STUDIUM GMINY OD NOWA

Transkrypt

1 URZĄD MIASTA STOŁECZNEGO WARSZAWY TOWARZYSTWO URBANISTÓW POLSKICH ODDZIAŁ W WARSZAWIE STUDIUM GMINY OD NOWA zmiany w prawie od 2016 roku Warszawa 2016

2 W publikacji wykorzystano materiały konferencji pt.: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy/miasta nowe wyzwania w świetle zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2015 r., która została zorganizowana przez Zarząd Oddziału Warszawskiego Towarzystwa Urbanistów Polskich na zlecenie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. Organizację konferencji oraz wydanie publikacji zrealizowano ze środków Urzędu m.st. Warszawy. Publikacja jest rozpowszechniana nieodpłatnie. Wersja elektroniczna publikacji dostępna na stronach Copywright by Towarzystwo Urbanistów Polskich 2016 Projekt okładki: Andrzej Lubiatowski Opracowanie redakcyjne: Ludwik Biegański Współpraca redakcyjna: Paulina Sikorska, Marcin Świetlik Przygotowanie do druku: Akapit-DTP-Elżbieta Albinowska Druk: Advertdruk Nakład 300 egz. ISBN

3 Po raz pierwszy 20 kwietnia 2016 roku i po raz drugi 30 maja tegoż roku odbyła się w Warszawie konferencja pt. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy/ miasta nowe wyzwania w świetle zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2015 roku. Powodem powtórzenia konferencji było przekraczające oczekiwania organizatorów zainteresowanie podjętym tematem, a liczba zgłoszeń na pierwszy termin przekroczyła pojemność sali udostępnionej w Pałacu Kultury i Nauki. Konferencja została zorganizowana przez Oddział Towarzystwa Urbanistów Polskich w Warszawie na zlecenie Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu m.st. Warszawy. W obu odsłonach konferencji wzięło udział łącznie 250 osób, przedstawicieli różnorodnych środowisk: administracji samorządowej, służb planowania, pracowników naukowych, działaczy społecznych, i różnych zawodów: prawników, urbanistów, socjologów, głównie z Warszawy, ale także z innych ośrodków w kraju. Publikacja, którą oddajemy do rąk Czytelników zawiera opracowania, które zostały zaprezentowane w wygłoszonych referatach i nadesłane jako głosy w dyskusji; a całość wydawnictwa zamyka podsumowanie konferencji i wnioski, jakie sformułowano w czasie obrad. dr Paulina Sikorska Sekretarz Konferencji

4 SPIS TREŚCI Marek MIKOS, Bartłomiej KOLIPIŃSKI Wypowiedzi wprowadzające... 5 Igor ZACHARIASZ Nowe wymogi ustawowe dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin... 7 Przemysław ŚLESZYŃSKI Demograficzne przesłanki kształtowania rozwoju przestrzennego Warszawy Bartosz ROZBIEWSKI, Adam KIERZKOWSKI Społeczne przesłanki kształtowania rozwoju przestrzennego mieszkalnictwo Marek ZIÓŁKOWSKI Gospodarcze przesłanki rozwoju przestrzennego model monitoringu zmian w gospodarce Warszawy Marcin ŚWIETLIK BIlans zapotrzebowania na tereny w nowym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy Anna GŁÓD Nowe wyzwania dla opracowania programu inwestycji infrastrukturalnych niezbędnych do przygotowania terenów rozwoju Krzysztof HERBST Szczególne problemy wynikające z dokonanych zmian ustawowych transparentność procesu planistycznego Paulina NOWICKA Rola społeczności lokalnej w aktualizacji strategii rozwoju Warszawy Monika KOMOROWSKA Plan na plan, czyli partycypacja w planowaniu miejscowym Jolanta LATAŁA Zagrożenia planowana przestrzennego wynikające ze zmiany w 2015 roku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Anna SZMYTT Podsumowanie

5 WYPOWIEDZI WPROWADZAJĄCE Zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaka dokonała się w ubiegłym roku, choć uzasadniona, ma rewolucyjny charakter. Dotyka ona istotnych merytorycznych problemów systemu planistycznego i wpływa na sposób kształtowania polityki przestrzennej gminy wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczym aspektem zmian ustawowych jest wprowadzenie obligatoryjnej dla wszystkich gmin metody wyznaczania nowych terenów pod zabudowę, której fundamentem jest bilans terenów, powiązany ściśle z chłonnością obszarów już zurbanizowanych, prognozami demograficznymi, trendami rozwoju gospodarczego oraz możliwościami finansowania infrastruktury inżynieryjnej. Niestety, nowe zagadnienia zostały wprowadzone do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako przy okazji, bo ustawą o rewitalizacji, bez przepisów wykonawczych i bez vacatio legis. W tej sytuacji, wobec pojawienia się szeregu nowych i niejasnych sformułowań i zagadnień, których to ustawa nie definiuje, niezbędne stało się usystematyzowanie problematyki ustawy i wypracowanie we własnym zakresie metodologii jej realizacji. Ważne jest, ze względu na potencjalnie niekorzystne wyniki analiz dla właścicieli nieruchomości, polegające na konieczności ograniczania terenów przewidzianych pod zabudowę na terenie gminy, aby nowa metoda ich wyznaczania była sformułowana w oparciu o obiektywne kryteria i potwierdzona w szerokiej dyskusji w środowisku urbanistów i planistów oraz w środowisku samorządowym. Tylko takie ujęcie tematu pozwoli, moim zdaniem, na uzyskanie rzetelnych wyników. Intencją organizacji wspólnie z Towarzystwem Urbanistów Polskich konferencji pt. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy/miasta nowe wyzwania w świetle zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2015 roku, było stworzenie platformy do wymiany doświadczeń i przemyśleń ekspertów polskich samorządów na temat metodologii sporządzania wymaganych ustawą analiz i bilansu terenów przewidzianych pod zabudowę. Chodziło również o skonfrontowanie przeprowadzanych przez Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego analiz z doświadczeniami innych miast. Mam nadzieję, że konferencja rozpoczęła dyskusję nad wielkimi wyzwaniami, jakie postawiono przed samorządami. Chciałbym ją kontynuować w ramach cyklu warsztatów poświęconych poszczególnym zagadnieniom, między innymi metodzie wyznaczania obszaru o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Z wynikami warsztatów będzie się można zapoznać na następnej konferencji, która zostanie zorganizowana po ich zakończeniu. Uważam, że wyniki tych prac mogłyby być znakomitym materiałem do przeprowadzenia szerokiej dyskusji w ramach kolejnej konferencji, zorganizowanej po zakończeniu całego cyklu spotkań warsztatowych. Marek Mikos p.o. Dyrektora BAiPP Urzędu m.st. Warszawy 5

6 * * * Jak już wspomniał w swojej wypowiedzi wprowadzającej dyr. Marek Mikos, celem Konferencji było omówienie nowych wymogów prawnych i merytorycznych sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w świetle zmiany ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Nowelizacja dokonała zmian, które mają istotne znaczenie przy sporządzaniu i aktualizacji studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Stały się one już przedmiotem ożywionej dyskusji w środowisku urbanistów oraz wśród pracowników samorządowych. W Polsce rośnie powierzchnia terenów przekształcanych w planach pod funkcje budowlane, co odbywa się bez równoczesnego przygotowania infrastruktury warunkującej obsługę ich użytkowników. Przekształcenia te dokonywane są w całkowitym oderwaniu od sytuacji demograficznej i gospodarczej gmin, w tym od rzeczywistego popytu na nowe tereny inwestycyjne. Zmiany ustawowe, dążąc do bilansowania ilości terenów przeznaczanych dla rozwoju z faktycznymi potrzebami, dotyczą m.in.: obowiązku sporządzania analiz społeczno-ekonomicznych, prognoz demograficznych, sporządzania bilansu terenów, zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium oraz jawności i przejrzystości procedury planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że są to zagadnienia kluczowe z punktu widzenia racjonalności metodologicznej planowania przestrzennego. W ciągu ostatnich lat były one jednak nieobecne w praktyce planistycznej. Dlatego wymagają dzisiaj dodatkowego naświetlenia, zarówno pod względem teoretycznym, jak i doświadczeń warsztatowych. Z satysfakcją mogę stwierdzić, że zainteresowanie konferencją przerosło najśmielsze oczekiwania. Tak liczne grono uczestników świadczy dobitnie, że sprawa racjonalizacji sporządzania studiów gmin jest bardzo ważnym zagadnieniem, z którym wiązać można nadzieje na poprawę skuteczności planowania przestrzennego w Polsce. Mam pełną świadomość, że dokonane zmiany są, z punktu widzenia koniecznych systemowych rozwiązań w planowaniu przestrzennym, niewystarczające. Tym niemniej mogą one spowodować, że studia gmin nabiorą większego sensu jako odpowiednio poznawczo i metodologicznie ugruntowane akty polityki przestrzennej. Jestem przekonany, że konferencja była ważnym głosem w dyskusji o tym, jak kierunkowo słuszne regulacje prawne, dotyczące planowania przestrzennego w miastach i gminach, ewentualnie poprawić i uzupełnić, a także przełożyć na dobre praktyki planistyczne. Bartłomiej Kolipiński Prezes Zarządu Oddziału TUP w Warszawie 6

7 IGOR ZACHARIASZ NOWE WYMOGI USTAWOWE DLA STUDIÓW UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO GMIN Ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji 1 dokonano dość zasadniczej nowelizacji przepisów art. 1, a także art. 9 i 10 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2, które mają istotne znaczenie dla obowiązujących studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w tym także i dla tych studiów, które w dniu wejścia w życie ustawy o rewitalizacji poddawane były zmianom w trybie określonym przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nowe przepisy ustawy o pizp są przedmiotem ożywionej dyskusji w środowisku urbanistów oraz wśród pracowników samorządowych i doczekały się wstępnych analiz i rekomendacji w zakresie ich stosowania (Radeberg-Skorzysko 2016, Wiland 2016). Tematem opracowania jest analiza wybranych aspektów zmian, na które nie zwraca się zbyt dużej uwagi w dyskusji publicznej, ale które mogą mieć znaczenie dla stosowania nowych przepisów oraz wskazanie w jej kontekście niezbędnych korekt obowiązujących w ustawie o pizp, umożliwiających osiągnięcie celu, jaki przyświecał ustawodawcy w 2015 roku podczas prac nad ustawą rewitalizacyjną oraz nad nowelizacją ustawy o pizp. Niewątpliwie głównym powodem nowelizacji ustawy o pizp była chęć przeciwdziałania ułomnym procesom urbanizacji, mającym swoje oparcie w aktach planowania przestrzennego gmin, w tym w studiach gmin oraz w planach miejscowych, a także w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwalających na rozpraszanie zabudowy i powstawanie jej na terenach do tego nieprzygotowanych pod względem infrastrukturalnym (przeciwdziałanie ułomnej urbanizacji i procesom określanym jako rozlewanie się miast). Podjęte przez ustawodawcę starania o poprawę stanu prawnego wynikały w dużej mierze z narastającej od lat krytyki systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego i postulatów zmian zgłaszanych przez środowiska urbanistów oraz przedstawicieli samorządów gmin. Negatywne tendencje w zagospodarowaniu przestrzeni w Polsce, oparte o analizy treści aktów prawnych planowania przestrzennego na poziomie gminnym (studiów gmin i planów miejscowych) oraz analizy ekonomicznych skutków procesów masowego przeznaczania w tych aktach gruntów na cele budowlane, pokazał po raz pierwszy raport dwóch architektów Jacka Kozińskiego i Andrzeja Olbrysza (Olbrysz, Koziński 2011; Koziński 2012) pierwszego, zajmującego się projektowaniem osiedli mieszkaniowych i ich realizacją, drugiego, nadzorującego i koordynującego procesy budowy infrastruktury technicznej i prace planistyczne w gminie Lesznowola. Ich analizy zostały potwierdzone w kolejnych latach przez raport sporządzony pod kierunkiem Adama Kowalewskiego (Kowalewski i in. 2014). Najnowsze badania wykonane przez Olbrysza (Olbrysz, Zachariasz 2015) wskazują, że negatywne tendencje zdiagnozowane w 2011 roku umacniają się, a w efekcie ich nasilania przybywa w Polsce terenów przekształcanych w planach miejscowych pod funkcje budowlane, co odbywa się 1 Dz. U. z 2015 r. poz Dz. U. z 2016 r. poz

8 Nowe wymogi ustawowe dla studiów uwarunkowań... bez równoczesnego wyposażenia tak przekształcanych terenów w infrastrukturę, co warunkuje ich prawidłowe wykorzystanie. Przekształcenia te dokonywane są w całkowitym oderwaniu od sytuacji demograficznej gmin, bez jakiegokolwiek związku z prognozami wzrostu bądź spadku zaludnienia tych gmin, wykonywanymi przez ośrodki naukowo-badawcze zajmujące się demografią i przez Główny Urząd Statystyczny. * * * W tej sytuacji, we wrześniu 2015 roku, rząd skierował pod obrady Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Druk 3896). Przeciwdziałanie patologicznym procesom w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego miało polegać według propozycji wnioskodawcy m.in. na ograniczeniu swobody wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zmianach w treści studium gminy, umożliwiających wyznaczanie terenów pod zabudowę odpowiednio do rzeczywistych potrzeb społecznych w tym zakresie, nowelizacji zasad odszkodowawczych określonych art. 36 ust. 1 ustawy o pizp w związku z uchwaleniem planu miejscowego, tak aby przeciwdziałać negatywnym tendencjom pozwalającym na uzyskiwanie odszkodowań nie za realnie poniesione szkody, ale za działania o charakterze spekulacyjnym (Zachariasz 2014a). Stąd dość istotnym elementem projektu ustawy były propozycje rozszerzenia katalogu zasad ogólnych planowania przestrzennego zawartych w art. 1 ustawy o pizp, polegające zwłaszcza na ugruntowaniu jako jednej z naczelnych zasad planowania i zagospodarowania przestrzeni zasady ważenia interesów oraz wprowadzenia zasady wykorzystania na cele budowlane terenów już zabudowanych przed otwieraniem w tym celu terenów wolnych. Część z tak proponowanych zmian, wobec braku woli politycznej zakończenia procesu legislacyjnego małej nowelizacji, została przeniesiona w ostatnim okresie prac parlamentu kończącego kadencję w 2015 roku do ustawy o rewitalizacji. Proponowane zmiany w ustawie o pizp wychodziły w znacznej mierze naprzeciw zgłaszanym w 2015 roku postulatom ogólnopolskich organizacji jednostek samorządu terytorialnego. Trzeba w tym miejscu wspomnieć zwłaszcza o propozycjach wysuwanych przez Unię Metropolii Polskich, która domagała się dość zasadniczej nowelizacji ustawy o pizp, odbiegającej w swej treści od propozycji zawartej w przedstawionej przez rząd małej nowelizacji. W stanowisku z 2015 roku 3 prezydenci miast Unii Metropolii Polskich domagali się przede wszystkim wprowadzenia do ustawy: zasady pierwszeństwa sanacji terenów już zabudowanych przed ekspansją nowej zabudowy na tereny wolne, przy czym wskazywali, że wprowadzenie takiej zasady do ustawy powinno opierać się na preferencji przedsięwzięć osiedleńczych na obszarach już zabudowanych, posiadających infrastrukturę publiczną taką jak drogi, wodociągi, kanalizacja, instalacje energetyczne, w formie uzupełniania zabudowy na działkach niezabudowanych i prawidłowo ukształtowanych oraz w formie uzupełniania zabudowy przez podział, scalenie albo scalenia i podział działek zagospodarowanych nieekonomicznie; zasadność przeznaczania nowych terenów pod zabudowę winna być poparta wariantowymi analizami ekonomicznymi, ekologicznymi i społecznymi, sporządzanymi w procesach planistycznych przez władze samorządu gmin, uzasadniającymi dokonany wybór; zasady ważenia interesów publicznych i prywatnych, tak aby obowiązkiem organów sporządzających akty planistyczne było wyważanie interesów prywatnych, zgłaszanych w postaci wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak 3 Stanowisko Unii Metropolii Polskich z 4 marca 2015 r. w sprawie zmian w ustawach umożliwiających realizację Narodowego Planu Rewitalizacji (NPR), 8

9 Igor Zachariasz i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także wyważanie tych interesów z interesami wyrażonymi opiniami i uzgodnieniami zgłaszanymi przez podmioty administracji publicznej, w ramach wykonywanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej zadań publicznych oraz z analizami ekonomicznymi, ekologicznymi i społecznymi, sporządzanymi w przypadku ekspansji zabudowy; nowej treści art. 32 ustawy pozwalającego w praktyce planistycznej odejść od oceny aktualności studium gmin i planów miejscowych, a w miejsce tych działań wprowadzić obowiązek diagnozy stanu użytkowania oraz stanu prawnego i planistycznego działek (terenów) tworzących obszary zabudowane gminy, tak aby móc oceniać ich potencjał osiedleńczy przez pryzmat dostępności do sieci infrastruktury technicznej i społecznej. * * * Przyjęte przez parlament na wniosek rządu brzmienie art. 1 ust. 3 i 4 ustawy o pizp w znacznym stopniu odbiega od zgłaszanych przez Unię Metropolii Polskich postulatów. Wskazać należy zwłaszcza na znaczne zawężenie w stosunku do propozycji zgłaszanych przez Unię Metropolii Polskich zakresu stosowania art. 1 ust. 3. oraz odejście w treści art. 1 ust. 4 od wymogu uzależniania przeznaczenia działek na określonym terenie pod zabudowę od istnienia infrastruktury technicznej umożliwiającej ich obsługę i zapewniającej podstawowe usługi społeczne. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 1 ust. 3 zasada ważenia interesów odnosi się do procesów ustalania zmian w przeznaczeniu terenów, a więc zgodnie z art. 4 ust. 1 do procedury sporządzania planów miejscowych oraz do określania potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu. Taka redakcja art. 1 ust. 3 może mieć dwa negatywne skutki praktyczne. Po pierwsze, termin potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu budzi poważne wątpliwości interpretacyjne. W intencji wnioskodawców miał odnosić się do procedury sporządzania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jej treści, jednak bez wprowadzenia innych przepisów przewidzianych w małej nowelizacji, stosowanie zasady ważenia interesów w procedurze wydawania decyzji o wzizt, a w konsekwencji kształtowanie jej treści będzie miało dość wątłe oparcie w tym przepisie. Może się zatem nie zmienić orzecznictwo sądów administracyjnych, co wydaje się było jednym z głównych celów nowelizacji w tym zakresie, które nadal będą traktować decyzje o wzizt jako deklaratoryjne akty administracyjne, które potwierdzają prawa właściciela do zagospodarowania działek objętych decyzją zgodnie z jego wolą, o ile nie jest to sprzeczne z przepisami innych ustaw, ograniczając jednocześnie udział podmiotów zewnętrznych w postępowaniu o jej wydanie (Zachariasz 2012). Po drugie, brak jest także w art. 1 ust. 3 wyraźniej podstawy prawnej, aby wymóg ważenia interesów odnosić do procedury sporządzania studium gmin, a tym samym ważenia zgłaszanych podczas procedury uchwalania studium, czy jego zmiany, interesów przez podmioty biorące udział w tym postępowaniu. Podczas organizowanej dwa lata temu przez Towarzystwo Urbanistów Polskich konferencji dotyczącej partycypacji społecznej w planowaniu przestrzennym starałem się wykazać, że instytucje wniosków i uwag oraz dyskusji publicznej w procedurze sporządzania studiów gmin i planów miejscowych są realizacją publicznych praw podmiotowych. Realizacja tych uprawnień winna wiązać się z obowiązkami, które na tych podmiotach powinny ciążyć z mocy prawa, w szczególności w zakresie współfinansowania infrastruktury społecznej i technicznej w postaci zmodyfikowanej konstrukcji opłaty adiacenckiej (naliczanej obowiązkowo w określonej ustawowo proporcji od faktycznych kosztów budowy tej infrastruktury, a nie od wzrostu wartości nieruchomości) (Zachariasz 2014b) jako realizacji zasady sprawiedliwości urbanistycznej (Gdesz 2012). 9

10 Nowe wymogi ustawowe dla studiów uwarunkowań... Krytyczne uwagi trzeba także odnieść do treści art. 1 ust. 4 ustawy. Zawarta w nim zasada sanacji terenów już zabudowanych i wyposażonych w infrastrukturę techniczną i społeczną umożliwiającą racjonalne korzystanie z tych terenów przez uzupełnianie zabudowy na działkach prawidłowo ukształtowanych, przed ekspansją zabudowy na tereny wolne, wskutek wprowadzonego brzmienia znacznie straciła na znaczeniu jako zasada mogąca pozytywnie wpływać na procesy zabudowy, zarówno te podejmowane w oparciu o decyzje o wzizt, jak i te podejmowane w oparciu o plany miejscowe uchwalane na podstawie studiów gminnych i sporządzonego w nich bilansu terenów pod zabudowę. W treści art. 1 ust. 4 pkt 4 ustawodawca odwołał się bowiem do pojęcia jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych 4, wskazując, że procesy planowania i lokalizowania nowej zabudowy winny w pierwszej kolejności dotyczyć obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, będącej częścią jednostki osadniczej i odbywać się w szczególności przez uzupełnianie zabudowy. Znów do tak sformułowanego przepisu, uwzględniając dotychczasową linię orzeczniczą sądów administracyjnych opartą na idei wolności budowlanej, w praktyce skutkującą w istocie możliwością dowolnej lokalizacji nowej zabudowy, wnieść można dwie zasadnicze uwagi. Pierwsza wiąże się z dużą nieokreślonością pojęcia struktury funkcjonalno-przestrzennej, które to pojęcie pochodzi z nauk geograficznych i służy opisowi jednostek osiedleńczych przez pryzmat wykorzystania gruntów na określone cele (przeznaczenia pod określony rodzaj działalności). Kwestia, czy mamy do czynienia ze strukturą funkcjonalno-przestrzenną w pełni wykształconą (raczej winno być w pełni ukształtowaną ) czy też niewykształconą, zwłaszcza w jakiejś części, jest sprawą nadzwyczaj subiektywną. Przez fakt braku związania tego pojęcia z obowiązkiem istnienia wyszczególnionej prawnie infrastruktury technicznej i społecznej, odniesionej do działek wchodzących w jej skład, służącej obsłudze takiego obszaru (owej struktury) nie wprowadza ono żadnych kryteriów pozwalających na zawężenie podejmowania decyzji o dopuszczeniu nowej zabudowy w aktach planowania przestrzennego w gminie czy też w decyzjach o wzizt. Wprowadzenie w art. 1 ust. 4 pkt 4 lit. b) ustawy wymogu, aby w sytuacji braku dostatecznej ilości terenów przeznaczonych pod dany rodzaj zabudowy, położonych w granicach takich obszarów, można było lokalizować zabudowę na innych terenach, w szczególności takich, które w najwyższym stopniu są przygotowane do zabudowy, przez co, jak stanowi przepis, rozumie się obszary charakteryzujące się najlepszym dostępem do sieci komunikacyjnej oraz najlepszym stopniem wyposażenia w sieci wodociągowe, kanalizacyjne, elektroenergetyczne, gazowe, ciepłownicze oraz sieci i urządzenia telekomunikacyjne, odnieść można wrażenie, że obszar charakteryzujący się w pełni wykształconą strukturą przestrzenną takich urządzeń posiadać nie musi. Druga kwestia wiąże się ze wskazaniem preferencji dla działania polegającego na uzupełnianiu zabudowy, z pominięciem w przepisach kwestii wyburzeń i konieczności zmian terenów wadliwie ukształtowanych czy też posiadających zużytą substancję budowlaną i wymagających rewitalizacji poprzez nadanie takim przestrzeniom nowej struktury zabudowy. Dziwić musi to pominięcie, zwłaszcza że nowelizacja ustawy o pizp nastąpiła ustawą o rewitalizacji, która takie kwestie w szczególności powinna regulować, stwarzając podstawy prawne działań w zakresie odnowy tkanki miejskiej i utrzymania wszędzie tam, gdzie jest to społecznie i ekonomicznie uzasadnione, zwartej zabudowy. Tak zdefiniowanym ustawowo działaniom rewitalizacyjnym powinny jednak towarzyszyć adekwatne środki prawne, umożliwiające wspomaganie tych procesów przez stronę publiczną. 4 Dz. U. Nr 166, poz z późn. zm. 10

11 Igor Zachariasz * * * W ostatnim czasie, w dyskusjach dotyczących systemu planowania i zagospodarowania przestrzennego, dość silnie podnoszono kwestię braku związków między decyzjami w zakresie przeznaczania w studiach gminnych i planach miejscowych terenów pod określone funkcje z sytuacją finansową gminy, zwłaszcza podejmowanie decyzji w zakresie zmian w przestrzeni bez zabezpieczenia przez gminę, na której spoczywa dziś obowiązek wybudowania infrastruktury technicznej i społecznej umożliwiającej sytuowanie zabudowy i obsługę żyjącej w niej ludności, odpowiednich środków finansowych. Wydawało się, że wraz z wejściem w życie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych 5, która wprowadziła obowiązek sporządzania w jednostkach samorządu terytorialnego wieloletnich prognoz finansowych, uwzględniających realizację planów i programów inwestycji o charakterze wieloletnim, kwestia ta znalazła swoje rozwiązania i organy gmin będą zobowiązane brać pod uwagę w studiach gminnych i w planach miejscowych inwestycje publiczne wskazane w wieloletniej prognozie finansowej, dając tym samym czytelny sygnał realizacji swoich obowiązków ustawowych. Znów jednak, pomimo oczywistych wydawałoby się związków treściowych przepisów o finansach publicznych i ustawy o pizp, orzecznictwo sądów administracyjnych rozwiązało problem spójności planowania finansowego i przestrzennego w gminie już nie tyle wbrew celom ustawodawcy, co wbrew elementarnej logice działań podmiotów publicznych i prywatnych w przestrzeni, wskazując, że brak jest obowiązku uwzględniania w wieloletnich prognozach finansowych środków finansowych służących realizacji zamierzeń inwestycyjnych przewidzianych w studiach gminnych i w planach miejscowych (Mekiński 2013). Taka linia orzecznicza może budzić dość zasadnicze wątpliwości, zwłaszcza w związku z coraz częściej przegrywanymi przez państwo polskie sprawami przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka, spowodowanymi brakiem rekompensat finansowych i określonym terminem realizacji wywłaszczeń w związku z rezerwowaniem terenów prywatnych pod funkcje publiczne w planach miejscowych (Zachariasz 2013). Znów wydawałoby się, że przed ustawodawcą stało w 2015 roku jasne zadanie polegające na wskazaniu, wobec tak kształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, konieczności spełniania wymogu uwzględnienia w wieloletniej prognozie finansowej kosztów budowy infrastruktury technicznej i społecznej przewidzianej w planach miejscowych i studiach gminnych jako podstawy uchwalenia planu czy też studium. Także i tym razem trudno powiedzieć, aby ustawodawca temu zadaniu sprostał. Co prawda logika wskazuje znów, że dokonując bilansu terenu, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o pizp winno się, w związku z wymogiem określonym w art. 10 ust. 7, na okres nie dłuższy niż 30 lat umieszczać w wieloletniej prognozie finansowej te elementy infrastruktury, które gmina chce na podstawie studium i planów miejscowych wybudować w tym okresie na terenie gminy, to jednak wobec braku precyzji ustawodawcy i ukształtowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych, związki pomiędzy planowaniem przestrzennym i finansowym mogą pozostać postulatem teoretyków prawa, a nie wejść do praktyki urbanistycznej. Z punktu widzenia stabilności finansów gmin dość istotną kwestią jest znaczna nadpodaż terenów, jakie w planach miejscowych są przeznaczone pod zabudowę, a tym samym dość znaczne koszty wykupu gruntów pod funkcje publiczne, zwłaszcza pod drogi publiczne, które w oparciu o przepisy ustawy o nieruchomościach coraz częściej podlegają egzekwowaniu przez podmioty prywatne w drodze postępowań sądowych. Wydawałoby się, że wobec tak stworzonej nadpodaży ustawodawca podczas zmian wprowadzanych w 2015 roku zdecyduje się na rozwiązanie tego problemu, czego warunkiem była nowelizacja przepisów odszkodowawczych określonych w art. 36 ust. 5 Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm. 11

12 Nowe wymogi ustawowe dla studiów uwarunkowań... 1 ustawy o pizp (Zachariasz 2014a). Niestety i w tej sprawie nie starczyło determinacji ustawodawcy, aby uporządkować sytuację prawną terenów zaplanowanych, a w konsekwencji uzdrowić w tej części sytuację finansów publicznych. Przepisy art. 10 ust. 5 7 ustawy stworzyły pewien kompromis, pozwalając zachować nadwyżkę terenów przeznaczonych pod zabudowę w obowiązujących planach miejscowych, o ile postępowanie mające za przedmiot dokonanie bilansu terenów taką nadwyżkę wykaże. Jednak trzeba zauważyć, że dość często plany miejscowe były uchwalane wcale nie na terenach do tego najbardziej odpowiednich z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia, tam bowiem dość często ruch budowlany odbywa się w oparciu o decyzje o wzizt, plany takie powstawały dla terenów peryferyjnych z punktu widzenia ich racjonalnej zabudowy. Stąd też pozorne pogodzenie problemu zbilansowania terenów mających podlegać zabudowie z pozostawieniem w obrocie prawnym planów miejscowych sprzyjać będzie zachowaniom społecznie i ekonomicznie mało racjonalnym. Z pewnością życie wymusi w najbliższym czasie na ustawodawcy zajęcie się tą kwestią, a wskazać trzeba, że polska szkoła urbanistyczna dysponuje dość pokaźnym dorobkiem w zakresie ekonomicznych analiz rozwoju przestrzennego miast i regionów (Kolipiński 2015), który z powodzeniem mógłby być wykorzystany przy projektowaniu zmian prawnych w tym zakresie. * * * Końcową część opracowania chciałbym poświęcić dwóm problemom praktycznym, jakie stwarzają nowe przepisy art. 9 ust. 3a i art. 28 ust. 1 ustawy o pizp oraz kwestii niezbędnych, moim zdaniem, zmian prawnych, które w nieodległym terminie powinny zostać przeprowadzone. Nowelizacja art. 28 ust. 1 ustawy o pizp kończy spór, czy dotychczasowe brzmienie tego artykułu, stanowiąc lex specialis, wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 6, czyniąc ten spór historycznym (Wincenciak i in. 2014, s. 303). Ustawodawca zdecydował, że będą to przepisy równoważne treściowo. Studium gminy i plan miejscowy będą podlegać ocenie nadzorczej na takich samych zasadach jak i inne akty prawie uchwały i zarządzenia wydawane przez organy gminy. Przed nadzorem natomiast stoi dość trudne zadanie odejścia od czysto formalnej oceny studium i przestrzegania procedury jego sporządzania na rzecz zaangażowania się w merytoryczną ocenę przyjętych w studium rozwiązań, wymuszonych zwłaszcza nowymi przepisami art. 10 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 5 7 ustawy o pizp. Co do treści art. 9 ust. 3a tej ustawy uważam, że kontrowersje odnoszące się do zakresu zmian, jakimi powinno objąć się studium przy okazji jego zmiany, mają dziś znaczenie drugorzędne, bowiem wykładnia art. 32 i 33 w związku z art. 1 ust. 3 i 4 oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 i ust. 5 7 ustawy wskazują, że wszystkie gminy winny gruntownie, wobec faktu istnienia w nich olbrzymich nadwyżek terenów przeznaczonych pod zabudowę i ograniczonych możliwości finansowych gmin pozwalających na budowę infrastruktury publicznej w dość wąskim przestrzennie zakresie, zostać opracowane na nowo, a te, które dokonują zmian częściowych studium, również winny opracować je na nowo, tak aby spełniały one wymogi nowelizacji ustawy o pizp wprowadzonej w 2015 roku ustawą o rewitalizacji. Na koniec wskazać trzeba także na konieczność podjęcia działań legislacyjnych, które dopełniałby wprowadzone w 2015 roku zmiany w ustawie o pizp. Można oczywiście wyrazić nadzieję, że wprowadzone przepisy, o ile byłyby poddane wykładni celowościowej, a nie literalnej, mogłyby w dużej mierze poprawić procesy planowania i zagospodarowania gmin. Jednak, jak wskazuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, są one, z różnych powodów prawniczych, których nie sposób tu szczegółowo analizować, dalekie od praktykowania takiej wykładni. Stąd wydaje 6 Dz. U. z 2015 r. poz z późn. zm. 12

13 Igor Zachariasz się konieczne dokonanie szeregu zmian w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności zasadniczej zmiany wymaga rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uikzp gminy 7, tak aby dostosować jego treść do nowych wymogów ustawowych. Nowelizacja ta dałaby jednocześnie możliwość uporządkowania zapisów w studiach na obszarze całego kraju przez wprowadzenie wspólnych dla wszystkich gmin oznaczeń planistycznych. Dość istotną kwestią wymagającą rozwiązania jest także stworzenie podstaw prawnych umożliwiających gminom uchylenie obowiązywania planów miejscowych w części lub całości na tych obszarach, które nie mają szans być zagospodarowane w perspektywie stwarzanej przez bilans terenów. W tej materii potrzebne są zasadnicze zmiany w treści art. 36 ust. 1 ustawy o pizp, tak aby wobec już ugruntowanego orzecznictwa sądów powszechnych, aprobujących skargi odszkodowawcze w związku z obniżeniem wartości nieruchomości wskutek zmiany planu w sytuacji braku jego realizacji przez podmiot prywatny, uchylenia takie nie narażały podmiotów publicznych na wypłacanie odszkodowań, których słuszność budzi zasadnicze wątpliwości społeczne i prawne. Nowelizacja przepisów ustawy o pizp może być także okazją do usunięcia mankamentów w zmianach wprowadzonych w 2015 roku, wskazanych w niniejszym referacie, jak i innych postulatów zgłaszanych w debatach publicznych przez środowiska urbanistów i przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego, które czyniłyby procesy urbanizacyjne racjonalnymi ekonomicznie i uzasadnionymi społecznie. Wśród tych postulatów wskazać trzeba przede wszystkim na konieczność uporządkowania procesów planistycznych na poziomie regionalnym i krajowym oraz powiązanie planowania ogólnego, regulowanego w ustawie o pizp, z planowaniem specjalistycznym, które uregulowane zostało w licznych ustawach administracyjnego prawa materialnego, najczęściej bez związku z planowaniem ogólnym. O ile związek taki istnieje, jest on odwrócony o sto osiemdziesiąt stopni rozwiązania specjalistyczne, np. w zakresie planowania i lokalizacji dróg publicznych, są wiążące dla planowania ogólnego. W poprawnie zbudowanym systemie planistycznym zależność ta powinna być odwrócona. Literatura Gdesz M., 2012, Rozkładanie kosztów urbanizacji, [w:] I. Zachariasz (red.), Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, Warszawa. Kolipiński B., 2015, Zagadnienia metodyczne miejscowego planowania przestrzennego w świetle przepisów prawa, Biuletyn KPZK, z. nr 257/258. Kowalewski A., Mordasewicz J., Osiatyński J., Regulski J., Stępień J., Śleszyński P., 2014, Ekonomiczne straty i społeczne koszty niekontrolowanej urbanizacji w Polsce wybrane fragmenty raportu, Samorząd Terytorialny nr 4/2014. Koziński J., 2012, Doktryna swobody budowlanej. Aspekty ekonomiczne i urbanistyczne, Problemy planistyczne wiosna 2012, Wrocław maja 2012 r., Zeszyt Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów, nr 1/2012. Mekiński M., 2013, Wieloletnie prognozy finansowe jednostek samorządu terytorialnego doświadczenia trzech lat budżetowych, [w:] K. Tetłak (red.), Wybrane aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego z perspektywy działalności organów nadzoru, Warszawa. 7 Dz. U. Nr 118, poz

14 Nowe wymogi ustawowe dla studiów uwarunkowań... Olbrysz A., Koziński J., 2011, Raport o finansowych efektach polskiego systemu gospodarowania przestrzenią, Zespół Badawczy Finanse w urbanizacji, Warszawa. Olbrysz A., Zachariasz I., 2015, Raport o finansowych skutkach polskiego systemu zagospodarowania przestrzenią [w:] P. Kopyciński (red.), Sprawne państwo. Samorządowa służba cywilna. Obszary metropolitalne. Zagospodarowanie przestrzenne. Badania nad kierunkami zmian w funkcjonowaniu samorządu terytorialnego w Polsce, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków. Radeberg-Skorzysko M., 2016, Jak realizować wymagania nałożone na studium gminy przez ustawę o rewitalizacji, Problemy planistyczne. Wiosna 2016, Zeszyt Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów nr 1 z 2016 r. Wiland M., 2016, Wpływ niektórych regulacji ustawy o rewitalizacji na sporządzanie studiów gmin i planów miejscowych, Problemy planistyczne. Wiosna 2016, Zeszyt Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów nr 1 z 2016 r. Wincenciak M. i in., 2014, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, A. Plucińska- -Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), LexisNexis, Warszawa. Zachariasz I., 2012, Czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną?, [w:] I. Zachariasz (red.), Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, Warszawa. Zachariasz I., 2013, Pomiędzy zabudową planową a wolnością budowlaną miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w orzecznictwie sądowym, [w:] K. Tetłak (red.), Wybrane aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego z perspektywy działalności organów nadzoru, Warszawa. Zachariasz I., 2014 a, Założenia małej i pilnej nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, [w:] M. Frączek (red.), Sprawne Państwo. Czy konieczne są systemowe zmiany w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego?, Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków. Zachariasz I., 2014 b, Partycypacja w procesie planowania przestrzennego jako prawo podmiotowe, [w:] tartycypacja społeczna w planowaniu przestrzennym, Towarzystwo Urbanistów Polskich i Urząd m.st. Warszawy, Warszawa. 14

15 PRZEMYSŁAW ŚLESZYŃSKI DEMOGRAFICZNE PRZESŁANKI KSZTAŁTOWANIA ROZWOJU PRZESTRZENNEGO WARSZAWY WPROWADZENIE Opracowanie jest próbą odpowiedzi na pytania: czego możemy spodziewać się w przyszłości w zakresie rozwoju demograficznego Warszawy? Jakie są uwarunkowania tych procesów? Jak kształtować politykę przestrzenną wobec zachodzących zmian? Czy w ogóle można sterować procesami demograficzno-osadniczymi? Ponieważ demografia jest nauką o zjawiskach masowych, aby móc odpowiedzieć na te pytania, punktem wyjścia musi być rzetelna ocena istniejących materiałów źródłowych, w tym zwłaszcza danych statystycznych i istniejących prognoz demograficznych. Część statystyki jest zadowalająca, ale w świetle dużej już liczby opracowań metodycznych, porównawczych, czy też o charakterze case study, pewna jej część nie nadaje się do wykorzystania dla potrzeb planowania rozwoju. Przykładowo M. Kupiszewski i J. Bijak (2006) byli wręcz zdania, że pospisowa prognoza demograficzna z 2004 roku dla aglomeracji warszawskiej jest bezużyteczna w polityce społeczno-ekonomicznej, planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach rozwoju miasta i całej aglomeracji. Tego typu poglądy nie są niestety odosobnione. Tymczasem nie można racjonalnie i efektywnie planować rozwoju, jeśli nie wiadomo, ilu ludzi mieszka (będzie mieszkać) na danym obszarze, gdzie będą pracować, jak będą dojeżdżać itp., itd. PROBLEM DANYCH STATYSTYCZNYCH Piotr Korcelli już w 1997 roku sygnalizował, że znaczna część migracji wewnętrznych, w tym zwłaszcza napływ do dużych aglomeracji, pozostaje nierejestrowany i utrudnia ocenę procesów demograficzno-osadniczych. W przypadku migracji zagranicznych B. Sakson (1998) w swych badaniach dowodziła, że faktyczna liczba mieszkańców Polski na przełomie lat 80 i 90. ubiegłego wieku była znacznie niższa, niż wykazywały to krajowe rejestry (o około 1 mln osób). Ostatnie szacunki BAEL mówią o 2,3 mln obywateli Polski przebywających za granicą, z czego około 70% (1,6 mln) pozostaje tam powyżej 12 miesięcy (GUS 2015). Jest wysoce prawdopodobne, że osoby te zasilą na stałe potencjał demograficzny innych krajów. Podstawowe braki statystyczne w zakresie społeczno-zawodowym dotyczą zatem liczby i struktury biologiczno-społecznej mieszkańców (dane GUS nie uwzględniają licznej populacji niezameldowanej) oraz rynku pracy (brak jest tu nawet podstawowych informacji o sumarycznej liczbie pracujących dane i szacunki z ostatniej dekady mówią o tys. pracujących). Szczegółowa analiza tego zjawiska znajduje się w opracowaniu autora (Śleszyński 2013a) 1. 1 Do cytowanej literatury można dotrzeć poprzez stronę internetową IGiPZ PAN ( większość publikacji jest dostępna poprzez sieć www, a jej wykorzystanie jest całkowicie bezpłatne, ograniczone jedynie do standardowego cytowania. 15

16 Demograficzne przesłanki kształtowania... Podstawowych informacji o strukturze społeczno-zawodowej w małych jednostkach przestrzennych dostarczają spisy powszechne. Łatwo sprawdzić, jaka była szczegółowość tych danych w spisie z 1988 roku w kolejnych Atlasach Warszawy (Węcławowicz i Księżak 1993, 1994; Węcławowicz i Jarosz 1995) i jak pogorszyła się ona w 2002 roku (Stępniak i in. 2009). Jednak to ostatni spis powszechny z 2011 roku jest najgorszy pod tym względem, co wynika z przyjęcia błędnej metodologii opierającej się na wykorzystaniu głównie źródeł administracyjnych (Eberhardt 2012, Gołata 2013). W ten sposób praktycznie nie ma informacji o gospodarstwach domowych i rodzinach w skali poniżej dzielnic. Z powodów metodologicznych jest też dużo wątpliwości dotyczących rzeczywistego miejsca zamieszkania. Tymczasem źle definiowane zdarzenia demograficzne, w tym zwłaszcza stany ludności i migracje, są powodem wątpliwości odnośnie prognoz demograficznych (Kupiszewski i Bijak 2006, Eberhardt 2012; Śleszyński 2014a). Dla Warszawy płyną z tego powodu trzy wnioski: 1) Przyjęcie kryterium formalnego (administracyjnego) dla stanów ludności powoduje, że projekcje powielają niedoszacowania i przeszacowania wynikające z niedostatków rejestracji, w tym definicji osoby zameldowanej. Stan wyjściowy prognozy dla Warszawy jest niedoszacowany (ale równocześnie jest przeszacowany dla kraju). 2) Niedoszacowana liczba ludności wpłynie odpowiednio dodatnio na liczbę i strukturę zdarzeń demograficznych w samej Warszawie, zwłaszcza większą liczbę urodzeń (jak wynika z innych badań ryc. 1 niedoszacowany jest głównie zbiór osób w wieku produkcyjnym mobilnym, wchodzących na rynek pracy). Ryc. 1. Histogram niezgodności miejsc zameldowania i korespondencji według roczników urodzenia osób (dane na koniec 2010 r.) (za: Śleszyński 2011). 3) Przeszacowana liczba ludności kraju wpłynie na skurczenie się zasobów migracyjnych i odpowiednio mniejszy napływ do stolicy. Ponadto, ponieważ poza granicami bez wymeldowania przebywają głównie osoby w wieku produkcyjnym mobilnym, w najbliższej dekadzie można spodziewać się niższej globalnej płodności, co również wpłynie ujemnie na zasoby migracyjne w perspektywie kolejnego pokolenia. Jednak obraz statystyki i umiejętność korzystania z jej zasobów dla potrzeb planowania rozwoju ulega poprawie. Przede wszystkim do coraz większej liczby decydentów dociera informacja, które dane są wiarygodne, a które nie. Rozpoznane są też nieźle ogólne prawidłowości, kierunki 16

17 Przemysław Śleszyński i tendencje zmian demograficznych (jednak przy braku znajomości ich wartości bezwzględnych). Dość dobrze znana jest aktualna sytuacja demograficzna pod względem większości zdarzeń ruchu naturalnego (urodzenia, zgony). Wiadomo dużo o ruchu inwestycyjnym, popycie i podaży (zwłaszcza w segmencie mieszkaniowym). Od kilku lat znany jest zasięg oddziaływania stolicy (dojazdy do pracy). Rozpoznano też główną zlewnię migracyjną i dokładne kierunki odpływu ze stolicy (choć znów bez wiarygodnego poziomu bezwzględnego). Znane są mechanizmy prowadzące do polaryzacji przestrzennej, zwłaszcza w zakresie społecznym. Większość tych zagadnień została zebrana i podsumowana w pracach autora pochodzących z projektu Trendy Rozwojowe Mazowsza (Śleszyński 2012, 2014b); poza nimi można wskazać jeszcze kilka innych, wydanych ostatnio większych prac na temat rozwoju Warszawy i aglomeracji (Mantey 2011, Domaradzki 2013, Solarek 2013, Górczyńska 2014, Stępniak 2014). SZACUNKI STRUKTURY SPOŁECZNO-ZAWODOWEJ Z powodu opisanych w poprzednim rozdziale przyczyn konieczne było wykonywanie niezależnych od GUS szacunków struktury społeczno-zawodowej mieszkańców Warszawy i regionu. Były one opracowywane głównie na zlecenie władz samorządowych (Urzędu m.st. Warszawy, władz samorządowych województwa). Zestawienie tych prac zawiera tabela 1. Warszawa jest w zasadzie chlubnym wyjątkiem, jeśli chodzi o tego typu badania, mające kluczowe znacznie dla planowania rozwoju miasta; podobne szacunki wykonywano jeszcze jedynie dla Krakowa (Śleszyński 2010a). Z drugiej strony jednak, analizy te są chyba wciąż zbyt słabo wykorzystywane, bowiem można nieraz spotkać wypowiedzi medialne urzędników i polityków, formułujących wnioski dotyczące rozwoju Warszawy i regionu, opierające się na niewiarygodnych podstawach demograficznych. Szacunki rzeczywistej liczby ludności wskazują na tys. osób niezameldowanych w Warszawie i podobnie tys. w strefie podmiejskiej. Jednym z najbardziej zaawansowanych metodycznie był szacunek na podstawie porównań zanonimizowanych adresów korespondencyjnych i zameldowania w bazach ZUS (Śleszyński 2011a), wskazujący na pominiętą w oficjalnych statystykach populację co najmniej 113 tys. osób w Warszawie. Według tego opracowania, dla niektórych najbardziej mobilnych kategorii wieku różnice w stosunku do oficjalnej rejestracji wy- Tabela 1. Szacunki rzeczywistej liczby ludności Warszawy (oprac. autora). Źródło Obszar Dezagregacja Bijak i in Warszawa Śleszyński 2010 Warszawa + OMW Śleszyński 2011 woj. mazowieckie Stępniak 2014 Warszawa miasto miasto 314 gmin Dzielnice, rejony MSI, rejony komunikacyjne Metodologia, dane źródłowe Porównanie różnych źródeł, w tym bilansu miejsc pracy P. Śleszyńskiego (2007) Oszacowanie różnych kategorii ludności, w tym bilans miejsc pracy Porównanie adresów zameldowania i korespondencji w bazach ZUS Baza adresowa PESEL, badanie CAPI Urzędu m.st. Warszawy wg dzielnic, adresy korespondencyjne/zameldowania według ZUS Obliczone niedoszacowanie (tys.) Warszawa OMW (180) * --- * 79 tys. w stosunku do danych BDL GUS, 180 tys. w stosunku do danych PESEL. 17

18 Demograficzne przesłanki kształtowania... noszą w niektórych gminach OMW nawet 20%. Podobne różnice w stosunku do rejestracji bieżącej obserwowano w ostatnim, w miarę wiarygodnym spisie powszechnym z 2002 roku (Śleszyński 2005). Warto zwrócić uwagę, że szacunek na podstawie porównania adresów zameldowania i korespondencji oddaje tylko najniższy poziom różnic, gdyż wiele osób zmieniających adres może odbierać korespondencję w poprzednim miejscu zamieszkania w różny sposób (zwłaszcza, jeśli mieszkanie to pozostaje w kręgu własności i użytkowania członków rodziny). Wykonano też kilka szacunków liczby i struktury miejsc pracy, z których najbardziej dokładny był dla 2005 roku (Śleszyński 2007). Metodyka oszacowania uwzględniała: surowe dane jednostkowe REGON (otrzymane z US w Warszawie), weryfikację zatrudnienia w największych przedsiębiorstwach, mających siedzibę w Warszawie (m.in. na podstawie komercyjnych produktów HB, Teleadreson i in., a także oficjalnych stron internetowych firm, a w niektórych przypadkach także wizji lokalnej); model rozszacowania, uwzględniający m.in funkcje użytkowania terenu z Mapy Użytkowania Terenu Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Warszawie; lokalizacje obiektów budowlanych różnego typu. Według tego źródła, w Warszawie w 2005 roku pracowało 1049 tys. osób. Wyniki różnych szacunków liczby pracujących w Warszawie zestawiono w tabeli 2. Od kilku lat, dzięki pracom GUS (najpierw Ośrodka Statystyki Miast US w Poznaniu), znane są dokładniejsze dane o dojazdach do pracy. Były one też przedmiotem badań dla Warszawy, dzięki czemu określono tzw. dzienny system miejski oraz dokonano delimitacji i typologii regionów funkcjonalnych (Śleszyński 2012). Wcześniejsze badania na podstawie zaawansowanych modeli ekonometryczno-dostępnościowych (stosowanych m.in. w USA) wskazywały na silne niedopasowanie miejsc pracy i zamieszkania, powodujące kongestię ruchu (Niedzielski 2006, Śleszyński i Niedzielski 2008). Według innych analiz (Śleszyński 2012) straty czasowe mieszkańców z tego powodu szacowano na ekwiwalent 1,2 2,0 mld zł rocznie. GŁÓWNE TENDENCJE DEMOGRAFICZNE Stosunkowo wiarygodna statystyka dotycząca zdarzeń ruchu naturalnego pozwala nieźle rozpoznać tendencje w tym zakresie. Dla Warszawy i województwa szczegółowo opisano je w innym miejscu (Śleszyński 2014b), w tym opracowaniu zwrócono szczególną uwagę na podstawowe uwarunkowania. W zakresie urodzeń i zachowań prokreacyjnych dobrze rozpoznane jest tzw. drugie przejście demograficzne (Lesthaeghe i van de Kaa 1986, Kotowska 1999). U jego źródeł leżą głębokie zmiany kulturowo-obyczajowe zapoczątkowane w Europie Zachodniej, w tym zwłaszcza wzrost zainteresowania indywidualną karierą i konsumpcyjnym stylem życia, kosztem tradycyjnej rodziny i tradycyjnych wartości. Uzewnętrznia się to zwłaszcza na modernizujących się najszybciej obszarach zurbanizowanych (w tym szczególnie w Warszawie), najszybciej ulegającym wpływom kultury zachodniej. Na ten proces nakłada się trudna sytuacja ekonomiczno-zawodowa i mieszkaniowa osób młodych, chcących założyć i utrzymać rodzinę (niskie płace w stosunku do cen najmu/zakupu mieszkania, brak stabilizacji zatrudnienia). Obydwa uwarunkowania skutkują w Warszawie jednym z najniższych w kraju wskaźników dzietności (w ostatniej dekadzie około 1,2 1,4) i najpóźniejszym, wciąż przesuwanym w górę średnim wiekiem urodzenia dziecka (z 28 do 31 lat). W zakresie migracji rejestrowane zdarzenia wyraźnie wskazują na wiodącą rolę Warszawy w krajowym systemie osadniczym, a tym samym jej największą atrakcyjność. Według rejestrowanych danych macierzowych dla około 1/4 gmin w kraju Warszawa jest głównym miejscem odpływu (Śleszyński 2011b). Przy tym główna zlewnia Warszawy leży w środkowej i wschodniej Polsce (ryc. 18

19 Przemysław Śleszyński Tabela 2. Liczba pracujących w Warszawie w latach według różnych źródeł (za: Śleszyński 2013a). Rok Liczba pracujących (tys.) Źródło danych ,4 GUS ,0 GUS spis powszechny Opis Metoda zakładowa (powyżej 5 osób), bez rolników indywidualnych. Liczba pracujących mieszkańców Warszawy (bez dojeżdżających) ,3 GUS Metoda zakładowa (powyżej 9 osób), bez fundacji, stowarzyszeń, partii politycznych, związków zawodowych, organizacji pracodawców i społecznych, samorządu gospodarczego i zawodowego, rolników indywidualnych, duchownych ,5 GUS Metoda przedsiębiorstw, dane surowe REGON, niezweryfikowane ,7 P. Śleszyński (2007) Szacunek miejsc pracy na podstawie pełnej bazy REGON (w tym zakłady poniżej 10 pracujących osób), obejmujący indywidualną weryfikację zatrudnienia w największych zakładach (powyżej 200 pracujących) ,4 GUS Metoda zakładowa (powyżej 9 osób), bez fundacji, stowarzyszeń, partii politycznych, związków zawodowych, organizacji pracodawców i społecznych, samorządu gospodarczego i zawodowego, rolników indywidualnych, duchownych J. Tyrowicz (2008) Znacznie zawyżone szacunki stałych miejsc pracy, wskutek przeszacowania zatrudnienia w zakładach osób fizycznych i szarej strefie oraz agregacji niektórych kategorii zatrudnienia metodą przedsiębiorstw. W opracowaniu równocześnie znacznie zaniżono zasób siły roboczej mieszkańców miasta na 560 tys. osób, co dawałoby dojazdy spoza miasta na 1,2 mln osób ,1 P. Śleszyński (2010) Aktualizacja szacunku z 2005 r. proporcjonalnie do zmian w liczbie podmiotów gospodarczych według klas wielkości i sekcji, bez szarej strefy (którą oszacowano na 103,3 tys.) ,3 R. Wiśniewski (2013) Szacunek miejsc pracy według różnych źródeł (GUS, w tym BAEL), w tym oszacowanie zatrudnienia w zakładach poniżej 10 osób ,5 GUS Metoda zakładowa (powyżej 9 osób), bez fundacji, stowarzyszeń, partii politycznych, związków zawodowych, organizacji pracodawców ,9 GUS i społecznych, samorządu gospodarczego i zawodowego, rolników indywidualnych, duchownych ,6 P. Śleszyński (2012) w projekcie IBS PAN i IGiPZ PAN (Trendy Rozwojowe Mazowsza, niepublikowane) Metoda podobna do zastosowanej przez R. Wiśniewskiego (2013) z modyfikacją bilansowania miejsc pracy w województwie według BAEL oraz szacunku miejsc pracy w zakładach poniżej 10 osób pracujących na podstawie bazy REGON. 2), a pod względem powierzchni jest około 10 razy większa niż np. dla Lublina i 15 razy większa niż dla Białegostoku. Nawet z podbiałostockich wsi więcej ludzi wyjeżdża do Warszawy, niż do pobliskiego Białegostoku. Podstawowe znaczenie dla prognoz demograficznych mają właśnie obserwowane procesy w tradycyjnej zlewni migracyjnej. Według szczegółowyc h analiz dla danych rejestrowanych (Śleszyński 2012) zmniejszy się ona do 2035 roku. z około 1050 do 650 tys. osób, a jeśli uwzględnić nierejestrowany odpływ zagraniczny, nawet do 400 tys. osób (Śleszyński 2013b). W związku ze starzeniem się populacji, o około 1/3 pogorszy się jej efektywna emisyjność (tj. w odniesieniu do mobilnych kategorii wieku), a zatem nawet dwukrotne podniesienie ruchliwości nie zapewni strumieni migracyjnych na obecnym poziomie. 19