, vol. 40, nr 2, s Zob. P. Borkowski, Rola największego donatora pomocy rozwojowej jako wyznacznik tożsamości międzynarodowej Unii Europejskiej, w: K. Czaplicka (red.), Wyzwania międzynarodowej współpracy na rzecz rozwoju, Warszawa 2007.

13 TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE 81 arsenału polityki imperialnej. Jürgen Habermas mówił o nieimperialnym procesie porozumienia z innymi kulturami, zaś Bjoern Hettne o miękkim imperializmie 34. Obecna w Europie świadomość siły oddziaływania procesów globalizacyjnych i tworzonych przez nie nierówności sprzyja postrzeganiu znaczenia pomocy rozwojowej jako istotnego elementu radzenia sobie z wyzwaniami naszej epoki. Stąd istotne znaczenie roli największego donatora pomocy rozwojowej na świecie. Aspiracje UE do przywództwa w świecie stymulują naturalne zaangażowanie w rozwiązywanie problemów globalnych, w tym niedorozwoju. UE, z racji swojej struktury, różnic wewnętrznych i doświadczeń w integrowaniu Europy ma głębszą świadomość problemów rozwoju, aczkolwiek problematyczne jest stosowanie rozwiązań europejskich w odniesieniu do krajów innych kontynentów (cywilizacji). Stąd potrzeba różnicowania założeń poszczególnych programów pomocowych i uwzględniania warunków lokalnych. Programy, takie jak TACIS czy MEDA oznaczają stosowanie podejścia regionalnego, które łączy interesy UE ze specyfiką krajów beneficjentów. Takie rozwiązanie ogranicza się dziś do obszarów szczególnego zainteresowania i wyznacza granice przestrzenne istotnego zaangażowania Europy, ale powinno stać się modelem dla kolejnych programów. W perspektywie ostatnich 20 lat widać zmiany, jeśli chodzi o przeznaczenie pomocy rozwojowej. Zmniejsza się udział tradycyjnych jej celów, czyli infrastruktury przemysłowej (w tym wydobywczej) czy rozwoju obszarów wiejskich na rzecz bardziej nowoczesnych form polegających na budowaniu kapitału społecznego i wspieraniu reform strukturalnych gospodarek krajów-beneficjentów. Europa chce wspierać ich wprowadzanie również przez wsparcie finansowe programów socjalnych na rzecz tych grup społecznych, które ponoszą koszty takich przekształceń. W kontekście presji migracyjnej wciąż brakuje dobrych programów zwalczania bezrobocia, których skonstruowanie jest chyba aktualnie najbardziej palącą koniecznością. W perspektywie średniookresowej nie widać możliwości stworzenia przez UE efektywnych instrumentów, które mogłyby zastąpić tradycyjne ekonomiczne środki oddziaływania, w tym pomoc rozwojową. Postępy w zakresie budowy struktur politycznych i wojskowych są ograniczone. Nie możemy zapomnieć, że obok materialnych zasobów równie ważna jest wola ich użycia, a nawet determinacja, których brakuje na Starym Kontynencie. Nawet sprawnie działająca WPZiB będzie długo współistniała z politykami poszczególnych państw, w interesującym nas kontekście zwłaszcza byłych mocarstw kolonialnych. Niezależnie od wyniku obecnie toczącej się dyskusji na temat podstaw aksjologicznych UE znaczenie pomocy rozwojowej będzie potwierdzone. 34 B. Hettne, F. Sonderbaum, Civilian Power or Soft Imperialism?, op. cit., s. 538.

14 82 Zarówno w zespole wartości cywilizacyjnych opartych na chrześcijaństwie, jak i w genetycznie oświeceniowym, lewicowym zespole wartości proceduralnych (a więc odnoszących się do układania stosunków między osobami i grupami wyznającymi różne wartości) pomoc rozwojowa i sprawiedliwość ładu politycznego i gospodarczego na poziomie globalnym mają swoje miejsce. W tym kontekście różnice mogą wystąpić w poziomie form pomocy. UE przynajmniej na razie nie potrafi znaleźć własnej równowagi między działaniami na rzecz rozwoju a strukturą i reżimem politycznym państwa korzystającego z pomocy. Nie jest konsekwentnie stosowana tzw. klauzula praw człowieka w układach III generacji. Często jest skonfrontowana z problemem przypominającym węzeł gordyjski. Promowanie demokracji może bowiem oznaczać w niektórych przypadkach rozszerzanie pola oddziaływania ugrupowań fundamentalistycznych i wrogich Zachodowi. Innym problemem jest marnotrawienie i sprzeniewierzanie pomocy przez lokalne elity władzy. Metodą przeciwdziałania może być włączanie w realizację projektów pomocowych podmiotów prywatnych czy organizacji pozarządowych, co UE stara się czynić, chociaż w ograniczonym stopniu. Jest szansa, aby UE, będąc modelem kompleksowego rozwoju i integracji, uczyniła z pomocy krajom rozwijającym się swoją wizytówkę, ale jest to możliwe tylko wtedy, gdy będzie ona konsekwentnie udzielana, przede wszystkim na wspomaganie wysiłków państw rozwijających się w reformowaniu ich gospodarek oraz dostosowana do warunków lokalnych. Wspólnoty dysponują relatywnie bardzo efektywnym systemem udzielania zarówno pomocy rozwojowej, jak i humanitarnej. Walczą z grzechem centralizmu i rozwijają strategiczne, wieloletnie programowanie pomocy we współpracy z podmiotami miejscowymi. Powyższe spostrzeżenia nie oznaczają niedostrzegania licznych wad służb podległych Komisji Europejskiej, ale WE dysponuje odpowiednimi zasobami instytucjonalnymi, aby mocniej zaangażować się w sprawę pomocy. Istotna w tym kontekście jest wola polityczna, aby tej sprawie nadać priorytet i wykorzystać ją do budowania obrazu i pozycji UE. Rola donatora pomocy rozwojowej może być istotnym elementem budowania tożsamości międzynarodowej UE, ale nie wtedy, gdy będzie jedynym udanym przedsięwzięciem. Oferta współpracy z Europą musi być atrakcyjna i obejmować nie tylko ODA, ale tworzenie wielopłaszczyznowych związków, które mają przynosić państwom-partnerom istotne korzyści. Transferom finansowym powinny towarzyszyć inne działania, przede wszystkim otwarcie rynku wspólnotowego. Wtedy możliwe będzie zbudowanie wiarygodnego obrazu Europy jako aktywnego promotora trwałego rozwoju, aktora, który potwierdza globalny zasięg oddziaływania przez wnoszenie wkładu w rozwiązanie problemów globalnych. Czymś, co wyróżnia Unię Europejską, jest przede wszystkim zestaw ról. Każda nich jest odgrywana osobno przez państwa i wnosi wkład w budowanie

15 TOŻSAMOŚĆ MIĘDZYNARODOWA UE 83 ich tożsamości międzynarodowej. Na przykład rola donatora pomocy rozwojowej jest ważna w tym kontekście dla Szwecji i Japonii, rola centrum-bieguna przyciągania jest bez wątpienia charakterystyczna także dla Stanów Zjednoczonych, jako najdobitniejszego przykładu sukcesu, zarówno w aspekcie państwa, jak i perspektyw dla jednostki. Najbardziej charakterystyczna dla UE jest rola potęgi normatywnej. Oczywiście państwa bardzo często promują określone wartości, w przypadku wspomnianych już Stanów Zjednoczonych jest to właściwie centrum określania ich tożsamości. Malezja pod rządami Mohammada Mahatira promowała tzw. wartości azjatyckie, co pozwalało jej odgrywać rolę lidera regionu. Unia jest wyjątkowa pod dwoma względami. Po pierwsze, zasadniczym argumentem za jej modelem rozwoju, integracji i radzenia sobie z wyzwaniami globalizacji jest skuteczność, a nie agresywna ideologia czy instrumenty militarne, które zawsze przychodzą na myśl w wypadku Waszyngtonu. Dlatego dla niej rola potęgi normatywnej jest najbardziej wiarygodna. Legitymacją dla istnienia UE jest jej sukces nie ma ona innego usprawiedliwienia na budowanie swojej tożsamości. Drugi aspekt to brak tradycyjnych instrumentów odgrywania ról politycznych armii, stref wpływów itp. Tym samym atrakcyjność modelu gospodarczego, społecznego i politycznego, który wyraża się w promowanych normach staje się podstawowym czynnikiem określania miejsca jednoczącej się Europy w ładzie międzynarodowym. UE, jako hybrydowa, złożona struktura, szanująca odrębności państw członkowskich, napotyka istotne problemy w efektywnym odgrywaniu swoich ról. Instrumentarium będące w jej dyspozycji jest stosunkowo ubogie, a państwa członkowskie nadal prowadzą własne polityki zagraniczne, potwierdzając ich role międzynarodowe. Tym samym proces definiowania i realizacji ról jest trudniejszy i dłuższy niż w wypadku tradycyjnych mocarstw. Konkludując można, powołując się na wyniki przytoczonych wcześniej badań, stwierdzić, że: stosowanie koncepcji ról międzynarodowych do badań aktywności międzynarodowej UE jest użyteczne badawczo; istnieje rozdźwięk pomiędzy proklamowanymi oficjalnie rolami a ich faktycznym odgrywaniem, co podkreśla problem efektywności przewidzianej traktatowo ramy dla stosunków zewnętrznych UE; efektywność ról zależy od obszaru, na którym są realizowane, zwłaszcza gdy mówimy o funkcji eksportera wartości, czyli potędze normatywnej Unii 35. Głównym obszarem zainteresowania pozostaje sąsiedztwo, dla którego UE jest elementem procesu cywilizacyjnego. Atrakcyjność i sukces UE widzą jej sąsiedzi. Potężny przyjaciel znaczy wiele w stosunkach międzynarodowych. Nie dziwią zatem oczekiwania formułowane 35 O. Elgstrom, M. Smith, Conclusions, w: O. Elgstrom, M. Smith (eds), op. cit., s

16 84 wobec Brukseli, również poza sfera stabilności i dobrobytu, którą jest przecież Unia Europejska. Najbliższe sąsiedztwo to także naturalny obszar oddziaływania UE i zakres pełnienia przez nią ważnych ról międzynarodowych, miejsce, gdzie ma najlepsze warunki wykonywania swojego wpływu. Nawet potężny podmiot stosunków międzynarodowych czuje się lepiej, gdy ma wokół siebie krąg przyjaciół. Europa to potencjalny hegemon z rodzaju tych dobrotliwych nieskłonny do użycia przemocy, działający perswazyjnie, środkami dyplomatycznymi i ekonomicznymi Zob. szerzej P. Borkowski, Polityka sąsiedztwa Unii Europejskiej, Warszawa 2009, s ,