Wrocław, dnia 3 października 2013 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 30 września 2013 r. NK-N MS1

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 3 października 2013 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 30 września 2013 r. NK-N MS1 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) stwierdzam nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z 30 sierpnia 2013 roku nr XL/289/13 w sprawie zasad przyznawania nagród oraz stypendiów dla wybitnie zdolnych uczniów z terenu Gminy Nowogrodziec kształcących się w szkołach podstawowych i gimnazjalnych. Uzasadnienie Na sesji w dniu 30 sierpnia 2013 r. Rada Miejska w Nowogrodźcu podjęła Uchwałę nr XL/289/13 w sprawie zasad przyznawania nagród oraz stypendiów dla wybitnie zdolnych uczniów z terenu Gminy Nowogrodziec kształcących się w szkołach podstawowych i gimnazjalnych, (dalej jako: Uchwała). Uchwała, przesłana pismem z 3 września 2013 r., nr WAP BR, wpłynęła do Organu Nadzoru 5 września 2013 r. W toku badania legalności Uchwały, Organ Nadzoru stwierdził, że została podjęta w całości z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 90t ust. 1 i art. 90t ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz ze zm.). Jako podstawę prawną podjęcia przedmiotowej Uchwały przywołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów. W postanowieniu 13 stwierdza się, że Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 października 2013 roku. Zakwalifikowanie przedmiotowej Uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego wymaga ustalenia, czy Rada Miejska w Nowogrodźcu posiadała należyte upoważnienie do jej podjęcia. Zdaniem Organu Nadzoru przepis art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym stanowi wyłącznie normę kompetencyjną określającą właściwość przedmiotową rady, nie stwarzając jednakże samodzielnej podstawy do wydania przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. W uzasadnieniu wyroku z 29 maja 2009 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 178/09, opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano, że: Art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym ( ) ma wyłącznie charakter przepisu kompetencyjnego, co przesądza o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to znaczy inne niż ustawa o samorządzie gminnym przekażą gminie zadania w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie rada gminy będzie właściwa do uchwalenia zasad udzielania przedmiotowych stypendiów". Za-

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz tem, kompetencję rady do podjęcia uchwały określającej zasady udzielania stypendiów szkolnych dla uczniów uzależniono od przepisu szczególnego, zawierającego upoważnienie dla rady do działania w tym zakresie. Przepisem szczególnym, zdaniem Organu Nadzoru, upoważniającym radę gminy do stanowienia przepisów w wyżej wymienionym zakresie, jest art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, który uprawnia organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu tej pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów oraz trybu postępowania w tych sprawach. Należy podnieść, że jednostki samorządu terytorialnego zainteresowane wspieraniem edukacji poprzez przyznanie uczniom stypendiów, powinny na podstawie art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty, uchwalić regionalne lub lokalne programy wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży bądź regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Dopiero przyjęcie powyższych programów przewidujących udzielanie pomocy, stwarza możliwość określenia w odrębnej uchwale (podjętej na podstawie art. 90t ust. 4 ww. Ustawy) szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, form i zakresu pomocy, w tym stypendiów dla uzdolnionych uczniów, jak również trybu postępowania w tych sprawach. Wynika to wprost z brzmienia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty: W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1,( ). Uchwała precyzująca powyższą materię, jako akt powszechny, generalny i abstrakcyjny, stanowi akt prawa miejscowego podlegający ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Ustawodawca bowiem w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do utworzenia dokumentu programowego, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wspierania edukacji, a następnie w oparciu o dany program, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien określić warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów. Pismem z 18 września 2013 r. Organ Nadzoru wystąpił do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z pytaniem dotyczącym istnienia uchwały programowej, uchwalonej na podstawie art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przewodniczący Rady Miejskiej w Nowogrodźcu, odpowiadając na zapytanie Organu Nadzoru, w piśmie z 23 września 2013 r., podał, że: ( ) przed podjęciem Uchwały Nr XL/289/13 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 30 sierpnia 2013 roku w sprawie zasad przyznawania nagród oraz stypendiów dla wybitnie zdolnych uczniów z terenu Gminy Nowogrodziec kształcących się w szkołach podstawowych i gimnazjalnych Rada Miejska w Nowogrodźcu nie uchwaliła programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży ani programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. W związku z tym Rada Miejska w Nowogrodźcu podjęła Uchwałę nr XL/289/13, bez wcześniejszego uchwalenia lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży, bądź też lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Zważywszy na powyższe, regulacje dotyczące stypendiów dla uczniów nie mogą, tak jak w kwestionowanej przez Organ Nadzoru Uchwale, zostać określone tylko i wyłącznie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym i w oderwaniu od przedstawionej wyżej procedury. W uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2009 r. wskazano dodatkowo, że: Wprawdzie z literalnego brzmienia powołanego art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym istnieje możliwość wnioskowania o upoważnieniu dla rady gminy do działania we wskazanym w nim zakresie, jednakże art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym trzeba odczytywać w związku z zamkniętym katalogiem zamieszczonym w art. 40 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy. Łączne odczytanie tych przepisów prowadzi do wniosku, że dopiero przepis w ustawie szczególnej może być podstawą prawną dla podjęcia przez radę gminy przedmiotowej uchwały. Reasumując, przywołany w tytule przedmiotowej Uchwały art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej do podejmowania przez Radę Miejską w Nowogrodźcu aktów prawnych w zakresie udzielania stypendiów dla wybitnie zdolnych uczniów z terenu Gminy kształcących się w szkołach podstawowych i gimnazjalnych. Nie stanowi tym samym - jako norma kompetencyjna samodzielnej podstawy do wydania przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze Gminy. Powyższe istotne naruszenie prawa rzutuje na nieważność Uchwały w całości. Organ Nadzoru jest ponadto zobligowany do wskazania dodatkowych naruszeń oprócz tych, które skutkują nieważnością w całości aktu stanowionego przez organ gminy.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz Uchwała obejmuje swoim zakresem materię dotyczącą m.in. stypendium sportowego. Kompetencja do podejmowania aktów prawa miejscowego w tym zakresie nie opiera się jednak o przepis art. 90t ust. 4 w zw. z art. 90t ust. 1. Przepisy prawa przewidują w tym zakresie inną regulację, stanowiącą jednocześnie odrębne upoważnienie. Mowa tutaj o art. 31 ust. 3 ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2010 r., nr 127, poz. 857 ze zm.). Stosownie do tego przepisu: Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Z powyższego wypływa wniosek, że uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o art. 90t ust. 4 w zw. z 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów sportowych. W kontekście Uchwały podjętej przez Radę Miejską w Nowogrodźcu należy podnieść, że nie mogła ona regulować kwestii związanych ze stypendiami sportowymi. Dotyczy to postanowień: 3 ust. 2: drużyna sportowa ; 4 ust. 1 pkt 3 oraz 4 ust. 2: drużyna oraz lub w zawodach sportowych ; 4 ust. 3 w całości (z zastrzeżeniem, że odnosi się do drużyny sportowej w nawiązaniu do brzmienia 3 ust. 2 Uchwały); całego 7; 8 ust. 1, ust. 3 pkt 2 i pkt 3: drużyny (z zastrzeżeniem, że odnosi się do drużyny sportowej w nawiązaniu do brzmienia 3 ust. 2 Uchwały); w 8 ust. 3 pkt 2 i 3 słowa: sportowe i sportowego ; w Załączniku nr 1 do Uchwały Nr XL/289/13 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 30 sierpnia 2013 r. w części oznaczonej jako: V. Opinia organów szkoły, w pkt 3 słowo: sportowego, we frazie: podpis wychowawcy klasy lub opiekuna naukowego, artystycznego, sportowego ; w Załączniku nr 2 do Uchwały Nr XL/289/13 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 30 sierpnia 2013 r., w części III w pkt 1 słowa: zawodach sportowych, w części V w pkt 3 słowa: sportowego zespołu oraz w formule: podpis opiekuna naukowego, artystycznego, sportowego. Podsumowując powyższą sygnalizację, należy wskazać, że rada gminy nie może podejmować uchwał dotyczących stypendiów sportowych w oparciu o art. 90t ust. 4 w zw. z 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty gdyż przepisy prawa określają co do tego odrębny delegację ustawową (art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie). Przyjęcie odmiennej koncepcji będzie pociągało nieważność aktu w części dotyczącej materii stypendiów sportowych z uwagi na podejmowanie go bez umocowania prawnego. Zastosowaną w Uchwale koncepcję w odniesieniu do stypendium sportowego, można określić mianem przemieszania materii co nie jest stanem pożądanym z punktu widzenia zasad prawidłowej legislacji wyrażonych w Załączniku do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908, dalej: Zasady techniki prawodawczej). W Uchwale umieszczono materię dotyczącą różnych dziedzin. Stosownie z dyrektywą 115, 135 Zasad techniki prawodawczej - w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Natomiast według 119 ust. 1 przywołanego wyżej aktu: na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy 143 Załącznika reguła jedno upoważnienie jeden akt wykonawczy znajduje zastosowanie również do oceny prawidłowości podejmowania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Z kolei 135 w zw. z 143 Zasad techniki prawodawczej przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt. Kolejną istotną kwestią godną poruszenia jest operowanie konstrukcją aktywnego działania na rzecz środowiska lokalnego umiejscowioną w postanowieniach 5 pkt 4, 6 ust. 1 pkt 4 Uchwały oraz części IV Załącznika nr 1 do Uchwały. Jest to sformułowanie niedookreślone, trudno wnioskować na czym mogłaby polegać taka aktywność. Nawiązując do brzmienia fragmentu art. 90t ust. 4: ( )organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, ( )., należy podnieść, że Ustawodawca zobowiązał radę gminy do podjęcia w tym zakresie aktu prawa, który szczegółowo doprecyzuje tę problematykę. Stosując pojęcia nieostre, dopuszczające możliwość swobodnej interpretacji jak aktywne działanie na rzecz środowiska lokalnego, Rada Miejska w Nowogrodźcu narusza normę art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ideą przewodnią jest aby akty prawa stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego były jasne, przejrzyste, czytelne, nie budziły jakichkolwiek wątpliwości ich odbiorców. Jak stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.): Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną wyrażonego w art. 2 Ustawy Zasadniczej dogmatu demokratycznego państwa prawnego jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oznacza to, że normy stanowione przez Prawodawcę powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Taki wymóg stawiany powinien być w szczególności aktom prawa miejscowego, jako że stanowią prawo powszechnie obowiązujące na terenie działania organów, które je ustanowiły. W demokratycznym państwie prawnym obywatel nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują niepewność co do znaczenia sformułowań przepisów prawnych. Podstawowym warunkiem tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym jest przestrzeganie reguł poprawnej legislacji, w tym precyzji przepisów prawa. O stanie praworządności w państwie można mówić, gdy zrealizowane zostaną łącznie postulaty, aby obowiązujące prawo spełniało odpowiednie wymogi formalne i materialne oraz aby organy państwa przestrzegały postanowień prawa. W demokratycznym systemie prawa należy stworzyć warunki, w których przepis prawa będzie powszechnie dostępny i zrozumiały, a brak tłumaczenia lub nieprawidłowe tłumaczenie nie może prowadzić do pogorszenia sytuacji adresatów tego przepisu. Powyższe uwagi należy odnieść również do sformułowania przyjętego w 9 ust. 3 Uchwały, zgodnie z którym: W szczególnie uzasadnionych przypadkach Burmistrz Nowogrodźca może przyznać nagrodę bądź stypendium uczniowi nie spełniającemu jednego z kryteriów określonych w 3-7. Przyjmując takie uregulowanie Rada Miejska w Nowogrodźcu pozostawiła Organowi Wykonawczemu swobodę decydowania w przedmiocie w nim wskazanym. Jest to zabieg niedopuszczalny w świetle przede wszystkim art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w którym wyraźnie i jednoznacznie Normodawca wskazał: ( ) organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży ( ). Jedynym prawnie umocowanym organem do określania szczegółowych warunków w tym zakresie jest rada gminy, która jednocześnie nie została uprawniona do cedowania tego na inny organ. Zestawiając powyższe z postanowieniem 9 ust. 3 Uchwały, należy zarzucić, że Rada Miejska w Nowogrodźcu nie wypełniła obowiązku nałożonego przez Normodawcę. Dopuściła możliwość swobodnego decydowania przez Burmistrza Nowogrodźca w szczególnie uzasadnionych przypadkach, nie podając przy tym przez pryzmat jakich czynników należy klasyfikować i oceniać takie stany. Wątpliwość Organu Nadzoru budzi również, wymóg podania nr Pesel ucznia. Obowiązek ten wynika z treści Załącznika nr 1 do Uchwały nr XL/289/13 Rady Miejskiej w Nowogrodźcu z dnia 30 sierpnia 2013 r. (część I Informacje o uczniu). Należy w tym miejscu odnieść się do przepisów ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.). Stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych jest dopuszczalne m.in. tylko wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia. Z kolei zgodnie z legalną definicją wyrażoną w art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych, przetwarzanie danych to: ( ) jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych, ( ). Powyżej zacytowane regulacje wskazują, że gromadzenie danych powinno ograniczać się tylko do tych, które są niezbędne do realizacji uprawnienia danej osoby. Ponadto w świetle art. 6 ustawy o ochronie danych osobowych należy zauważyć, że nr Pesel, którego przedłożenia oczekuje się w Załączniku nr 1 do Uchwały, stanowi daną szczególnie chronioną, której uzyskiwanie i przetwarzanie podlega rygorom ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie Organu Nadzoru jest to dana nieadekwatna w stosunku do celu jej uzyskania i przetwarzania. Nie można nie zwrócić uwagi na fakt, że przedmiotowa Uchwała reguluje kwestie dotyczące przyznawania stypendium dla uczniów. Informacje, jakich może żądać od wnioskodawców organ administracji, muszą być zatem adekwatne do celu, w jakim mają zostać wykorzystane, a zatem do przyznania uczniom stypendium. Zważywszy na powyższe, stwierdzam jak w sentencji niniejszego Rozstrzygnięcia. Od niniejszego Rozstrzygnięcia przysługuje prawo skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty doręczenia za pośrednictwem Organu Nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego - Wojewody Dolnośląskiego.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez Organ Nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: A. M. Skorupa