Podstawy prawa Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Prowadzący zajęcia: dr hab. Robert Grzeszczak Katedra Prawa Europejskiego Instytut Prawa Międzynarodowego Wydział Prawa i Administracji Uniwersytet Warszawski Podstawy prawa Unii Europejskiej Autorskie materiały pomocnicze dla słuchaczy Studiów Podyplomowych Egzekucji Administracyjnej w roku akademickim 2012/2013 Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Plan zajęć: Wprowadzenie I. Podział kompetencji w Unii Europejskiej zarys problematyki II. Wprowadzenie do systemu instytucyjnego Unii Europejskiej III. Źródła prawa Unii Europejskiej 1. Prawo pierwotne 2. Prawo pochodne 3. Zasady ogólne prawa IV. Wykaz literatury i przydatnych stron internetowych Uwaga: Zajęcia są z prezentacją w Power Point. Na zajęciach przydatne będą teksty Traktatu o Unii Europejskiej oraz Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

2 WPROWADZENIE Prawo jest jednym ze składników kultury i w tym sensie można mówić o europejskiej kulturze prawnej. Prawo towarzyszyło procesom integracji od ich początków. Unia powstała na podstawie prawa (międzynarodowego), funkcjonuje w oparciu o prawo (zasada praworządności), kształtując odrębny system prawny (zasada autonomii). Prawo, w Unii Europejskiej, stanowi obok płaszczyzny politycznej, gospodarczej i kulturowej, kolejną płaszczyznę integracji. Integracja państw zmierza do harmonizacji i ujednolicenia systemów prawnych w ramach Unii Europejskiej, która poprzez wydawane akty prawne wpływa integrująco na krajowe systemy prawne. Źródła prawa Unii Europejskiej są podzielone na prawo pierwotne i prawo pochodne (wtórne). Używane są zamiennie nazwy takie jak prawo unijne, prawo Unii Europejskiej, prawo europejskie i prawo wspólnotowe. Powody tych terminologicznych rozbieżności leżą w znacznym skomplikowaniu regulacji traktatowych i struktury wewnętrznej Unii Europejskiej. Jednak na potrzeby zajęć przyjmiemy nazwę prawo unijne. System prawa Unii Europejskiej, jak każdy system prawny, to całkowita i uporządkowana struktura norm prawnych. Uporządkowanie polega na tym, że prawny zbiór tworzący system norm prawnych jest zróżnicowany hierarchicznie oraz spójny wewnętrznie, tj. wolny od niezgodności norm go tworzących 1. Jest to oczywiście założenie modelowe. Ani systemy prawne państw członkowskich, ani tym bardziej system prawa UE nie są systemami kompletnymi. Zgodnie z tym - źródła prawa Unii Europejskiej tworzą hierarchiczny porządek prawny, chociaż wzajemne relacje poszczególnych aktów prawa Unii Europejskiej nie są wskazane bezpośrednio w traktatach stanowiących Unię. Hierarchię tę odczytujemy z traktatów oraz z logiki systemu traktatowego. W UE istnieje wspólny system prawny opierający się na traktatach ją stanowiących oraz prawie pochodnym. Akty tworzące prawo pochodne Unii Europejskiej (wiążące prawnie rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, oraz niewiążące zalecenia i opinie) tworzone są na podstawie Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 288 TFUE), przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE, którym państwa członkowskie przyznały kompetencje do stanowienia prawa w granicach i na zasadach określonych w prawie pierwotnym. Akty te wypełniają ramy TFUE i realizują cele i zadania traktatowe Unii. Zalecenia i opinie oraz niewiążące akty nienazwane tworzą tzw. unijne prawo miękkie (ang. soft law). Całość dorobku prawnego Unii Europejskiej, łącznie z orzecznictwem TSUE, nosi nazwę acquis. System instytucjonalny UE, tworzą organy pełniące funkcje ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Organy te realizują przysługujące im kompetencje i zadania, np. w zakresie 1 Por. W. Gromski, Autonomia i instrumentalny charakter prawa, Wrocław 2001, s. 116; T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2003, s. 29 i n.; S. Korycki, J. Kuciński, Z. Trzciński, J. Zaborowski, Zarys prawa, Warszawa 2007, s. 48 i n.

3 programowania legislacji, wyboru i wdrażania polityk, zarządzania nimi, wykonywania budżetu, a nawet projektowania i wykonywania wspólnej polityki zagranicznej. Unia Europejska opiera się o traktaty ją stanowiące. Są one poddawana rewizjom. Ostatnia z nich to Traktat z Lizbony z 2009 roku. Tytułem wprowadzenia, należy podkreślić, że do polskiej wersji językowej TL dołączony został protokół prostujący wiele terminów tam użytych. Na mocy tego aktu w miejsce terminów władza prawodawcza, akt prawodawczy czy procedura prawodawcza postanowiono wprowadzić terminy nawiązujące do polskiej tradycji, czyli, odpowiednio, władza ustawodawcza, akt ustawodawczy i procedura ustawodawcza 2. Źródła prawa Unii Europejskiej są kategorią złożoną według kilku kryteriów. Podstawowy podział jest związany z podmiotem tworzącym prawo. Są to państwa członkowskie oraz instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii Europejskiej. Odpowiednio do wymienionych podmiotów powstaje prawo pierwotne i prawo pochodne (nazywane także wtórnym) Unii Europejskiej. Kryterium mocy wiążącej pozwala na wyodrębnienie źródeł prawa o charakterze wiążącym i niewiążącym jego adresatów. Dodatkowo w prawie Unii Europejskim wyróżnia się źródła prawa pisanego i niepisanego. Unijny porządek prawny w szczególności charakteryzuje się autonomicznością oraz jednolitością jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich1 Unii Europejskiej. Prawo unijne odróżnia od prawa międzynarodowego między innymi to, że organy prawodawcze UE (przede wszystkim Komisja Europejska oraz Parlament Europejski i Rada (UE)) uzyskały, na mocy traktatów ją stanowiących, kompetencję stanowienia prawa, które nie wymaga transformacji, lecz obowiązuje wprost, jeżeli tylko spełnia wymogi formalne wynikające z prawa pierwotnego. Prawo unijne stanowi podstawę systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej, reguluje stosunki między instytucjami unijnymi, reguluje zasady procesów decyzyjnych, określa związek pomiędzy Unią a jej obywatelami oraz między Unią a państwami członkowskimi. Wszystkie normy prawa unijnego tworzą tzw. acquis 3, obowiązują we wszystkich państwach członkowskich, a ich przyjęcie jest warunkiem przystąpienia do UE. Na system prawny Unii składają się różne akty prawne, które ogólnie można podzielić na akty pierwotne i pochodne. 2 Protokół o sprostowaniu do Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską podpisanego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE C 290 z 30 listopada 2009 r., s Do 2009 roku nazywane acquis communautaire, tłumaczone jako dorobek wspólnotowy, w związku ze zmianami wniesionymi przez Traktat z Lizbony i zastąpieniem Wspólnoty Europejskiej przez Unię, przyjęto mówić o dorobku unijnym (acquis unijnym).

4 W efekcie polski porządek prawny od wejścia do UE, tj. od 1 maja 2004 r., składa się, biorąc pod uwagę aspekt podmiotowy, tj. prawodawcę, z podsystemu prawa unijnego, stanowionego przez specyficznego prawodawcę unijnego oraz podsystemu prawa polskiego, stanowionego przez krajowego prawodawcę. Z punktu widzenia przedmiotowego, polski porządek prawny jest porządkiem prawnym monistycznym, bowiem prawo unijne stanowi część krajowego porządku prawnego. Wzajemne relacje między prawem UE a prawem krajowym są jednak bardzo złożone i regulowane zasadami ogólnymi, takimi jak zasada bezpośredniego skutku prawa UE, zasada pierwszeństwa tego prawa oraz zasada efektywności. Zasady te określają charakter prawny relacji między systemem prawa UE a systemem prawa krajowego, określają pozycję i zadania sądów państw członkowskich w procesie wykładni i stosowania prawa należącego do obu tych systemów. W sytuacji, gdy przepisy prawa UE nie określają wprost charakteru prawnego relacji między prawem unijnym a prawem krajowym oraz kompetencji sądów państw członkowskich w zakresie rozpoznawania i rozstrzygania spraw unijnych, lukę tę wypełniają powyższe zasady w kształcie nadanym im przez orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiego (Trybunału Sprawiedliwości i Sądu, d. Sądu Pierwszej Instancji).

5 I. Podział kompetencji w Unii Europejskiej zarys problematyki Już od zainaugurowania procesów integracyjnych postanowienia traktatów założycielskich dotyczące podziału kompetencji miały charakter ogólny i nieprecyzyjny. Raczej ogólnikowo charakteryzowały one relację i zależności kompetencji przyznanych w danej dziedzinie Wspólnotom (Unii) i kompetencji, które pozostały w gestii państw lub też były przez nie dzielone. Dlatego podział kompetencji na szczeblu unijnym, aż do wejścia w życie TL, charakteryzował się pewną płynnością1. Uznanie danego obszaru za kompetencję Wspólnot/Unii częstokroć wynikało bardziej z podjęcia przez instytucje inicjatyw i działań, niż z expressis verbis wyrażonej w traktatach podstawy prawnej. Podejmowane w takich wypadkach działania można było kwestionować czy to w ramach procesów politycznych czy też ostatecznie przed TSUE. Co ciekawe, Trybunał Sprawiedliwości interweniował jednak raczej okazjonalnie, co tylko po części można wytłumaczyć tym, że okazji do tych interwencji nie było zbyt wiele4. Trybunał, jak stwierdza G. de Burca i B. de Witte, nigdy nie zmierzał do określenia kompletnej doktryny rozdziału uprawnień między Wspólnotami (UE) a państwami członkowskimi. Zdarzało się jednak, że sąd luksemburski wyrażał zdecydowane i złożone poglądy doktrynalne związane z prawem konstytucyjnym UE, dotyczące na przykład roli i obowiązków sądów krajowych w egzekwowaniu przestrzegania prawa unijnego lub ochrony praw podstawowych5. Rzeczywiście, gdy spojrzeć na statystyki, to na przełomie stuleci TSUE wydał zaledwie kilka wyroków odnoszących się do rozdziału kompetencji. Systemy złożone, federalne, do których należy również Unia Europejska, charakteryzują się podziałem kompetencji na różnych poziomach. Konkretny już podział kompetencji jest miarodajny dla podziału władz. Po prawnym uregulowaniu tej kwestii, problemów dotyczące kompetencji nie rozstrzyga się na zasadzie uznania, lecz w literze prawa6. Zasada kompetencji powierzonych (art. 5 TUE, art. 3 TUE) Państwa powierzyły UE określone kompetencje. UE działa tylko w ramach uprawnień przyznanych Traktatem. Doktryna kompetencji domniemanych: nową kompetencję można domniemać tylko wtedy, gdy wynika ona z przyznanej już kompetencji w Traktacie domniemywa się ja tylko wówczas, gdy jest ona niezbędna do realizacji celów organizacji Kompetencje wyłączne UE są to obszary, w których UE może działać i regulować (czyli państwa członkowskie już nie mogą stanowić prawa w tej dziedzinie). 4 W ostatnich latach najgłośniej było o wyroku dotyczącym reklamy wyrobów tytoniowych: sprawa C-376/98, Niemcy p. Parlament Europejski i Rada UE, ECR 2000, G. de Burca, B. de Witte, The Delimitation of powers between the European Union and its Member States (w:) A. Arnull, D. Wincott (eds.), Accountability and Legitimacy in the European Union, Oxford 2007, s D. Merten, Subsidiarität als Verfassungsprinzip (w:) D. Merten. (red.), Die Subsidiarität Europas, Baden- Baden 1993, s. 77 i n.

6 Strefa kompetencji wyłącznych to (art. 3 TFUE): a) unia celna; b) ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego; c) polityka pieniężna w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro; d) zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa; e) wspólna polityka handlowa Kompetencje dzielone gdy kompetencja została przyznana wspólnotom, ale tak długo jak Unia nie korzysta z tych kompetencji, kompetencje te przysługują nadal państwom członkowskim. Z chwila, gdy UE wyda określony akt prawny, państwo już nie może w tej dziedzinie tworzyć regulacji (to pole zastrzeżone occupied field ), jednakże, gdy UE odstąpi od ich wykonywania, to wracają do państw członkowskich (nowość z TL). Kompetencje dzielone między Unią a Państwami Członkowskimi stosują się do następujących głównych dziedzin: a) rynek wewnętrzny; b) polityka społeczna w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie; c) spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna; d) rolnictwo i rybołówstwo, z wyłączeniem zachowania morskich zasobów biologicznych; e) środowisko naturalne; f) ochrona konsumentów; g) transport; h) sieci transeuropejskie; i) energia; j) przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; k) wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego w odniesieniu do aspektów określonych w niniejszym Traktacie. Dodatkowo Unia posiada kompetencje do prowadzenia działań mających na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań Państw Członkowskich (art. 6 TFUE). Do dziedzin takich działań o wymiarze europejskim należą: a) ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego; b) przemysł; c) kultura; d) turystyka; e) edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; f) ochrona ludności; g) współpraca administracyjna.

7 System instytucjonalny Unii Europejskiej Unia Europejska wykształciła specyficzny dla siebie system instytucjonalny, który jest dynamiczny Opiera się na wykształceniu odrębnej od władz krajowych administracji wykonawczej szczebla unijnego na czele z Komisją Europejską. Funkcje prawodawcze pełni Parlament Europejski i Rada. Podziału funkcji, odpowiadających przyjętemu na poziomie państw trójpodziałowi władzy dopełnia Trybunał Sprawiedliwości UE, pełniącym funkcje sądu konstytucyjnego, cywilnego, administracyjnego, arbitrażowego. Trybunał bada zgodność przepisów prawa pochodnego z Traktatami oraz poprawne wykonywanie prawa UE w państwach członkowskich, co zbliża go z KE, będącą strażniczką traktatów. TUE formułuje jednolity katalog instytucji Unii, są to: Parlament Europejski Rada Europejska Rada Komisja Europejska Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Europejski Bank Centralny Trybunał Obrachunkowy Zasady ustrojowe systemu instytucjonalnego UE: 1. zasada jednolitych ram instytucjonalnych: została rozwinięta; w art. 13 ust. 1 TUE stwierdza się, że zasada ta ma na celu propagowanie wartości Unii, realizację jej celów, służenie interesom jej i jej obywateli oraz interesom państw członkowskich, jak również zapewnienie spójności, skuteczności i ciągłości polityk Unii oraz jej działań, 2. zasada równowagi instytucjonalnej: w myśl której każda z instytucji działa w granicach uprawnień przyznanych jej na mocy Traktatów, zgodnie z procedurami, na warunkach i w celach w nich określonych; art. 13 ust. 2 TUE. Instytucje działają w granicach również warunków i celów określonych w traktatach 3. zasada lojalnej współpracy między instytucjami: wywodzona pierwotnie z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości z traktatowej zasady lojalności odnoszącej się do państw członkowskich, została wyraźnie sformułowana w art. 13 ust. 2 TUE w zdaniu ostatnim Instytucje lojalnie ze sobą współpracują RÓWNOWAGA INSTYTUCJONALNA w oparciu o orzecznictwo TSUE Każda instytucja wymieniona w TUE działa w zakresie uprawnień w nich przewidzianych zachowanie równowagi instytucjonalnej oparte na podziale uprawnień TSUE przyczynił się do doprecyzowania tego pojęcia charakterystyczne elementy to: GENERALNY ZAKAZ PRZEKAZYWANIA WŁASNYCH UPRAWNIEŃ INNEJ INSTYTUCJI TS w sprawie 9/56, Meroni&Co., ZB. Orz w tym wyroku po raz pierwszy przyjął regułę zakazu przekazywania własnych uprawnień innej instytucji; KONIECZNOŚĆ BRANIA POD UWAGĘ UPRAWNIEŃ INNYCH INSTYTUCJI W PROCESIE PODEJMOWANIA WŁASNYCH ZADAŃ działania jednej instytucji nie mogą być zagrożeniem dla uprawnień innej, szczególnie dot. to roli PE w kształtowaniu prawa;

8 sprawa 138/79, SA Roquette Freres v. KE, Zb. Orz. 1980, s fakty: Rada przedstawiła projekt rozporządzenia PE do opinii, ale opinii do końca kadencji nie było i Rada przyjęła rozporządzenie z klauzulą, że konsultacje były. Trybunał uznał, że konsultacje to ważny czynnik dla równowagi instytucjonalnej zamierzonej przez d. TWE i stanowią środek dla PE do uczestnictwa w procesie prawotwórczym (odwoływał się też do zasady demokratycznej, że społeczeństwa powinny mieć udział w sprawowaniu władzy za pośrednictwem zgromadzeń przedstawicielskich). Uznał, że pominięcie tych konsultacji powoduje nieważność aktu oraz że wymóg nie został spełniony tylko poprzez zwrócenie się po opinii, jeśli żadna opinia przez PE nie została wydana; sprawa C-70/88, PE vs KE (tzw. sprawa Chernobyl), Zb. Orz. 1990, s fakty: przed Maastricht nie było przepisów uwzględniających PE w procedurze o unieważnienie aktu, a PE wystąpił z takim powództwem o unieważnienie rozporządzenia Rady wydanego w związku z katastrofą w elektrowni w Czarnobylu (ustalenie dopuszczalnej dawki napromieniowania żywności i paszy) ETS znów powołał się na pojęcie równowagi instytucjonalnej, które oznacza, że każda instytucja musi wykonywać swoje prawa z należytym uwzględnieniem praw innych instytucji, co wiąże się z możliwością penalizowania ew. naruszeń. ETS uznał, że choć T nie dają PE tego środka prawnego, to dopuścił taką możliwość w przypadku naruszenia kompetencji PE ze względu na wymóg interesu W polegający na utrzymaniu równowagi instytucjonalnej; nad zachowaniem tej równowagi czuwa system ochrony prawa, głównie TSUE (zadanie zapewnienie poszanowania prawa w interpretacji prawa unijnego i stosowaniu jego postanowień w praktyce). Szczegółowe omówienie systemu instytucjonalnego zobacz w M.M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo Instytucjonalne Unii Europejskiej, Wyd. Beck, 5. wydanie, Warszawa 2012 r. lub J. Barcz (red.), System instytucjonalny Unii Europejskiej, t. III, Warszawa EuroPrawo 2011 lub J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej, wyd. 2, Warszawa Źródła prawa Unii Europejskiej 1. Prawo pierwotne i pochodne UE - uwagi ogólne Prawo pierwotne jest nazywane prawem statutowym Unii Europejskiej, która jest organizacją międzynarodową, a traktaty ją stanowiące pełnią funkcję jej statutów. W efekcie prawo pierwotne ma podwójną naturę, tj. w wymiarze zewnętrznym jest to prawo wywodzące się z prawa międzynarodowego publicznego (umów międzynarodowych), a w wymiarze wewnętrznym są to akty o charakterze konstytucyjnym (statutowym), które regulują zasady funkcjonowania Unii Europejskiej. Takie rozumienie prawa pierwotnego zapoczątkował Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE), a doktryna prawa UE zgodnie przyjmuje współcześnie to stanowisko. W opinii 1/91 z dnia 14 grudnia 1991 r. dotyczącej projektu umowy o utworzeniu Europejskiego Obszaru Gospodarczego TSUE

9 nazwał Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską 7 kartą konstytucyjną Wspólnot 8. Przedstawiciele doktryny rozszerzyli to określenie na całe prawo pierwotne. Wśród źródeł prawa pierwotnego odnajdujemy pisane normy prawa oraz normy niepisane. Pierwszą grupę stanowią traktaty założycielskie (traktaty stanowiące), traktaty zmieniające traktaty założycielskie (tzw. traktaty rewizyjne), umowy o przystąpieniu (traktaty akcesyjne) oraz inne akty prawne, których ranga jest równa przywołanym traktatom. Do grupy drugiej, tj. do prawa niepisanego, zaliczamy natomiast zasady ogólne prawa oraz normy prawa zwyczajowego 9. Zasady ogólne prawa Unii Europejskiej - nazwa ogólne zasady prawa podkreśla generalny i abstrakcyjny charakter, nie oznacza natomiast ich ogólnego, uniwersalnego zakresu zastosowania. Zasady ogólne prawa mają podstawowe znaczenie dla systemu, do którego należą. Z reguły są to obowiązujące normy prawne, w pewnych przypadkach są to postulaty ustrojowe i polityczne, postulaty doktryny oraz przede wszystkim zasady wypracowane przez orzecznictwo sądowe (np. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a w państwach członkowskich m.in. trybunały konstytucyjne). Zasady ogólne prawa zapewniają jednolitą interpretację prawa, wypełniają bowiem luki w systemie prawa, do którego należą. Ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w większości zostały ustanowione i rozwinięte w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE (np. zasada pierwszeństwa prawa UE, zasada bezpośredniej stosowalności i skutku bezpośredniego prawa UE czy skutku pośredniego). Kolejna część z nich została wpisana do tekstów traktatów stanowiących Unię Europejską, jak np. zasada lojalności (art. 4 ust. 3 TUE), zasady pomocniczości (subsydiarności), proporcjonalności i przyznania (art. 5 TUE). Prawo pochodne UE, nazywane także prawem wtórnym, znajduje swoje umocowanie w art. 288 TFUE, który stanowi, że W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich. Dyrektywa wiąże każde Państwo Członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak organom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Decyzja wiąże w całości. Decyzja, która wskazuje adresatów, wiąże tylko tych adresatów. Zalecenia i opinie nie mają mocy wiążącej. System źródeł prawa pochodnego został przebudowany w Traktacie z Lizbony. Zmiany związane były z procesem przekształcenia Unii Europejskiej w jednolitą organizację międzynarodową oraz z likwidacją jej, funkcjonującej od 1992 do 2009 roku, trójfilarowej struktury. W 2009 roku Unia zastąpiła Wspólnotę Europejską i całą jej strukturę objęto jednolitymi źródłami prawa pochodnego, tj. rozporządzeniami, dyrektywami i decyzjami. Zachowano jednak specyfikę Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, która (art. 24 ust. 1 TUE) podlega szczególnym zasadom i procedurom i posiada swoiste, niewiążące bezpośrednio, źródła prawa. 7 Dawny TWE od roku jest to Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. 8 Zob. opinię TSUE nr 1/91, ECR 1991/10, s. I Szerzej zob. R. Grzeszczak, Prawo pierwotne Unii Europejskiej (w:) J. Barcz (red.), Źródła prawa UE, t. IV, Warszawa 2012, s. 12 i n.

10 Akty prawne wymienione w art. 288 dzieli się na różne kategorie. Wyróżnia się w szczególności akty prawnie wiążące i akty prawnie niewiążące (ang. binding and nonbinding acts) oraz akty normatywne i inne akty. Do aktów prawnie wiążących należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy i decyzje, natomiast do aktów prawnie niewiążących zalecenia i opinie 10. Stanowienie aktów prawnych przewidzianych w art. 288 TFUE służy zatem wykonywaniu traktatowych zadań UE. Kompetencje UE, wymienione w przepisach dotyczących podziału kompetencji (art. 2 6 TFUE), wykonywane są przez instytucje Unii (a także organy i jednostki organizacyjne), co jest doprecyzowane w przepisach szczegółowych, (np. dla KE będzie to art. 15 TUE oraz art TFUE). Sam art. 288 TFUE nie daje jeszcze podstaw do przeprowadzenia ścisłego podziału aktów prawnych w nim wymienionych na akty normatywne i akty indywidualne, odpowiednio na akty stanowienia i akty stosowania prawa, ponieważ już sama decyzja może mieć w niektórych wypadkach charakter hybrydalny, tzn. może posiadać cechy aktu normatywnego i zarazem cechy aktu indywidualnego. Traktat z Lizbony wprowadził hierarchię aktów unijnego prawa pochodnego, dzieląc je na dwie, hierarchicznie zróżnicowane kategorie (art. 289 TFUE), akty ustawodawcze i akty nieustawodawcze. Na szczycie hierarchii, w prawie pochodnym, znajdują się akty ustawodawcze, a niższy szczebel to akty nieustawodawcze, obejmujące akty delegowane (art. 290 TFUE) oraz akty wykonawcze (art. 291 TFUE). W praktyce integracyjnej rozróżnienie obu tych kategorii źródeł prawa pochodnego (aktów wykonawczych i delegowanych) stało się jednym z najistotniejszych problemów implementacji TL, zarówno z prawnego, jak i z politycznego, punktu widzenia 11. Formami aktów prawnych wydawanych przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE są rozporządzenia, dyrektywy, decyzje i niewiążące zalecenia i opinie (art. 288 TFUE). Źródła prawa Unii Europejskiej: prawo pierwotne i prawo pochodne UE, są zróżnicowane i tworzą układ hierarchiczny. Prawo pierwotne (ang. primary law) ma w systemie źródeł prawa rangę najwyższą i zawiera przepisy regulujące podstawowe zasady funkcjonowania Unii. Prawu pierwotnemu podporządkowane są umowy międzynarodowe zawierane przez Wspólnoty, a stanowiące drugi poziom w strukturze prawa Unii Europejskiej, a także prawo pochodne, tj. akty prawne stanowione przez instytucje Unii 10 A. Wróbel, Komentarz do art. 249 TWE (w:) A. Wróbel (red.), Traktat op. cit., s. 567 i n. 11 J. Barcz, Akty delegowane i akty wykonawcze pojęcie i kryteria rozróżnienia (w:) Europejski Przegląd Sądowy, marzec 2012, s. 6 i n.

11 Konspekt zajęć: I. Wprowadzenie do systemu instytucjonalnego Unii Europejskiej II. III. Zasady i kategorie podziału kompetencji między państwami i UE zarys problematyki System źródeł prawa UE Prawo pierwotne, prawo pochodne (wtórne) Pozostałe akty prawa UE o akty prawa międzynarodowego, o zwyczaj międzynarodowy, o zasady ogólne 1. Prawo pierwotne Unii Europejskiej pisane: Prawo to ma charakter statutowy, konstytucyjny (opinia ETS z 1991 roku). Są to: art. 311 TWE (np. Statut ETS) niektórych wspólnych instytucjach, Traktat Fuzyjny, Akt dotyczący wyborów do PE, traktaty budżetowe) 2. Prawo pierwotne niepisane Pojęcie i klasyfikacja zasad ogólnych prawa o Zasady ogólne prawa Unii Europejskiej o Rola Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w konstruowaniu zasad ogólnych o Funkcje zasad ogólnych prawa Prawa podstawowe jednostek o Prawa podstawowe jednostek w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o Karta praw podstawowych katalog praw podstawowych Unii Europejskiej Normy prawa zwyczajowego Rola orzecznictwa ETS, wg. którego traktaty stworzyły nowy porządek prawny. 3. Zasady ogólne jako źródło prawa pierwotnego

12 zasady wynikające z kanonów praworządnych i demokratycznych państw (wspólne tradycjom wszystkich państw członkowskich) zasady wywiedzione z prawa międzynarodowego zasady sformułowane przez TSUE, wywiedzione z Traktatów stanowiących UE prawa podstawowe i wolności jednostek 4. Tworzenie prawa pierwotnego - zarys problemu Zawieranie traktatów założycielskich Procedury zmiany traktatów Rewizje traktatów Zawieranie traktatów akcesyjnych Legitymacja demokratyczna zawierania i zmiany traktatów 5. Zakres obowiązywania prawa UE ratione materiae, personae, temporis, loci. 6. Źródła prawa pochodnego Unii Europejskiej 1. Formy aktów prawa pochodnego UE akty ustawodawcze: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje o przyjmowane przez Parlament i Radę w ramach (art. 289 TFUE) zwykłej procedury ustawodawczej: akt przyjmowany jest wspólnie przez PE i Radę na wniosek KE (procedura zbliżona do obecnej procedury współdecydowania) o przyjmowane w ramach jednej ze specjalnych procedur ustawodawczych: akt przyjmowany jest przez PE z udziałem Rady lub przez Radę z udziałem PE; w toku tej procedury w szczególnych przypadkach inicjatywa legislacyjna może pochodzić od grupy państw członkowskich, PE, EBC, Trybunału Sprawiedliwości lub EBI; możliwe jest również zastosowanie tzw. procedury kładki, tj. Rada Europejska może podjąć decyzję o zmianie specjalnych procedur prawodawczych na zwykłą procedurę prawodawczą akty delegowane - art. 290 TFUE: Akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Akty ustawodawcze wyraźnie określają cele, treść, zakres oraz czas obowiązywania przekazanych uprawnień. Przekazanie uprawnień nie może dotyczyć istotnych elementów danej dziedziny, ponieważ są one zastrzeżone dla aktu ustawodawczego. Warunki, którym podlega przekazanie uprawnień, są wyraźnie określone w aktach ustawod. i mogą być następujące: o PE lub Rada może zadecydować o odwołaniu przekazanych uprawnień; o akt delegowany może wejść w życie tylko wtedy, gdy PE lub Rada nie wyrażą sprzeciwu w terminie przewidzianym przez akt ustawodawczy (jest to tzw. dwuwariantowa procedura typu call-back). o Do celów litery a) i b) PE stanowi większością głosów wchodzących w jego skład członków, a Rada większ. kwal. W nagłówku aktów delegowanych dodaje się przymiotnik delegowane albo delegowana.

13 Akty wykonawcze art. 291 TFUE: Państwa Członkowskie przyjmują wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii. Jeżeli konieczne są jednolite warunki wykonywania prawnie wiążących aktów Unii, akty te powierzają uprawnienia wykonawcze Komisji lub, w należycie uzasadnionych przypadkach oraz w przypadkach określonych w artykułach 24 i 26 Traktatu o Unii Europejskiej, Radzie. Do celów ustępu 2 PE i Rada, stanowiąc w drodze rozporządzeń zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, ustanawiają z wyprzedzeniem przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez Państwa Członkowskie. wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję W nagłówku aktów wykonawczych dodaje się przymiotnik wykonawcze albo wykonawcza. Dodatkowo wyróżnia się: - wewnętrzne prawo organizacyjne UE regulamin Parlamentu i Radu (akty pro foro interno) - umowy międzynarodowe - ogólne zasady prawa wspólnotowego art. 288 TWE, art. 6 TUE - zasady uznane w porządkach wew. państw członkowskich 7. Prawo sędziowskie TSUE uprawniony jest do formułowania ostatecznie obowiązującej wykładni prawa pierwotnego i wtórnego (pytania prejudycjalne) 8. Procedury prawodawcze w Unii Europejskiej zarys problemu 8.1. Zwykła procedura ustawodawcza, art. 294 TFUE 8.2.Specjalne procedury ustawodawcze Rada stanowi po konsultacji z PE (por. np. art. 194 TFUE, 203 TFUE, 262 TFUE, 308 TFUE, 311 TFUE) albo za jego zgodą (np. art. 311 TFUE) 8.3.Specyfika w dziedzinie PWBiS i WPZiB - art. 31 TUE i art. 82 TFUE 9. Okresy przejściowe (Protokół 36) 10. Charakterystyka form źródeł prawa pochodnego Rozporządzenia Charakterystyka ogólna Rozporządzenie jako część prawa krajowego Dyrektywy Charakterystyka ogólna Transpozycja dyrektyw Decyzje Zalecenia i opinie Akty nienazwane

14 11. Obowiązek implementacji prawa UE Polega na obowiązku odmowy zastosowania przez organy krajowe (sądy, administrację sprawa Costanzo p. Comune di Milano) normy krajowej sprzecznej z unijną Norma krajowa obowiązuje jednak nadal i może być stosowana w sprawach, gdzie nie wchodzi w grę prawo UE Przepisy UE mają pierwszeństwo niezależnie od tego czy są wcześniejsze czy późniejsze niż niezgodne z nimi normy krajowe (sprawa Simmenthal II 106/77) Rozbudowane orzecznictwo: 6/64 Costa v. ENEL; 11/70 Internationale Handelgesellschaft v. Einfuhr, 106/77 Simmenthal II i inne 12. Cechy prawa Unii Europejskiej Autonomia autonomiczny porządek prawny - ponadnarodowy (odrębny od krajowego i międzynarodowego brak scentralizowanego twórcy, brak hierarchii źródeł prawa, brak zorganizowanego aparatu przymusu/ brak obligatoryjnego systemu rozstrzygania sporów) Por. orzeczenie ETS: Costa v. ENEL 1964: w odróżnieniu od zwykłych traktatów międzynarodowych, Traktat EWG ustanowił własny porządek prawny, zintegrowany z systemami prawnymi Państw Członkowskich Prymat Zasada prymatu prawa UE przed (nad) prawem krajowym Stanowisko ETS Costa v. ENEL (1964) i Internationale Handelsgesellschaft C- 11/70 [1970] Stanowisko trybunałów konstytucyjnych państw członkowskich orzeczenia Solange I (1974), Solange II (1986), sprawa Simmenthal II (106/77), Maastricht (1993), etc. Orzeczenie w sprawie C-285/98, T. Kreil v RFN z Orzeczenie spr. Filipiak r Bezpośrednie obowiązywanie Zasada bezpośredniego obowiązywania, stosowania i skutku bezpośredniego prawa wspólnotowego w prawie krajowym Bezpośrednie obowiązywanie; bezpośrednie stosowanie; bezpośredni skutek Bezpośredni skutek stanowisko ETS (sprawa Van Gend en Loos) Warunki bezpośredniej skuteczności dyrektyw (sprawa Becker) Bezpośrednia stosowalność prawa UE Obowiązek PRO-unijnej wykładni prawa krajowego tzw. ZASADA SKUTKU POŚREDNIEGO PRAWA UE

15 Wykaz literatury podstawowej: J. Barcz (red.) Ustrój Unii Europejskiej, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2012, J. Barcz i M. Górka, System instytucjonalny UE, t. III, Warszawa 2012 J. Barcz (red.) Źródła prawa Unii Europejskiej, tom IV; Warszawa 2012 M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2011 A. Wróbel (red), Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Komentarz, Tomy I- III, Warszawa Strony internetowe: