PROBLEMY ZWIĄZANE Z REALIZACJĄ BUDOWY DRÓG I AUTOSTRAD NA OBSZARZE WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO

Transkrypt

1 XIX Sesja N-T pod hasłem POLSKIE DROGI od pomysłu do pozwolenia na budowę SGP, GIG, SPKD, GDDKIA Oddział w Warszawie Jerzy Malczewski Referat Nr 16 PROBLEMY ZWIĄZANE Z REALIZACJĄ BUDOWY DRÓG I AUTOSTRAD NA OBSZARZE WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO Nowy Sącz, czerwca 2007 r.

2 2

3 Jerzy Malczewski geodeta, naczelnik Wydziału Nieruchomości w Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi z doświadczeniem w wykonawstwie geodezyjnych z okresu pracy w Miejskim Przedsiębiorstwie Geodezyjnym w Łodzi i w ramach własnej działalności gospodarczej oraz administracji geodezyjnej i inwestycyjnej. PROBLEMY ZWIĄZANE Z REALIZACJĄ BUDOWY DRÓG I AUTOSTRAD NA OBSZARZE WOJEWÓDZTWA ŁÓDZKIEGO Jerzy Malczewski 1. WSTĘP Wiele ukształtowanych w średniowieczu szlaków handlowych odpowiada dzisiejszemu przebiegowi dróg krajowych na terenie województwa łódzkiego. Zwiększające się zapotrzebowanie na wykorzystywanie środków transportu kołowego i ich rozwój techniczny wymuszał na przestrzeni wieków udoskonalanie istniejących dróg polegające m.in. na regulacji ich przebiegu. Znaczne prace w tym zakresie na terenie województwa łódzkiego wykonane w okresie Królestwa Kongresowego a ostatnie stulecie to modernizacja istniejących dróg; polegająca na poszerzaniu jezdni, utwardzaniu nawierzchni, korekcie łuków, budowie obwodnic. Większość tych robót drogowych wiązało się z poszerzaniem istniejących pasów i pozyskiwaniem na ten cel gruntów. Nie zachowanie dokumentacji z pozyskiwania nieruchomości przez zmieniających się wielokrotnie zarządców dróg skutkuje, że dopiero dziś,z oporami powodowanymi brakiem środków na ten cel ujawniane są tytuły własności Skarbu Państwa do gruntów położnych w pasach drogowych dróg krajowych. Nowe drogi rozumiane jako poprowadzone nowym śladem to dopiero lata 70 te np. droga nr E 82, która na wielu odcinkach omijając tereny zabudowane poprowadzona została nowym śladem. Budowa t. zw. olimpijki zakończyła się w rejonie Bolimowa pozyskaniem w trybie wywłaszczeń gruntów pod pas drogowy (wówczas o ok. 50 metrowej szerokości) i wybudowaniem elementów paru obiektów inżynierskich. Pierwszy na terenie województwa odcinek autostrady A-1 o długości 19 km został pobudowany od podstaw na przełomie lat 80-tych i 90-tych i przerwa w pracach na tej autostradzie na terenie województwa łódzkiego trwa do dziś. Po zmianach ustrojowych początki realizacji budowy sieci autostrad wiązały się z rozpoczęciem w 1996 r. wykupów gruntów pod budowę autostrady A-2, kontynuowanych w kolejnych latach na poszczególnych odcinkach autostrad A-1 i A-2. Wpisane do Strategii przebudowy dróg krajowych w Polsce w latach zadania dotyczą części dróg na obszarze województwa łódzkiego a więc ich realizacja wymaga znacznego zaangażowania w tym zakresie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Łodzi. Cześć z tych dróg zabezpiecza nie tylko potrzeby społeczne i gospodarcze kraju ale jest włączona w paneuropejskie korytarze transportowe TINA i TEN i realizowana z udziałem środków finansowych Unii Europejskiej, co łączy się ze szczególnym trybem przygotowania i realizacji inwestycji. Realizacja programu przebudowy dróg krajowych wiąże się z realizacją zadań o różnorodnej skali: - budowa autostrad, - budowa dróg ekspresowych, 3

4 - budowa obwodnic, - modernizacja dróg celem dostosowania ich do ruchu o nacisku 115 kn na oś. Odnosząc zadania do obszaru województwa łódzkiego dotyczą one: a) autostrad: A-1 odcinka o długości 169 km od granicy z województwem kujawsko-pomorskim do granicy z województwem śląskim. Przebiegać będzie nowym śladem na odcinku północnym do węzła Tuszyn i dalej w kierunku południowym po śladzie istniejącej autostrady A- 1 i drogi krajowej nr 1 i wymaga pozyskania i uregulowania stanu prawnego 8067 działek, A-2 odcinka o długość 46 km od granicy z województwem wielkopolskim do węzła Stryków, który został zrealizowany a dalszy odcinek w kierunku wschodnim przebiegać będzie po nowym śladzie ( w rejonie Bolimowa będzie poszerzeniem rozpoczętej w latach 80-tych olimpijki ), wymaga on pozyskania 2539 działek b) drogi ekspresowej: S-8, której odcinek zachodni od granicy z województwem dolnośląskim jest aktualnie doprecyzowywany, a odcinek od Piotrkowa Trybunalskiego do granicy z województwem mazowieckim pokrywać się będzie z istniejącą drogą krajową nr 8. Łącznie wymagać to będzie pozyskania i uregulowania stanu prawnego dla 15 tyś. działek. c) obwodnic: miejscowości Krośniewice w ciągu drogi krajowej nr 1 i nr 2, miast Wielunia i Bełchatowa w ciągu drogi krajowej nr 8, miasta Opoczna w ciągu drogi krajowej nr 12, miasta Pabianice w ciągu drogi krajowej nr 14 wymagają one pozyskania ok działek. Przyjęte w Programie obwodnice miasta Kutna w ciągu drogi krajowej nr 60 i miasta Rawy Mazowieckiej w ciągu drogi krajowej nr 72 zostały już zrealizowane. Poza priorytetowymi, prowadzone są też prace modernizacyjne o różnym zakresie na pozostałych drogach krajowych zarządzanych przez Oddział w Łodzi których układ istniejący i planowany przedstawiony jest w załączniku nr. 1 Wykonywanie przedstawionych zadań rodzi na wszystkich etapach ich realizacji bardzo zróżnicowane problemy, których rozwiązywaniem zajmują się specjaliści z różnych dziedzin. W swoim wystąpieniu ograniczę do pozyskiwania nieruchomości w liniach rozgraniczających dróg krajowych. Wynika to z zakresu moich obowiązków służbowych w Oddziale GDDKiA w Łodzi jako naczelnika Wydziału Nieruchomości. Warunkiem prowadzenie robót drogowych, niezależnie od ich zakresu jest prawo dysponowania nieruchomościami na ten cel. Oświadczenie o takowym prawie, składane jest, zgodnie z art.32 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pod rygorem odpowiedzialności karnej przez dyrektora Oddziału przy każdym wniosku o wydanie pozwolenia na budowę bądź przy zgłoszeniu robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Głównym zadaniem komórki organizacyjne w której pracuję tj. Wydziału Nieruchomości jest zapewnienie gruntów na szeroko rozumiane cele budowy dróg. Ustawodawca, nakładając ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad jako zarządcy drogi krajowych szereg zadań ; zobowiązał do nabywania nieruchomości pod pasy drogowe i gospodarowania nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości tzn. sprawowania trwałego zarządu gruntami położonymi w pasie drogowym. Wyposażył też zarządcę dróg w szczególne instrumenty prawne, umożliwiające realizację tych praw. Zmieniały się one na przestrzeni ostatnich lat od zapisów ustaw o drogach publicznych i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, obowiązującej w latach

5 2003 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych umożliwiającej odmienny tryb nabywania nieruchomości położonych w pasach drogowych autostrad, ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, do jej ostatniej, obowiązującej od dnia 16 grudnia 2006 r., nowelizacji zmieniającej diametralnie tryb pozyskiwania na rzecz Skarbu Państwa gruntów przeznaczonych na cele budowy dróg. Oddział łódzki z uwagi na różne tytuły legitymujące pozyskiwania nieruchomości pod pasy drogowe, tj: - decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydane w trybie określonym ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych, - decyzje o ustaleniu lokalizacji drogi wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, - decyzje wydane w oparciu o znowelizowaną z dniem 16 grudnia 2006 r. ustawę o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz przypadki zajęcia w trakcie prowadzenia robót drogowych nie przeznaczonej na ten cel części nieruchomości - stosuje odmienne procedury wynikające z obowiązujących w tym zakresie przepisów z czego wynikają problemy, które poniżej przedstawiam. Największym zadaniem ostatnich lat jest przygotowanie gruntów na cele budowy autostrad i wynikające z tego największe problemy w znaczeniu ilościowym i gatunkowym. 2. PROBLEMY ZWIĄZANE Z POZYSKIWANIE I GOSPODAROWANIEM GRUNTAMI W PASACH DROGOWYCH. 2.1 Przekształcanie prawa użytkowania w trwały zarząd. Wykupy nieruchomości zapoczątkowane w 1996 r. przez Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad pod autostradę A-2 (na odcinku od granicy z woj. wielkopolskiego do węzła Stryków ) zostały zakończone przez GDDKiA w 2003 r. Pozyskano łącznie 2131 działek z których część, nabyta na rzecz Skarbu Państwa przez ABiEA, nie została przekazana tej jednostce w użytkowanie. Ustawa z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw w art. 72 ust. 2 i 3 stwierdzała przejście prawa użytkowania ABiEA nieruchomości położonych w pasie autostrady w prawo trwałego zarządu na rzecz GDDKiA oraz upoważniała wojewodę do wydawania decyzji o ustanawianiu trwałego zarządu. Chcąc uporządkować stan prawny na tym odcinku autostrady i doprowadzić do scalenia działek w obrębach (będziemy mieli wówczas tylko 80 działek na 60-cio kilometrowym odcinku autostrady) musimy ponownie składać wnioski z kompletem dokumentów: decyzją o ustanowieniu prawa trwałego zarządu, wypisami z rejestru gruntów i odpisami z ksiąg wieczystych. Skutkuje to zbędnym postępowaniem administracyjnych prowadzonym przez służby wojewody i kosztami po stronie GDDKiA na przygotowywanie dokumentów do wniosku. Wniosek: W ramach nowelizacji przepisów (bez dodatkowych dokumentów) przekształcić z mocy prawa ustanowione na rzecz ABiEA prawo użytkowania w prawo trwałego zarządu na rzecz GDDKiA. 2.2 Postępowanie wywłaszczeniowe. Pomimo usilnych starań i zabiegów Oddziału oraz jednostek wspomagających nas przy nabywaniu gruntów ca. 5 % przewidywanych do pozyskania nieruchomości kierowana jest na drogę postępowania wywłaszczeniowego. Dla części składanych w latach wniosków nie wszczęto przed dniem 16 grudnia 2006 r. postępowania t.zn. nie zawiadomiono stron o wszczęciu postępowania wywłaszczenio- 5

6 wego co przy interpretacji art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, skutkuje brakiem delegacji dla wojewody do prowadzenia postępowania w trybie spec ustawy. Przejście do trybu wynikającego wprost z ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączone jest przez zapis art.112 ust.1 który w zamknięty katalogu nie wymienia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej bądź autostrady płatnej. Również przejście z postępowaniem wywłaszczeniowym na zasady określone ustawą o gospodarce nieruchomościami powoduje zawężenie pojęcia nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym wyłączając z tego postępowania nieruchomości dla których nie przeprowadzono postępowania spadkowego. Oddziałowi w Łodzi pozostało do pozyskania ok. 7 tyś. działek ( autostrada A działek, autostrada A działek, obwodnica Wielunia w ciągu drogi kr. Nr 8 77 działek, obwodnica Bełchatowa w ciągu drogi kr. Nr działek, obwodnica Krośniewic` w ciągu dróg krajowych nr 1 i nr 2 88 działek, obwodnica Pabianic w ciągu drogi kr. nr 14 i S działki, droga kr. nr 8 na odcinku Sokolniki Wieluń 707 działek, droga S 8 na odcinku Wolbórz Tomaszów Mazowiecki 1587 działek, droga kr. nr 12 na odcinku Błaszki Sieradz 219 działek, droga kr. Nr 45 na odcinku Czarnożyły Złoczew 266 działek)) dla których zostały wydane przed 16 grudniem 2006 r. decyzje ustalające lokalizację drogi w trybie określonym spec ustawą lub ustawą o autostradach płatnych. Pozbawienia narzędzia jakim jest spec ustawa o treści obowiązującej przed dniem 16 grudnia 2006 r. znacznie wydłuży czasokres i utrudni a nawet z niektórych przypadkach może uniemożliwić pozyskanie opisanych powyżej nieruchomości. Wniosek: Niezbędna jest natychmiastowa aktualizacja art. 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w sposób umożliwiający dla zadań określonych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej lub autostrady na stosowanie spec ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r. 2.3 Nieruchomości obciążone hipoteką. Nabywanie nieruchomości obciążonych ograniczonymi prawami rzeczowymi rodzi problemy związane ze zwolnieniem z tych praw nabywanych nieruchomości. W przypadku niemożności uzyskania zwolnienia istnieje jeszcze możliwość ich wywłaszczenia ale z wyjątkiem hipoteki. Przy odmowie wierzyciela zwolnienia hipoteki, która przy ujawnianiu podziału w księdze wieczystej przekształca się w hipotekę łączną obciążającą wszystkie powstałe w jej wyniku działki, stawia nas w patowej sytuacji, gdyż nie winniśmy nabywać na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości obciążone hipoteką. Wniosek: Proponuje się zapis ustawowy stwierdzający, że w przypadku braku zgody wierzyciela na zwolnienie hipoteki z nabywanej na cele budowy dróg publicznych nieruchomości zobowiązanie nie przenosi się na pozyskiwaną nieruchomość. 2.4 Uczestnictwa stron w postępowaniu ustalającym lokalizację drogi krajowej. Na etapie wykupywania nieruchomości położonej w granicach, określonych decyzją wojewody o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej właściciele zarzucają nam nie informowanie ich o zamierzeniach inwestycyjnych. Część właścicieli pozyskuje cząstkowe informacje od geodetów, na etapie opracowywania map z podziałami nieruchomości składanych przy wniosku o ustalenie lokalizacji drogi, lecz na ogół wyjaśnienia ograniczają się wskazania projektowanych linii rozgraniczeniowych. 6

7 Większość na ogół podnosi, że nikt z nimi niczego nie konsultował, uzgadniał itp. i zgłoszenie na etapie wykupów nawet najprostszej i w pełni uzasadnionej korekty ale wymagającej zmiany przebiegu ustalonych już decyzją linii rozgraniczeniowych jest niemożliwym spełnienia. Wniosek: Wymusić pod rygorami administracyjnymi na właścicielach nieruchomości położonych w projektowanych liniach rozgraniczających dróg obowiązek uczestnictwa w postępowaniu sprowadzający się minimum do potwierdzenia zgodności danych ewidencji gruntów o właścicielu nieruchomości co pozwoli jednoznacznie ustalić osoby które muszą być zawiadomione o wydanej decyzji ustalającej lokalizację drogi i określić stronę w postępowaniu odszkodowawczym. 2.5 Określenia momentu powstanie pasa drogowego. Wydana w trybie spec ustawy decyzja ustalająca lokalizacje drogi liniami rozgraniczającymi określa teren objęty decyzją. W ewidencji gruntów nabywane w tych granicach nieruchomości mają na ogół inne oznaczenie niż drogi. Natomiast z art. 22 ustawy o drogach publicznych wynika, że zarządca drogi sprawuje trwały zarząd tylko gruntami w pasie drogowym a takie oznaczane są w ewidencji gruntów, zgodnie z zasadami zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych (załącznik nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków) jako drogi. Natomiast organy prowadzące ewidencję gruntów odmawiają zmiany oznaczenia użytku gruntowego do czasu pobudowania drogi, fizycznego wyłączenia z użytkowania rolniczego lub leśnego itp. do czego może nigdy nie dojść np. w przypadków użytku leśnego włączonego w pas zieleni ochronnej. Wniosek: Doprecyzowanie w przepisach regulujących zasady prowadzenia ewidencji gruntów momentu zmiany użytku gruntowego położonego w granicach projektowanego pasa drogowego. 2.7 Wpis w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela działek ewidencyjnych. W rejestrach gruntów część działek stanowiących najczęściej drogi publiczne, rowy ma wpisany jako właściciela Skarb Państwa bez wskazania jakiegokolwiek dokumentu stanowiącego podstawę do takowego zapisu. Opracowując mapy z projektami podziału nieruchomości geodeta bada dokumenty określające stan prawny nieruchomości. Po stwierdzeniu, że brak jest dokumentów potwierdzających prawo własności Skarbu Państwa bądź innych osób nie jest wpisywany w wykazie zmian gruntowych Skarb Państwa jako właściciel tych nieruchomości. Tak wykonane mapy spotykają się z odmową ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączenia ich do zasobu ( zaewidencjonowania ). Natomiast pozostawienie nieudokumentowanego wpisu Skarbu Państwa dla nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi (określających lokalizację drogi) skutkuje nie uregulowanie ich stanu prawnego gdyż skoro mają już wpisany Skarb Państwa jako właściciela nie mogą stać się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w przypadku dróg krajowych) w trybie określonym art. 12 ust. 4 pkt. 1 spec ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 grudnia 2007 r. 2.8 Przekazanie GDDKiA gruntów Skarbu Państwa w zarządzie Lasów Państwowych zajętych pod drogę krajową. Ograniczona art. 38a. ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach możliwość przekazania GDD- KiA gruntów Skarbu Państwa zarządzanych przez Lasy Państwowe tylko do terenów objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi uniemożliwia uregulowanie stanu prawnego pasów drogowych w przypadkach niezgodności granic ze stanem istniejącym na gruncie, kiedy obiekty budowlane związane z potrzebami zarządzania drogą znajdują się na gruntach znajdujących się w zarządzie LP. 7

8 Z uwagi, że są to nieruchomości Skarbu Państwa nie możemy skorzystać z możliwości regulacji tego stanu w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wniosek: Konieczność nowelizacji ustawy o lasach w sposób umożliwiający przekazywanie GDDKiA gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych zajętych pod pasy drogowe. 3. REFLEKSJE KOŃCOWE W przedstawianych utrudnieniach w nabywaniu nieruchomości na cele budowy dróg krajowych ograniczyłem się do zasygnalizowania problemów wynikających przede wszystkim z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Odrębną gamę problemów wywołuje współpraca a raczej jej brak z jednostkami współuczestniczącymi w pozyskiwaniu nieruchomości : sądami, urzędami administracji prowadzącym sprawy: gospodarki nieruchomościami, ewidencji gruntów i budynków, zasób geodezyjny i kartograficzny, itp.. Tu decydujące znaczenie ma czynnik ludzki, sprawność organizacyjna bądź jej brak, gdyż pomimo ograniczeń personalnych i finansowych tych jednostek załatwianie wielu spraw, które winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki trwa nawet latami. Nie odnoszę się również do problemów wynikających z niechęci właścicieli nieruchomości do zbywania swoich gruntów na cele budowy dróg, co jest oczywiste zwłaszcza gdy planowany jest przebieg drogi po nowym śladzie. Tu, poprzez najwcześniejsze dotarcie do właścicieli nieruchomości z informacją o planowanym przebiegu drogi możemy tylko ograniczyć późniejsze problemy w ich nabywaniu, gdyż na pewno ich nie wyeliminujemy a nie zawsze brak zgody wynika z niskiej ceny. Uważam, że przede wszystkim powinniśmy być wyposażeni w przepisy prawa umożliwiające sprawne, jak najmniej konfliktowe pozyskiwanie nieruchomości na cele budowy dróg dążąc do zmiany tych przepisów, które nas ograniczają, mając na względzie czekające nas zintensyfikowanie prac wynikające z organizacji EURO ZEBRANE WNIOSKI 1. W ramach nowelizacji przepisów (bez dodatkowych dokumentów) przekształcić z mocy prawa ustanowione na rzecz ABiEA prawo użytkowania w prawo trwałego zarządu na rzecz GDDKiA. 2. Niezbędna jest natychmiastowa aktualizacja art. 5 ustawy z dnia ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w sposób umożliwiający dla zadań określonych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej lub autostrady na stosowanie spec ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 16 grudnia 2006 r. 3. Proponuje się zapis ustawowy stwierdzający, że w przypadku braku zgody wierzyciela na zwolnienie hipoteki z nabywanej na cele budowy dróg publicznych nieruchomości zobowiązanie nie przenosi się na pozyskiwaną nieruchomość. 4. Wymusić pod rygorami administracyjnymi na właścicielach nieruchomości położonych w projektowanych liniach rozgraniczających dróg obowiązek uczestnictwa w postępowaniu sprowadzający się minimum do potwierdzenia zgodności danych ewidencji gruntów o właścicielu nieruchomości co pozwoli jednoznacznie ustalić osoby które muszą być zawiadomione o wydanej decyzji ustalającej lokalizację drogi i określić stronę w postępowaniu odszkodowawczym. 5. Doprecyzowanie w przepisach regulujących zasady prowadzenia ewidencji gruntów momentu zmiany użytku gruntowego położonego w granicach projektowanego pasa drogowego. 8

9 6. Konieczność nowelizacji ustawy o lasach w sposób umożliwiający przekazywanie GDD- KiA gruntów Skarbu Państwa będących w zarządzie Lasów Państwowych zajętych pod pasy drogowe. 9

10 10

11 11

12