Sektor dystrybucji energii kluczowe wyzwania i podstawowe problemy

Transkrypt

1 Sektor dystrybucji energii kluczowe wyzwania i podstawowe problemy Autorzy: Andrzej Janiszowski, Paulina DreŜewska-Krok, Deloitte Czas zmian Rok 2007 był dla rynku energii pod wieloma względami przełomowy. Sektor energetyczny, który do niedawna po prostu był, nagle nabrał ogromnego znaczenia i stał się niejako oczkiem w głowie kolejnych ekip rządzących. Pierwsza połowa roku upłynęła pod znakiem konsolidacji pionowej sektora. Utworzono potęŝne holdingi, których zadaniem było uratowanie polskiej energetyki przed wieszczoną wszem i wobec zapaścią. Celem przeprowadzonych zmian było stworzenie silnych kapitałowo grup energetycznych, które w myśl zasady duŝy moŝe więcej, byłyby zdolne do udźwignięcia stojących przed elektroenergetyką miliardowych inwestycji. Niejako w tle toczył się inny, równie waŝny proces, zwany unbundlingiem. Istotą unbundlingu było prawne rozdzielenie działalności dystrybucji energii elektrycznej (monopol naturalny) od działalności handlu energią elektryczną, która moŝe i powinna funkcjonować na zasadach konkurencji. W Polsce obowiązkiem rozdzielenia działalności dystrybucji i handlu objętych zostało 14 zakładów energetycznych (ZE). Wyodrębnione z ich struktur spółki OSD (Operatorzy Systemów Dystrybucyjnych) przejęły wszystkie funkcje związane z dystrybucją energii oraz własność majątku sieciowego. Rozdzielenie działalności przeprowadzone zostało w dwóch podstawowych wariantach: w drodze wydzielenia spółki OSD lub poprzez wydzielenie spółki handlu detalicznego. Co istotne, drugi wariant rozdzielenia, w którym OSD stał się właścicielem spółki handlowej, jest niezgodny z wymogami unijnymi i rodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowych przekształceń w przyszłości. Realizacja wyodrębnienia OSD była jednym z dwóch kluczowych warunków zakończenia procesu liberalizacji rynku. Drugim istotnym elementem było uwolnienie cen energii elektrycznej. 30 października 2007 roku Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (URE) podjął decyzję, zgodnie z którą począwszy od 1 stycznia 2008 roku ceny energii dla wszystkich odbiorców, w tym równieŝ tych w gospodarstwach domowych, miały być kształtowane na zasadach rynkowych. O ile decyzja o pełnym zniesieniu regulacji cen była dla rynku zaskoczeniem, to jeszcze większym była decyzja kolejna, zawieszająca jej wykonanie. Te dwie, następujące po sobie, a jednocześnie wzajemnie sprzeczne decyzje Prezesa URE, wywołały prawdziwą burzę na rynku energii oraz doprowadziły do wybuchu konfliktu pomiędzy spółkami handlującymi energią i Urzędem. Koniec końców Regulator zgodził się na uwolnienie cen dla odbiorców instytucjonalnych, jednakŝe zdecydował się utrzymać kontrolę cen energii w segmencie gospodarstw domowych. Swoją decyzję motywował koniecznością ochrony tych odbiorców przed zbyt duŝym wzrostem cen.

2 Rynek po uwolnieniu W momencie pełnego otwarcia rynku ponad 15 mln odbiorców w gospodarstwach domowych uzyskało moŝliwość zmiany sprzedawcy. Pomimo tego jedynie niewiele ponad 500 odbiorców skorzystało z tego prawa. Tak mizerny wynik, bo nie moŝna tego nazwać inaczej, wynika z wieloletnich zaniedbań w sposobie regulowania rynku energii. Obserwując zmiany w obszarze regulacji sektora elektroenergetycznego nie moŝna się oprzeć wraŝeniu, iŝ nie nadąŝały one za faktycznymi potrzebami. Działania ustawodawcy ograniczały się w zasadzie do ciągłej aktualizacji Prawa energetycznego i to niejednokrotnie w minimalnym zakresie wymaganym przez prawo UE. Takie podejście uchroniło nas co prawda przed potencjalnymi zarzutami ze strony Komisji Europejskiej ale na pewno nie przygotowało ani firm energetycznych ani odbiorców energii do nadchodzących zmian. Analizując stopień otwarcia rynku 1 na przestrzeni kilku ostatnich lat moŝna wysnuć dosyć zaskakujący wniosek: zamiast poprawy, sytuacja się w najlepszym wypadku stabilizuje. Wykres 1. Udział energii elektrycznej dostarczonej na wolnym rynku w stosunku do całkowitej sprzedaŝy energii. 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wstępna informacja o wynikach monitoringu dot. niezaleŝności działania OSD oraz korzystania z zasady TPA w 2007 r. w elektroenergetyce, URE, luty Niska skłonność odbiorców do poszukiwania nowych dostawców energii wynika z bardzo małego zróŝnicowania cenowego ofert poszczególnych przedsiębiorstw handlu energią. Dla przykładu przyjrzyjmy się sytuacji w segmencie duŝych odbiorców domowych (zuŝywających ponad 4 MWh rocznie), stanowiących jeden z najbardziej łakomych kąsków na rynku. RóŜnica pomiędzy najlepszą i najgorszą kompleksową ofertą sprzedaŝy energii dla odbiorców z tej grupy, wynosiła w 2007 roku około 75 PLN na MWh 2, jednakŝe jedynie ok. 10 PLN czyli 14% tej kwoty to róŝnica w cenie energii. Pozostała część róŝnicy wynikała z poziomu stawek dystrybucyjnych, na które zmiana 1 Stopień otwarcia rynku kalkulowany jako udział energii zakupionej przez podmioty, które skorzystały z prawa do zmiany sprzedawcy do całości sprzedaŝy energii na rynku krajowym. 2 Przy średniej cenie 1 MWh oscylującej w granicach 340 PLN.

3 sprzedawcy nie będzie miała wpływu. I tu rodzi się pytanie czy racjonalnie myślący odbiorca zdecyduje się na zmianę sprzedawcy jeśli jest w stanie zaoszczędzić ok. 3% ceny. Odpowiedź brzmi i tak i nie to zaleŝy o jakim odbiorcy mówimy. JeŜeli mamy do czynienia z bardzo duŝym odbiorcą, którego roczne koszty zakupu energii wynoszą przykładowo ok. 10 mln PLN rocznie 3% to kwota 300 tys. PLN, która na pewno jest warta zachodu związanego ze zmianą sprzedawcy. Ale w przypadku duŝego odbiorcy domowego, którego roczne rachunki za energię wynoszą PLN 3% to kwota około PLN rocznie, czyli niecałe 4 PLN miesięcznie. I w tym wypadku na pytanie czy warto zmieniać sprzedawcę odpowiedź nie jest juŝ jednoznaczna. Wszystko zaleŝy od nakładu pracy, jaki naleŝy ponieść Ŝeby dokonać takiej zmiany. To trochę tak jak z codziennymi zakupami. JeŜeli w pobliŝu jest sklep, w którym moŝna zrobić zakupy trochę taniej to pewnie się tam wybierzemy, ale jeśli do tego sklepu trzeba jechać pół godziny albo i dłuŝej, zapewne podarujemy sobie ekscytującą wycieczkę i zdecydujemy się na zakupy u droŝszego, lokalnego dostawcy. Reasumując, aktywność odbiorców w zakresie zmiany sprzedawcy energii zaleŝy od zrozumiałości i prostoty zasad, na podstawie których moŝna takiej zmiany dokonać. Przykłady rozwiniętych rynków energii wskazują, Ŝe mali odbiorcy mogą być aktywnymi i świadomymi uczestnikami rynku. Najlepszym przykładem jest tu rynek brytyjski, gdzie, tzw churn factor, czyli ilość odbiorców, którzy zdecydowali się na zamianę dostawcy, jest bardzo wysoki i wynosi przeciętnie około 350 tys. odbiorców miesięcznie! Wykres 2. Churn factor na rynku brytyjskim w okresie kwiecień 2004 marzec / / / / / / / / / / / / / / / / / /2007 Odbiorcy przychodzący do dostawcy "historycznego" Odbiorcy odchodzący od dostawcy "historycznego" Odbiorcy przechodzący pomiędzy dostawcami nowymi Źródło: Opracowanie własne na podstawie Domestic Retail Market Report, Ofgem, lipiec 2007.

4 Co jeszcze naleŝałoby zrobić? Nie od dzisiaj wiadomo, iŝ sprawne funkcjonowanie rynku energii elektrycznej wymaga zapewnienia klientom swobody dostępu do sieci, która z natury rzeczy ma charakter monopolu naturalnego. Stąd kluczowym elementem regulacji prawnych na liberalnym rynku energii jest odpowiedni model funkcjonowania operatorów sieci przesyłowych (OSP) oraz dystrybucyjnych (OSD). Sposób w jaki funkcjonują OSD ma bezpośredni wpływ na to, czy kluczowa dla rozwoju konkurencji procedura zmiany sprzedawcy jest prostą i niekłopotliwą formalnością, czy teŝ drogą przez mękę, która zniechęca klientów do podejmowania jakichkolwiek zmian. Dotychczasowe doświadczenia związane z funkcjonowaniem rynku energii elektrycznej w Polsce wskazują na znaczne zróŝnicowanie tempa liberalizacji rynku na terenie działania poszczególnych OSD. Udział nowych dostawców w sprzedaŝy energii do odbiorców przyłączonych do sieci poszczególnych OSD waha się od 25% na terenie działania Vattenfall Distribution Poland S.A. do blisko 0% na terenie ZEBu czy LUBZELu. Wykres 3. Udział energii elektrycznej dostarczonej w ramach TPA w stosunku do całkowitych dostaw energii w okresie lipiec grudzień 2007 roku. ZEW-T Dystrybucja Sp. z o.o. RWE Stoen Operator Sp. z o.o. ZE Łódź - Teren S.A. ENEA Operator Sp. z o.o. ZEORK Dystrybucja Sp. z o.o. ZKE Dystrybucja Sp. z o.o. ENERGA-Operator S.A. ŁZE Dystrybucja Sp. z o.o. EnergiaPro KE S.A. RZE Dystrybucja Sp. z o.o. Vattenfall Distribution Poland ENION S.A. LUBZEL Dystrybucja Sp. z o.o. ZEB Dystrybucja Sp. z o.o. 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% Źródło: Opracowanie własne na podstawie Wstępna informacja o wynikach monitoringu dot. niezaleŝności działania OSD oraz korzystania z zasady TPA w 2007 r. w elektroenergetyce, URE, luty Tak duŝe rozbieŝności naleŝy tłumaczyć róŝnym stopniem przygotowania poszczególnych OSD do obsługi odbiorców na zliberalizowanym rynku energii oraz róŝną strukturą odbiorców przyłączonych do sieci dystrybucyjnych poszczególnych OSD. Osiągnięcie przez OSD gotowości do sprawnego działania nie będzie proste. Niezbędne są zmiany, obejmujące między innymi, maksymalne uproszczenie stosowanych procedur zmiany sprzedawcy, określenie jasnych i niedyskryminacyjnych zasad rozliczania niezbilansowania, umoŝliwienie

5 odbiorcom zawierania umów kompleksowych z nowymi sprzedawcami, rozbudowę odpowiednich systemów informatycznych ułatwiających zarządzanie procesem zmiany sprzedawcy oraz wykorzystywanie w procesie zmiany sprzedawcy nowoczesnych kanałów komunikacji. WdroŜenie wszystkich tych zmian wymaga podjęcia szeregu działań o charakterze prawno-legislacyjnym, organizacyjnym a niejednokrotnie równieŝ mentalnościowym, a proces dostosowania OSD do nowych warunków działania moŝe potrwać nawet kilka lat. Inną istotną przeszkodą w rozwoju konkurencji na rynku są zasady dokonywania pomiarów. Postulowane przez Urząd Regulacji Energetyki wyposaŝenie odbiorców w gospodarstwach domowych w liczniki elektroniczne ze zdalną transmisją danych jest przedsięwzięciem niezwykle drogim ale zdecydowanie wartym rozwaŝenia. Wprowadzenie tego typu urządzeń umoŝliwi wzbogacenie oferty produktowej oraz zwiększy elastyczność odbioru energii w gospodarstwach domowych. Uelastycznienie popytu ograniczy ryzyko niekontrolowanego wzrostu cen energii w momencie szczytowego zapotrzebowania. Co istotne, z punktu widzenia całej gospodarki ograniczenie popytu w gospodarstwach domowych jest tańsze w porównaniu do ograniczania szczytowego zuŝycia w przemyśle. Z przeprowadzonych analiz wynika, iŝ to właśnie sektor gospodarstw domowych cechuje się najniŝszą wartością wskaźnika Value of Lost Load, czyli najniŝszym kosztem utraconych korzyści z tytułu redukcji zapotrzebowania na energię w szczycie. Podjęcie ogromnego wysiłku, jakim jest wymiana milionów urządzeń pomiarowych, będzie z pewnością kwestią dyskusyjną. Jednak czy w imię wyŝszego dobra, któremu na imię rynek nie warto ponieść tego wysiłku? Pewnie tak, szczególnie jeŝeli się weźmie pod uwagę, iŝ wprowadzenie zdalnych odczytów zdecydowanie skróci i poprawi efektywność procedury zmiany sprzedawcy, zmniejszy (w długim okresie) koszty związane z obsługą odbiorców oraz zwiększy moŝliwości odbiorców w zakresie zarządzania własnym zuŝyciem. Pozostaje pytanie, kto miałby wyłoŝyć pieniądze na przeprowadzenie tego procesu? Naturalnym kandydatem są spółki OSD. NaleŜy jednak mieć na uwadze, iŝ zintegrowane przedsiębiorstwa energetyczne, w których strukturze OSD funkcjonują, nie będą tym pomysłem zachwycone. Po pierwsze, priorytetowe znaczenie w grupach energetycznych zdają się mieć inwestycje w nowe moce wytwórcze. Po drugie, mając na celu obronę własnego rynku, przedsiębiorstwa zintegrowane niechętnie będą patrzeć na działania, które mogą doprowadzić do usprawnienia procesu zmiany sprzedawcy oraz uelastycznienia rynku. Nie jest tajemnicą, Ŝe to właśnie uciąŝliwość zmiany sprzedawcy jest najprostszym i najtańszym sposobem obrony rynku przed konkurencją. Czy zatem niezaleŝni OSD - odrębni z punktu widzenia prawnego i funkcjonalnego- będą skłonni do przeprowadzenia szeroko zakrojonych prac wspierających rozwój konkurencji? I tu dochodzimy od kolejnej niezwykle waŝnej kwestii dotyczącej modelu funkcjonowania sektora dystrybucji energii właścicielskiego rozdzielenia działalności dystrybucji i handlu (unbundling właścicielski). Echa trzeciego pakietu legislacyjnego Dotychczas wdraŝane w UE rozwiązania w zakresie funkcjonowania OSP i OSD wynikały przede wszystkim z wymogów dyrektywy 2003/54/WE. Przyjęte w dyrektywie rozwiązania dotyczące funkcjonowania operatorów sieci przesyłowych i dystrybucyjnych były w duŝej mierze zbieŝne. Zasada ta uległa zmianie w opublikowanej w 2007 roku przez KE propozycji trzeciego pakietu legislacyjnego, w którym zawarty został postulat przeprowadzenia unbundlingu właścicielskiego

6 w odniesieniu do OSP. Projekt trzeciej dyrektywy energetycznej nie wprowadza natomiast istotnych zmian do zasad funkcjonowania OSD. Argumentując swoje stanowisko KE stwierdza, Ŝe jedynie unbundling właścicielski stworzy moŝliwość rozwiązania konfliktu interesów pomiędzy dąŝeniem zintegrowanych pionowo grup energetycznych do maksymalizacji zysku i udziału rynkowego a obowiązkiem zapewnienia przez naleŝących do tych grup OSP równego dostępu do sieci dla wszystkich zainteresowanych. Zachęcony stanowiskiem KE krajowy regulator postanowił pójść o krok dalej. W opublikowanym w marcu bieŝącego roku komunikacie w sprawie konsolidacji przedsiębiorstw energetycznych w sektorze elektroenergetycznym stwierdza, iŝ w interesie odbiorców, konkurencji, bezpieczeństwa elektroenergetycznego i ekologicznego oraz zrównowaŝonego rozwoju gospodarczego Polski leŝy właścicielskie wydzielenie operatorów systemów dystrybucyjnych przed prywatyzacją skonsolidowanych pionowo grup energetycznych. WdroŜenie postulowanego przez URE modelu na pewno usunęłoby wątpliwości dotyczące niezaleŝności operatorów sieciowych, zminimalizowało zagroŝenia związane z subsydiowaniem skrośnym oraz faworyzowaniem sprzedawców wchodzących w skład swojej grupy. Wprowadzenie takiego rozwiązania jest jednak trudne politycznie i skomplikowane organizacyjnie. Stąd teŝ nie naleŝy liczyć na jego szybką implementację. WdroŜenie odpowiednich rozwiązań wymagałoby podjęcia stosowanych działań przygotowawczych. Po pierwsze, wydzielenie własnościowe operatorów systemów dystrybucyjnych nie powinno kolidować z przyjętym harmonogramem prywatyzacji poszczególnych grup, a proponowane rozwiązania powinny uwzględniać interes skonsolidowanych przedsiębiorstw energetycznych. Wszelkie rozwiązania powinny mieć charakter przekształceń rynkowych, które pozwoliłyby dotychczasowym właścicielom na uzyskanie odpowiedniej kompensaty z tytułu sprzedaŝy części aktywów. Potencjalnymi nabywcami akcji spółek dystrybucyjnych w warunkach rynkowych mogłyby być fundusze emerytalne bądź inne podmioty, dla których niskie ryzyko i pewna stopa zwrotu z inwestycji ma istotne znaczenie. Konieczność znalezienia potencjalnego rynkowego nabywcy dla wydzielanych spółek OSD wiązałaby się z koniecznością zapewnienia tym spółkom stabilnych perspektyw finansowych. Podmioty, których działalność podlega regulacji ze strony państwa są atrakcyjne o tyle, o ile stabilne jest otoczenie regulacyjne, a generowany przez nie poziom zwrotu odpowiada standardom rynkowym. Wydaje się, iŝ w tym zakresie pozostaje jeszcze sporo do zrobienia. Podsumowanie Debata publiczna w Polsce zogniskowana była dotychczas przede wszystkim wokół zasad świadczenia usług przesyłania, pozostawiając kwestie dystrybucji energii na drugim planie. Wzrastające koszty pozyskania energii przez odbiorców doprowadzą z czasem do sytuacji, w której uruchomienie mechanizmów konkurencyjnych na poziomie odbiorcy masowego nabierze szczególnego znaczenia. Z uwagi na kluczowe znaczenie modelu funkcjonowania operatorów sieciowych dla dalszej liberalizacji rynku, naleŝy oczekiwać, iŝ zagadnienia związane z funkcjonowaniem OSD staną się jednym z kluczowym elementów czekającej nas debaty. Pewne kierunki dalszych przekształceń, jak na przykład konieczność uproszczenia i automatyzacji procedury zmiany sprzedawcy oraz wprowadzenia zasady jednej faktury, nie budzą wątpliwości.

7 Ich realizacja nie wymaga szczególnych nakładów finansowych i moŝe przynieść wymierne efekty w perspektywie krótkookresowej. NaleŜy jednocześnie oczekiwać, iŝ w przypadku braku realnych efektów liberalizacji, bardziej radykalne metody uniezaleŝnienia finansowego i operacyjnego operatorów (np. poprzez wprowadzenie unbundlingu właścicielskiego), zyskiwać będą coraz szersze poparcie. Dlatego wskazane jest juŝ teraz zastanowić się gdzie leŝy złoty środek i bez zbędnych opóźnień rozpocząć procesy, które w dłuŝszej perspektywie i tak wydają się być nieuniknione.