powyżej przeznaczanych

Transkrypt

1 należy Uwagi Sekretariatu Konferencji Episkopatu Polski uzgodnione z Nuncjaturą Apostolską do projektu ustawy z dnia... o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw projekt I. UWAGA NATURY FORMALNEJ WPROWADZENIE W ŻYIE PROJEKTOWANYH ROZWIĄZAŃ DOMAGA SIĘ UPRZEDNIEGO ZAWARIA UMÓW PAŃSTWOWO-KOŚIELNYH Dnia 15 marca 2012 r. podczas Komisji Wspólnej Przedstawicieli Rządu RP i Konferencji Episkopatu Polski, Pan Minister Michał Boni przekazał stronie kościelnej projekt założeń projektu ustawy o zmianie ustawy o przejęciu przez państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego oraz niektórych innych ustaw. Dnia 22 marca 2012 roku zostały powołane zespoły: Zespół Roboczy Kościelnej Komisji Konkordatowej ds. Realizacji art. 22 Konkordatu i Zespół Roboczy ds. Finansów Rządowej Komisji Konkordatowej. Zespoły miały wypracować wspólne stanowisko w sprawie likwidacji Funduszu Kościelnego i możliwości wprowadzenia mechanizmu dobrowolnego odpisu podatkowego na rzecz kościołów i związków wyznaniowych. Jako punkt wyjścia przyjęto zasadę, że prace będą prowadzone zgodnie z procedurą przewidzianą w Konkordacie) która wymaga podpisania uzgodnień w trybie art. 27 Konkordatu. W czerwcu 2013 roku zakończone zostały prace zespołów roboczych. Nie osiągnięto konsensusu. Strona kościelna zgłosiła szereg zastrzeżeń zwierających rozbieżności w stosunku do projektu rządowego. W związku z powyższym, przedłożony do konsultacji społecznych projekt ustawy (projekt ) uznać za nieuzgodniony i nie poprzedzony zawarciem stosownej umowy. UZASADNIENIE Przepisy konstytucyjne gwarantują kościołom i innym związkom wyznaniowym prawo do tego, aby unormowania odnoszące się do ich stosunków z państwem były przyjmowane na podstawie uprzednich, dwustronnych umów (zob. art. 25 ust. 5 oraz art. 25 ust. 4 w powiązaniu z art. 27 Konkordatu). Przedłożony do konsultacji społecznych projekt ustawy z dnia... o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw (projekt ) zakłada likwidację Funduszu Kościelnego i wprowadzenie możliwości dobrowolnego odpisu podatkowego na rzecz kościołów i związków wyznaniowych. Nie zawiera jednak żadnych odniesień do umów państwowo-kościelnych, których zawarcie powinno poprzedzać wprowadzenie w życie projektowanych rozwiązań. W uzasadnieniu mówi się jedynie o roboczych spotkaniach i konsultacjach z kościołami i innymi związkami wyznaniowymi. Opracowanie nowych rozwiązań dotyczących zastąpienia Funduszu Kościelnego jakimikolwiek nowymi rozwiązaniami należałoby poprzedzić

2 nacjonalizacja to także starannym rozliczeniem Funduszu. Fundusz Kościelny został utworzony jako swego rodzaju rekompensata za upaństwowienie nieruchomości ziemskich należących do związków wyznaniowych, którego dokonano na podstawie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego. Na Fundusz Kościelny miały się składać dochody z przejętych wówczas nieruchomości oraz dotacje państwowe, uchwalone przez Radę Ministrów (art. 8]. Jednocześnie postanowiono, że dochody z przejętych nieruchomości przeznaczone są wyłącznie na cele kościelne i charytatywne (art. 1 ust. 4]. Natomiast w art. 10 ust. 3 zawarto zobowiązanie do realizacji zasady, zgodnie z którą dochody z nieruchomości przejętych od danego związku wyznaniowego miały być przeznaczane na cele tego związku (art. 10 ust. 3]. Przepisy te nigdy nie zostały właściwie wykonane. Do dziś nie utraciły mocy obowiązującej. Ich wykonywanie jest obowiązkiem władz publicznych. Rozliczenie Funduszu Kościelnego pozwoliłoby m.in. na ustalenie, z jakimi związkami wyznaniowymi państwo powinno zawrzeć umowy w sprawie wprowadzenia nowych rozwiązań. Należy bowiem przyjąć, że tylko wtedy kwestie poruszane w omawianym projekcie stanowią przedmiot wzajemnych stosunków (a w konsekwencji podlegają zasadzie układowości], gdy państwo ma wobec określonego związku wyznaniowego zobowiązania wynikające z faktu przejęcia jego nieruchomości w 1950 r. i niezwrócenia ich do czasów obecnych (trzeba zaś pamiętać, że większość istniejących dziś związków wyznaniowych w 1950 r. nie utraciła żadnych nieruchomości). W odniesieniu do związków wyznaniowych, które w 1950 r. utraciły jakieś nieruchomości, należałoby obliczyć areał nieruchomości wówczas przejętych, a następnie od tej liczby odjąć areał nieruchomości zwróconych po 1989 r. (uwzględniając również wypłacone odszkodowania]. Uwzględniając wskaźniki dochodowości produkcji rocznej można byłoby w ten sposób ustalić kwotę dotacji należnej każdego roku poszczególnym związkom wyznaniowym. Trzeba byłoby uznać, że zgodnie z obowiązującymi przepisami do tak obliczonej dotacji związki wyznaniowe mają prawo. Mogą się one jednak zgodzić na zamianę dotacji na odpis podatkowy, zawierając w tej sprawie stosowną umowę. Ustalenia dokonane przez ks. prof. Dariusza Walencika w odniesieniu do Kościoła Katolickiego (Nieruchomości Kościoła katolickiego w Polsce w latach Regulacje prawne rewindykacja, Katowice 2013] wskazują przy tym, że wykonanie postulowanych obliczeń jest możliwe. Ponadto niezrozumiałym jest wszczynanie procedury legislacyjnej i tworzenie prawa, które ma obowiązywać w przyszłości (po ustaniu przeszkody wiążącej państwo jaką jest procedura nadmiernego deficytu] przy jednoczesnym określeniu zasad dotyczących ustalenia kwot, które wynikają ze stanu obowiązującego w roku 2012 i 2013 (por. art. 12 projektu ustawy). Wydaje się oczywistym, że jeżeli istnieje przeszkoda, która uniemożliwia w chwiti obecnej wprowadzenie nowych rozwiązań prawnych, czyli możliwości dobrowolnego odpisu podatkowego na rzecz kościołów i związków wyznaniowych nie powinno się takiego prawa tworzyć. 2

3 Ponieważ nie dokonano rozliczenia Funduszu Kościelnego, a propozycja wprowadzenia w życie projektowanych rozwiązań nie została jeszcze poprzedzona zawarciem umowy państwowo-kościelnej między Rządem RP a Konferencją Episkopatu Polski - uważamy, że nie powinno się kierować projektu do dalszych prac w Parlamencie. II. UWAGI SZZEGÓŁOWE 1) Podstawa prawna do wprowadzenia odpisu O,50!o podatku W projekcie ustawy z dnia... o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz niektórych innych ustaw (projekt ) przedłożonym do zaopiniowania, zaproponowano aby w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania dodać art. 5a, który stanowiłby podstawę prawną do wprowadzenia możliwości dokonywania odpisu podatkowego w wysokości 0,5% podatku dochodowego na rzecz kościołów i związków wyznaniowych. Art. 5 ustawy przewiduje, że: obywatele majq prawo do swobodnego świadczenia na rzecz kościołów i innych nyiqzków wyznaniowych oraz instytucji charytatywno-opiekuńczych. Obywatele mają więc zagwarantowane prawo swobodnego świadczenia na rzecz kościołów. Nie powinno wprowadzać się do porządku prawnego, tak szczegółowego rozwiązania jakim jest odpis w wysokości 0,5% podatku dochodowego, poprzez nowelizację ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, która określa ogólne zasady dotyczące wolności sumienia i wyznania. Należy zwrócić uwagę na to, że proponowany odpis podatkowy jest instrumentem prawnym o charakterze finansowym, podatkowym, którego wprowadzenie związane jest z przekształceniem, a w konsekwencji z likwidacją Funduszu Kościelnego. Dlatego uzasadnionym byłoby przyjęcie w punkcie wyjścia, że likwiduje się Fundusz Kościelny i wprowadza się odpis podatkowy na rzecz kościołów i związków wyznaniowych na podstawie odrębnej ustawy np.: ustawy o przekształcen tu/likwidacji Funduszu Kościeln ego, moźliwości wpro wodzenia mechanizm LI dobrowolnego odpisu podatkowego od osób fizycznych na rzecz Kościoła Katolickiego, poszczególnych kościołów i zwiqzków wyznaniowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. 2) Określanie kościołów i innych związków wyznaniowych za pomocą Numeru Identyfikacji Podatkowej Zgodnie z projektem, kościół lub inny związek wyznaniowy, dla celów związanych z odpisem podatkowym, byłby określany przez swą nazwę i identyfikator podatkowy NIP. Identyfikator ten składa się jednak z dość długiego ciągu liczb, co może utrudniać podatnikom korzystanie z przyznawanych im praw. Zasadne wydaje się postawienie postulatu, aby w wykazie, który ma być sporządzany przez ministra właściwego do spraw wyznań religijnych, kościołom i innym związkom wyznaniowym nadane zostały trzycyfrowe numery, które byłyby wykorzystywane do określenia tych podmiotów zamiast identyfikatora podatkowego NIP. 3

4 przeznaczanych powyżej 3) Reguły opodatkowania nabycia pieniędzy w drodze darowizny dokonanej przez kościół albo inny związek wyznaniowy na rzecz osób duchownych, alumnów wyższych seminariów duchownych i teologicznych, postulantów, nowicjuszy i juniorystów oraz ich odpowiedników (art. 2 projektu) W uzasadnieniu omawianego projektu wskazuje się, że {...] projektowane rozwiązania prawne nie określają przeznaczenia środków pochodzących z tytułu odpisu 0,5% na rzecz kościoła lub innego związku wyznaniowego, ani też nie przewidują możliwości weryfikacji czy mechanizmów kontroli Państwa w zakresie wydatkowania tych środków. Kościoły i inne związki wyznaniowe, w odróżnieniu od organizacji pożytku publicznego) będą miały pełną swobodę w określaniu czasu i celów wydatkowania uzyskanych środków. Takie rozwiązanie jest uznaniem roli kościołów i innych związków wyznaniowych, rea)izujących zadania istotne również z punktu widzenia interesów Państwa. Jednak zasady określone w art. 2 projektu pozostają w stosunku do tych deklaracji w pewnym napięciu. Określając zakres podatkowego zwolnienia dotyczącego darowizn przekazywanych przez kościół lub inny związek wyznaniowy na rzecz wskazanych osób fizycznych ograniczono je do kwot przeznaczonych na finansowanie składek ubezpieczeniowych. Takie zwolnienie nie dotyczy natomiast darowizn przekazywanych na inne cele. Wyraźnie mówi się o tym w uzasadnieniu (darowizny otrzymywane przez duchownych, alumnów wyższych seminariów duchownych i teologicznych, postulantów, nowicjuszy i juniorystów oraz ich odpowiedników [..j z przeznaczeniem na inne cele niż finansowanie składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, wypadkowe lub ubezpieczenie zdrowotne, podlegać będą zasadom ogólnym wynikającym z ustawy o podatku dochodowym od spadków i darowizn ). Opodatkowanie darowizn wolnej od podatku niewielkiej kwoty na inne cele jest pośrednim ograniczeniem deklarowanej swobody kościołów i innych związków wyznaniowych. Należałoby im zapewnić pełną swobodę w określaniu celów, na jakie będą wydatkować środki pochodzące z odpisu podatkowego. W związku z tym należałoby oczekiwać, że wszelkie darowizny czynione ze k środków uzyskanych z odpisu podatkowego przez kościoły i inne związki wyznaniowe na rzecz swoich duchownych (oraz innych, wskazanych w projekcie, grup) będą zwolnione od opodatkowania. Takie rozwiązanie szanowałoby również charakter relacji, jaka istnieje pomiędzy duchownym a kościołem lub innym związkiem wyznaniowym, do którego od należy. Poza tym, skoro w przyjętej przez autorów projektu optyce, celem nowych rozwiązań jest nie tylko przekształcenie Funduszu Kościelnego w odpis podatkowy, ale wprowadzenie ważnych zmian w systemie finansowania związków wyznaniowych, to trudne do uzasadnienia jest ograniczenie zwolnienia podatkowego jedynie do darowizn przekazywanych przez związki wyznaniowe do kwot przeznaczonych na finansowanie składek ubezpieczeniowych, czyli jednego tylko (choć jedynego, realizowanego w praktyce od 2010 r.) z celów Funduszu Kościelnego. W projekcie wskazuje się ponadto, że duchowny nie będzie zobowiązany do złożenia, w związku z otrzymaną darowizną, zeznania podatkowego. Można uznać, że w obecnym stanie prawnym wynika to z reguł obowiązujących na 4

5 gruncie ustawy o podatku od spadków i darowizn. Ze względu na możliwe przyszłe zmiany tego aktu normatywnego należałoby jednak zwolnienie od obowiązku składania zeznań podatkowych wyraźnie zapisać w przepisach ustaw wyznaniowych. Na uwagę zasługuje wreszcie fakt, że w wyliczeniu zawartym w art. 2 projektu) brakuje członków zakonów definitywnie inkorporowanych (a więc nie będących postulantami) nowicjuszami czy juniorystami). 4) Termin przekazania kwot uzyskanych z odpisu podatkowego Zgodnie z projektowanymi przepisami (art. 45d ust. 4 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowego od osób fizycznych oraz art. Zic ust. 4 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne) naczelnik urzędu skarbowego miałby przekazywać kwotę należną danemu kościołowi lub innemu związkowi wyznaniowemu z tytułu,odpisu podatkowego w miesiącach od maja do lipca. Przyjęcie takiego rozwiązania powoduje, że przez kilka pierwszych miesięcy kościoły i inne związki wyznaniowe nie miałyby środków na realizację założonych celów. Należałoby przewidzieć styczniową wypłatę zaliczkową. 5) Sankcja za podanie nieprawidłowego numeru rachunku bankowego Z proponowanych przepisów (art. 45d ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowego od osób fizycznych oraz art. art. 21c ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne) wynika, że sankcją za podanie nieprawidłowego numeru rachunku bankowego jest odstąpienie od przekazywania 0,5% podatku na rzecz uprawnionego podmiotu. Jest to sankcja zdecydowanie zbyt poważna. W razie podania nieprawidłowego numeru związek wyznaniowy powinien zostać wezwany do sprostowania omyłki. 6) iężar finansowania składek na ubezpieczenie zdrowotne alumnów W art. 8 projektu zawarto unormowanie, zgodnie z którym ciężar finansowania składek na ubezpieczenie zdrowotne alumnów miałby spoczywać na płatnikach składek. Byłoby to rozwiązanie, które rażąco odbiega od unormowań dotyczących (innych) studentów. Uprawnione wydaje się stwierdzenie, ze przyjęcie proponowanego rozwiązania naruszałoby konstytucyjną zasadę równości. Jest prawdą, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, studenci podlegają co do zasady obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, z czym wiąże się obowiązek opłacania należnych składek zuhait86u lpkt6). Jednak do studentów odnosi się również art. 66 ust. 2 powołanego aktu normatywnego, zgodnie z którym ) status członka rodziny osoby ubezpieczonej oraz status członka rodziny będącego osobą uprawnioną do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie przepisów o koordynacji zwalnia S

6 z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego {...]. Ten ostatni przepis nie dotyczy alumnów, w przypadku których obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego wynika z art. 66 ust. 1 pkt 21. Należy zdecydowanie postulować modyfikację art. 66 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez zmianę zawartego w nim sformułowania o których mowa w ust. 1 pkt na sformułowanie o których mowa w ust. 1 pkt ) Zasady finansowania zaległych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne (art. 10 ust. 2 projektu) Zgodnie z art. 10 ust. 2 projektu zaległe składki na ubezpieczenia społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne rozliczone w dokumentach za okres do grudnia roku poprzedzającego rok wejścia w życie ustawy, podlegają finansowaniu w całości ze środków ubezpieczonych. Wydaje się, że to rozwiązanie narusza zasadę praw nabytych (osoby duchowne mają dziś prawo do tego, aby w określonych sytuacjach ich składki ubezpieczeniowe były dofinansowywane z Funduszu Kościelnego). Za wystarczającą należałoby uznać sankcję polegającą na obciążeniu danej osoby obowiązkiem pokrycia odsetek należnych za opóźnienie. 8) Obowiązek sporządzenia przez kościoły i inne związki wyznaniowe listy osób duchownych, alumnów wyższych seminariów duchownych i teologicznych, postulantów, nowicjuszy i juniorystów oraz ich odpowiedników, za których składki były flnansowane w 2012 r. z Funduszu Kościelnego Nałożenie na kościoły i inne związki wyznaniowe obowiązku sporządzenia szczegółowej listy osób duchownych, alumnów wyższych seminariów duchownych i teologicznych, postulantów, nowicjuszy i juniorystów oraz ich odpowiedników, za których składki były finansowane w 2012 r. z Funduszu Kościelnego nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Ten sam efekt można byłoby uzyskać w sposób dużo bardziej racjonalny poprzez opracowanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych specjalnych deklaracji zgłoszeniowych! aktualizacyj nych. 9) Wysokość kwoty gwarantowanej w okresie przejściowym Zgodnie z art. 13 ust. 2 projektu, kwota dotacji, przysługującej kościołom i innym związkom wyznaniowym w okresie przejściowym (pierwsze trzy lata obowiązywania ustawy) nie może przekroczyć kwoty przewidzianej w 2013 r. w budżecie państwa na Fundusz Kościelny. Jest to rozwiązanie, którego wejście w życie nie zagwarantowałoby związkom wyznaniowym sfinansowania w pełni należności na składki za ubezpieczenia osób duchownych nawet w okresie przejściowym. Powszechnie wiadomo, że kwota zapisana w budżecie państwa na rok 2013 na Fundusz Kościelny (nieco ponad 94 mln zł) jest niewystarczająca. Potwierdza to zresztą uzasadnienie projektu ustawy, w którym potrzeby Funduszu Kościelnego oszacowano na kwotę ,2 mln zł (s. 29, tabela nr 4). 6

7 w Kwota gwarantowana kościołom i innym związkom wyznaniowym powinna wystarczyć na całkowite opłacenie należnych składek. W związku z tym, punktem odniesienia nie powinna być kwota zapisana na Fundusz Kościelny w budżecie państwa na rok 2013, lecz kwota faktycznie za ten okres wydatkowana z Funduszu Kościelnego na opłacenie składek ubezpieczeniowych za osoby duchowne. Ponadto, w kolejnych latach kwota ta powinna być odpowiednio waloryzowana (w szczególności z uwzględnieniem wzrostu kwoty minimalnego wynagrodzenia, które w większości przypadków stanowi podstawę wymiaru składek ubezpieczeniowych opłacanych za osoby duchowne]. Te same zasady (zamiast proponowanego podziału procentowego] powinny być stosowane przy określaniu kwoty gwarantowanej w okresie przejściowym poszczególnym kościołom i innym związkom wyznaniowym. Zrealizowanie przez ZUS zadania zaktualizowania danych [postulowane w pkt. 8 uwag] pozwoliłoby dokładnie określić wysokość składek dofinansowywanych przez Funduszu Kościelny za duchownych z poszczególnych związków wyznaniowych. 10) Długość okresu przejściowego W projekcie przyjęto, że długość okresu przejściowego (w którym kościołom i innym związkom wyznaniowym gwarantuje się dochody w wysokości nie niższej niż ustalona kwota minimalna] wyniesie trzy lata. Trzeba jednak podnieść, że jest okres zbyt krótki na pełne dostosowanie się do nowych rozwiązań. Po stronie kościołów i innych związków wyznaniowych konieczna będzie nie tylko zmiana ich własnego prawa i stosowanej od lat praktyki, ale również opracowanie koncepcji promocji nowego systemu. 11) Termin wejścia ustawy w życie Zgodnie z art. 14 projektu ustawa miałaby wejść w życie z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uchylone zostaną skierowane do Rzeczypospolitej Polskiej zalecenia, o których mowa w art. 126 ust. 7 Traktatu (n. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [...}. Termin uchylenia zaleceń nie jest znany. Przyjęcie niedookreślonego okresu vacatio tegis kreuje ryzyko nienależytego dostosowania unormowań do okoliczności istniejących w dniu wejścia ustawy w życie. 12) Uzasadnienie projektu Uzasadnienie projektu zawiera wiele mankamentów. jednym z nich jest brak jakichkolwiek odniesień do stanu faktycznego, to jest do areału nieruchomości przejętych od kościołów i innych związków wyznaniowych w 1950 r. i nie zwróconych po 1989 r. Tymczasem właśnie ta wielkość stanowi dziś rację istnienia Funduszu Kościelnego i konsekwencji usprawiedliwia rządowe dążenia do zastąpienia Funduszu Kościelnego nowymi rozwiązaniami. W uzasadnieniu należałoby uwzględnić wyniki raportów (takich jak raport przygotowany przez ks. prof. D. Walencika] wspólnie przyjętych przez odpowiednie gremia rządowo-kościelne. Warszawa, dnia 12 sierpnia 2013 r. 7