Krajowa Strategia Emerytalna Adekwatny i Stabilny System Emerytalny

Transkrypt

1 Krajowa Strategia Emerytalna Adekwatny i Stabilny System Emerytalny Ministerstwo Polityki Społecznej Warszawa, sierpień

2 SPIS TREŚCI WPROWADZENIE... 3 ROZDZIAŁ 1. PODSTAWOWE CECHY SYSTEMU EMERYTALNEGO, PODSTAWOWE WYZWANIA DEMOGRAFICZNE I DEMOGRAFICZNO-SPOŁECZNE SYSTEMY EMERYTALNE W POLSCE WYZWANIA NA PRZYSZŁOŚĆ - ZMIANY DEMOGRAFICZNE... 8 ROZDZIAŁ 2. REALIZACJA WSPÓLNYCH CELÓW ADEKWATNOŚĆ SYSTEMÓW EMERYTALNYCH CELE POLITYKI EMERYTALNEJ OBECNA SYTUACJA: NARZĘDZIA POLITYKI EMERYTALNEJ I OSIĄGANIE CELÓW PROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ I WYZWANIA STRATEGIE DLA ZAPEWNIENIA ADEKWATNYCH DOCHODÓW W PRZYSZŁOŚCI STABILNOŚĆ FINANSOWA SYSTEMÓW EMERYTALNYCH CELE PROWADZONEJ POLITYKI SYTUACJA OBECNA PROGNOZY NA PRZYSZŁOŚĆ I WYZWANIA STRATEGIE ZMNIEJSZANIA DEFICYTU FINANSOWEGO MODERNIZACJA SYSTEMÓW EMERYTALNYCH I DOSTOSOWANIE DO ZMIAN DOSTOSOWANIE SYSTEMÓW EMERYTALNYCH DO WYMOGÓW RYNKU PRACY I NIESTANDARDOWEGO ZATRUDNIENIA RÓWNOŚĆ PŁCI I FUNKCJONOWANIE SYSTEMÓW EMERYTALNYCH ROZDZIAŁ 3. WNIOSKI ZAŁĄCZNIK. PODSTAWOWE INFORMACJE STATYSTYCZNE

3 Wprowadzenie Krajowa Strategia Emerytalna została stworzona w ramach otwartej metody koordynacji systemów emerytalnych. Metoda ma pozwolić krajom Unii Europejskiej na ocenę i porównanie realizacji przez ich systemy emerytalne trzech głównych, wspólnie przyjętych celów, jakimi są adekwatność świadczeń, stabilność finansowa i modernizacja. Polska po raz pierwszy przygotowuje taki raport. Dokument przygotowano po sześciu latach od rozpoczęcia reformy emerytalnej. W 1999 roku rozpoczęto wdrażanie nowego systemu emerytalnego, poprzedzone publiczną debatą, ekspercką i społeczną. Powodem przebudowy systemu była narastająca nierównowaga finansowa oraz zachodzące procesy demograficzne - nasilająca się depresja urodzeniowa i postępujące starzenie się ludności. Dziś problemy, które były przyczyną wdrożenia reformy są coraz bardziej aktualne. System ubezpieczeń społecznych wymaga kontynuacji procesu reform. W ramach Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczej toczy się debata nad stanem i perspektywami systemu ubezpieczeń społecznych. Jej celem jest prowadzenie kompleksowej oceny funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych, stanu jego finansów i sposobów zarządzania. Wśród problemów, na które zwrócono uwagę należy wymienić: w zakresie funkcjonowania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych: - ocenę wyników, bilansowania i prognozowania sytuacji finansowej FUS; - pełne wdrożenie systemu informatycznego w tym systemu kont indywidualnych; - utrzymanie rozdzielności poszczególnych ryzyk ubezpieczeniowych i konieczność monitorowania ich sytuacji; - uodpornienie systemu na wahania demograficzne, sprawne funkcjonowanie Funduszu Rezerwy Demograficznej; - powszechny dostęp do informacji na temat sytuacji systemu ubezpieczeń społecznych; - budowanie sprawnych mechanizmów kontroli nad systemem; - zwiększenie przychodów i racjonalizacja kosztów systemu ubezpieczeń społecznych; w zakresie funkcjonowania ZUS: - upublicznienie wyników i planów finansowych ZUS; - prowadzenie przejrzystej polityki informacyjnej; - przygotowanie i realizację Planów Strategicznych ZUS. Krajowa Strategia Emerytalna obejmuje także system ubezpieczeń społecznych rolników. Również na jego temat toczy się w ostatnich latach dyskusja. W połowie 2004 r. nadzór nad ubezpieczeniami społecznymi rolników został powierzony ministrowi właściwemu ds. zabezpieczenia społecznego. Reforma systemu ubezpieczeń społecznych rolników mająca na celu zwiększenie powiązania składek z dochodami rolniczymi, a także stworzenie systemu sprzyjającego mobilności zawodowej pomiędzy systemem rolniczym i pozarolniczym stanowi istotne wyzwanie na kolejne lata. W rozdziale pierwszym zaprezentowano krótką charakterystykę systemów emerytalnych w Polsce, wraz ze stojącymi przed nimi wyzwaniami. Kolejny rozdział poświęcony jest ocenie 3

4 realizacji przez systemy emerytalne podstawowych celów funkcjonowania, określonych w ramach procesu otwartej metody koordynacji przez kraje członkowskie UE, tj. adekwatności, stabilności oraz modernizacji systemów emerytalnych. Rozdział trzeci zawiera wnioski wynikające ze strategii. Projekt Krajowej Strategii Emerytalnej został przygotowany w Ministerstwie Polityki Społecznej, następnie przekazany do szerokich konsultacji społecznych i międzyresortowych. Ostateczny kształt Strategii... odzwierciedla opinie otrzymane w trakcie przeprowadzonych konsultacji. 4

5 Rozdział 1. Podstawowe cechy systemu emerytalnego, podstawowe wyzwania demograficzne i demograficzno-społeczne Systemy emerytalne w Polsce W Polsce świadczenia emerytalne i rentowe wypłacane są z dwóch systemów ubezpieczeniowych: powszechnego oraz rolniczego. Odrębnie funkcjonują systemy zaopatrzeniowe służb mundurowych, sędziów i prokuratorów. Każdy z tych systemów funkcjonuje według odrębnych zasad i dotyczy innej grupy osób. Największy, powszechny system emerytalny, wypłaca emerytury i renty dla niemal 78% emerytów i rencistów. Z systemu rolniczego wypłacane są świadczenia dla 18,5% świadczeniobiorców. Pozostali beneficjenci otrzymują świadczenia z systemów zaopatrzeniowych (rys. 1). Systemy oparte są na różnych zasadach opłacania składek i wypłacania świadczeń. Wspólne są natomiast zasady waloryzacji świadczeń. Powszechny system emerytalny Funkcjonowanie systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce sięga 1918 r. Po II wojnie światowej aż do 1999 r. zasady jego funkcjonowania były zbliżone do tradycyjnych systemów kontynentalnej Europy. Był to system repartycyjny, funkcjonujący w oparciu o formułę zdefiniowanego świadczenia. Według prognoz przygotowanych w 1998 r., deficyt systemu emerytalnego wzrastałby średnio o około 1% PKB (około 8 mld zł) co 10 lat, sięgając w 2030 r. ponad 2% PKB, a w 2050 r. niemal 4% PKB. Sfinansowanie tak dużego deficytu związane byłoby z koniecznością istotnego podnoszenia składek na ubezpieczenia społeczne lub podatków. Ubezpieczenia społeczne w Polsce obejmują ubezpieczenie na wypadek starości, choroby, macierzyństwa, niezdolności do pracy, utraty żywiciela, wypadków przy pracy oraz chorób zawodowych. W powszechnym systemie ubezpieczeń emerytalnego i -rentowych jest w 2004 r. ubezpieczeniom podlegało 13 mln osb. Z systemu tego wypłacano świadczenia dla 7,2 mln emerytów i rencistów. W 2004 roku wydatki na świadczenia wyniosły 104,4 mld zł (11,8% PKB), w tym na emerytury i renty 96,3 mld zł (10,9 % PKB). Dotacja uzupełniająca do systemu w 2004 r. wyniosła 19,4 mld zł. 1 Wprowadzona w życie z dniem 1 stycznia 1999 reforma zmieniła zasadniczo kształt systemu, mając na celu znaczące ograniczenie ryzyka niewypłacalności systemu emerytalnego w długim okresie (ograniczyła ukryty dług finansów publicznych, wynikający z dużej skali narastania zobowiązań emerytalnych). Podstawowym celem przebudowy systemu było dostosowanie go do zmian demograficznych i przyspieszenie rozwoju ekonomicznego kraju. System emerytalny powinien zapewnić odpowiedni poziom świadczeń (ze szczególnym uwzględnieniem świadczeń minimalnych), cechować się finansową stabilnością, a także zachęcać uczestników do kontynuowania aktywności zawodowej. Reforma ma przyczyniać się do zwiększenia się poziomu oszczędności w gospodarce. 1 Ponadto, 3,5 mld zł zostało przekazane w formie dotacji celowej na sfinansowanie świadczeń finansowanych z budżetu państwa oraz 10,6 mld zł jako refundacja z tytułu składek przekazanych do otwartych funduszy emerytalnych. 5

6 Dotychczasowy system oparty na zasadzie zdefiniowanego świadczenia przekształcony został w system oparty na zdefiniowanej składce. Część obowiązkowa systemu podzielona została na dwie części niefinansową i finansową. Pierwszą z nich zarządza instytucja publiczna Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a drugą instytucje prywatne powszechne towarzystwa emerytalne. Dla każdego ubezpieczonego w tym systemie są prowadzone dwa konta. Pierwsze z nich (niefinansowe) prowadzone jest przez ZUS, a drugie (finansowe) w kapitałowym otwartym funduszu emerytalnym. Zachowany został dotychczasowy wiek emerytalny, wynoszący 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn. Nie przewidziano możliwości wcześniejszego przejścia na emeryturę osób objętych nowym systemem, co powinno prowadzić do podwyższenia efektywnego wieku emerytalnego. W 2004 r. przeciętny wiek przejścia na emeryturę wyniósł 56,8 lat (58,7 lat dla mężczyzn i 56 lat dla kobiet). Składki emerytalne wynoszą 19,52% płacy brutto i płacone są w równych częściach przez pracownika i pracodawcę. W przypadku członka otwartego funduszu emerytalnego część składki w wysokości 7,3% płacy przekazywana jest przez ZUS do wybranego przez niego OFE. Pozostała część, czyli 12,22% pozostaje w Zakładzie. Składki na pozostałe ryzyka ubezpieczeniowe są również wpłacane do ZUS, w tym składka na ubezpieczenia rentowe wynosząca 13% wynagrodzenia (płacona w równych częściach przez pracownika i pracodawcę) 2. Uzupełnieniem systemu obowiązkowego powinny być dobrowolne oszczędności w ramach Pracowniczych Programów Emerytalnych i Indywidualnych Kont Emerytalnych. Składki zapisywane na indywidualnym koncie ubezpieczonego w ZUS są waloryzowane. Waloryzację można traktować jako swego rodzaju stopę zwrotu z inwestycji. Wskaźnik waloryzacji konta jest równy wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększonemu o wzrost realny przypisu składek na ubezpieczenie emerytalne, nie może być on jednak niższy niż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Środki wpływające do OFE przeliczane są na jednostki rozrachunkowe. Ich wartość zależy od wyników inwestycyjnych. Świadczenia wypłacane z systemu waloryzowane są co najmniej wskaźnikiem wzrostu cen. W 1999 r. osoby podlegające ubezpieczeniu zostały podzielone na trzy grupy: 1. urodzonych przed 1 stycznia 1949 roku, którzy przechodzą na emeryturę zgodnie z zasadami starego systemu emerytalnego( zasada zdefiniowanego świadczenia); 2. urodzonych po 31 grudnia 1948 roku, a przed 1 stycznia 1969 roku, którzy przechodzą na emeryturę zgodnie z zasadami nowego systemu (zasada zdefiniowanej składki), z tym że prawa emerytalne nabyte przed wejściem w życie nowego systemu zostały przeliczone na kapitał początkowy, zapisany na koncie w ZUS 3 ; 3. urodzonych po 31 grudnia 1968 roku, którzy przechodzą na emeryturę zgodnie z nowymi zasadami i obowiązkowo mają dwa konta (w pełni zasada zdefiniowanej składki). Reforma wpłynęła na wysokość dochodów systemu powszechnego ze względu na fakt przekazywania części składek emerytalnych do OFE. Ze zgromadzonych w OFE środków będą w przyszłości wypłacane świadczenia wraz z przechodzeniem na emeryturę kolejne roczników objętych reformą. Pierwsze emerytury w nowym systemie wypłacane będą od 2 Ponadto pracownik płaci składkę na ubezpieczenia chorobowe w wysokości 2,45%, a pracodawca w zależności od branży 0,97% - 3,86% na ubezpieczenie wypadkowe 3 Wyjątek stanowią osoby przechodzące na wcześniejszą emeryturę, które nabędą uprawnienia do końca 2006r. 6

7 2009 r. Dlatego też, oceniając funkcjonowanie nowego systemu, można się obecnie opierać jedynie na projekcjach wysokości przyszłych świadczeń. System emerytalny rolników Rolnicy i ich rodziny od 1977 r. objęci są obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym. Do 1991 r. system ten był administrowany przez ZUS, a od 1991 r. utworzona została nowa instytucja Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Odrębność administrowania związana jest z wdrożeniem rozwiązań specyficznych, skierowanych do tej grupy ludności, w szczególności działalności prewencyjnej, rehabilitacji leczniczej, odrębnego orzecznictwa lekarskiego, odrębnego sposobu opłacania składek i obliczania świadczeń od 1991 r. Na koniec 2004 r. ubezpieczeniu podlegało 1,5 mln osób, a emeryturę lub rentę pobierało 1,7 mln świadczeniobiorców. Ubezpieczenie emerytalno-rentowe rolników jest finansowane z Funduszu Emerytalno- Rentowego (FER), którego wydatki w 2004 r. wyniosły 16,3 mld zł. Natomiast przychody FER pochodzą głównie z dotacji budżetu państwa (w 2004 r. 15,1 mld zł) i częściowo ze składek czynnych zawodowo rolników (w 2004 r. 1,1 mld zł). Składka na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jest kwartalna i wynosi 30% minimalnej emerytury (emerytura ta wynosi aktualnie 562,58 zł). Wpływy ze składek na ubezpieczenie emerytalnorentowe pokrywają tylko około 6% wydatków z ubezpieczenia emerytalno-rentowego. Taki udział dochodów ze składek w finansowaniu kosztów emerytur związany jest przede wszystkim z początkowym założeniem, iż system ten będzie dotowany przez państwo, jak również niekorzystnej relacji między liczbą ubezpieczonych a liczbą świadczeniobiorców. Ponadto obciążenie składkami jest bardzo nierównomierne, ponieważ dla małych gospodarstw rolnych stanowią one istotne obciążenie, podczas gdy dla gospodarstw większych są niemal nieodczuwalne. Emerytura rolnicza przysługuje ubezpieczonemu rolnikowi, który łącznie spełnia następujące warunki: osiągnął wiek emerytalny (60 lat dla kobiety, 65 lat dla mężczyzny), podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu przez okres co najmniej 25 lat. Emerytura rolnicza obliczana jest w relacji do wysokości emerytury minimalnej i składa się z części składkowej i uzupełniającej. Część składkowa uzależniona jest od stażu ubezpieczeniowego i ustala się ją przyjmując po 1% emerytury minimalnej za każdy rok podlegania ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu. Ta część emerytury rolniczej wypłacana jest niezależnie od zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej, czyli przekazania gospodarstwa rolnego. Część uzupełniająca wynosi od 95% do 85% emerytury minimalnej i maleje wraz z długością ubezpieczenia. Część uzupełniająca świadczenia wypłacana jest po przekazaniu gospodarstwa rolnego. W efekcie tak przyjętych zasad obliczania wysokości emerytury, rozkład wysokości emerytur jest silnie spłaszczony. Zaopatrzeniowe systemy emerytalne Systemy zaopatrzeniowe są w całości finansowane z budżetu państwa. Obejmują one świadczenia dla policji, wojska, straży pożarnej, funkcjonariuszy BOR, straży więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, sędziów i prokuratorów. W stosunku do systemu powszechnego wyróżnia się dwiema cechami: 7

8 - osiągnięcie uprawnień emerytalnych uzależnione jest od stażu pracy i na emeryturę można przejść już po 15 latach służby, co oznacza że systemy te mają relatywnie najmłodszych emerytów; - wysokość świadczenia określona jest od wysokości ostatniego wynagrodzenia lub uposażenia, czyli w odmienny sposób niż w systemie powszechnym. W 2004 roku z systemu wypłacanych było łącznie 329 tys. świadczeń emerytalno-rentowych (co stanowiło około 3,6% wypłat świadczeń emerytalno-rentowych), na kwotę 8,3 mld zł 4 (czyli 4,2% wydatków budżetu państwa, około 7% ogółu wydatków na emerytury i renty ). W trakcie konsultacji pojawiły się głosy wskazujące na potrzebę rozważenia reformy tych systemów, zmierzającej między innymi do wydłużenia okresu pełnienia służby publicznej. Często bowiem osoby które mają duże doświadczenie zbyt wcześnie tę służbę kończą Wyzwania demograficzne Rok 2004 był szóstym z kolei rokiem, w którym odnotowano ubytek rzeczywisty ludności i trzecim, w którym wystąpił ujemny przyrost naturalny. Od lat 90-tych utrzymuje się spadek liczby urodzeń (tzw. depresja urodzeniowa). Od 1989 r. poziom dzietności nie gwarantuje prostej zastępowalności pokoleń. W 2003 r. współczynnik dzietności wynosił 1,22 i był najniższy od ponad 50 lat. Jednocześnie, obserwowana w latach 90-tych stała poprawa sytuacji w zakresie umieralności w pozytywny sposób wpływa na długość trwania życia Polaków. W stosunku do 1990 r. trwanie życia mężczyzn wydłużyło się o 4 lata, zaś kobiet o 3,4 roku. Prowadzone przez demografów badania i analizy wskazują, że trwający od kilkunastu lat spadek dzietności jeszcze nie jest procesem zakończonym i dotyczy w coraz większym stopniu kolejnych roczników młodzieży. Zjawisko, które obserwujemy w Polsce znane jest pod nazwą drugiego przejścia demograficznego, cechującego się spadkiem dzietności, spowodowany zachodzącymi zjawiskami społecznymi, w tym między innymi zmianą postrzegania roli rodziny w społeczeństwie. Wśród bezpośrednich przyczyn malejącej dzietności wymienia się: trudności na rynku pracy i trudne warunki społeczno-ekonomiczne, w jakich znalazło się pokolenie w wieku prokreacyjnym. Zgodnie z opiniami ekspertów, w najbliższych latach należy liczyć się z dalszym spadkiem współczynnika dzietności. Malejąca dzietność i wzrastająca długość życia powodują starzenie się ludności, którego efektem będzie istotne przesunięcie w proporcjach między liczbą osób w wieku produkcyjnym i poprodukcyjnym. Według prognoz EUROSTATu liczba ludności w wieku produkcyjnym (15-65 lat) zacznie spadać od roku Zjawisko to przekłada się bezpośrednio na wskaźnik obciążenia demograficznego. Liczba osób w wieku poprodukcyjnym (w wieku powyżej 65 lat) na 100 osób w wieku produkcyjnym wzrośnie z 17 w 2003 roku do 46,6 w 2050 roku wykres 1. 4 Wydatki budżetu państwa na emerytury i renty systemu zaopatrzeniowego. 8

9 Rozdział 2. Realizacja wspólnych celów 2.1. Adekwatność systemów emerytalnych Wspólne cele Kraje członkowskie powinny dbać, aby ich systemy emerytalne były zdolne do osiągania swoich celów społecznych. W tym celu, w ramach specyficznych uwarunkowań narodowych, powinny one: Cel 1. Zapewniać, że starsi ludzie nie są narażeni na ryzyko ubóstwa i mogą cieszyć się przyzwoitym standardem życia; biorą udział w ekonomicznym rozwoju kraju oraz mogą aktywnie uczestniczyć w życiu publicznym, społecznym i kulturalnym Cel 2. Zapewniać wszystkim dostęp do odpowiednich systemów emerytalnych, publicznych lub prywatnych, które pozwolą im na nabycie uprawnień pozwalających na utrzymanie odpowiedniego standardu życia po przejściu na emeryturę. Cel 3. Promować solidarność w ramach pokoleń i pomiędzy pokoleniami Cele polityki emerytalnej Nowy system emerytalny, oparty o zasadę zdefiniowanej składki, uzależnia wysokość przyszłych świadczeń od wpłacanych przez całe życie zawodowe składek oraz średniej długości trwania życia w wieku przejścia na emeryturę 5. Stopy zwrotu na kontach emerytalnych uzależnione są od sytuacji na rynku pracy, przekładającej się na zmiany wpływów ze składek, a także zwrotu z inwestycji kapitałowych. W efekcie, przyszła emerytura zależeć będzie od ilości i wysokości odprowadzonych w okresie aktywności zawodowej składek i promować będzie wydłużanie okresu pracy. Jednocześnie, dzięki zasadom funkcjonowania kont emerytalnych ubezpieczeni partycypują w korzyściach rozwoju gospodarczego kraju (rynku pracy i rynku kapitałowego). Formuła naliczania przyszłej emerytury uzależnia jej wysokość od dalszego oczekiwanego trwania życia co pozwala na równomierne obciążenie obecnych i przyszłych pokoleń ryzykiem demograficznym. Istotnym elementem solidarności międzypokoleniowej i adekwatności świadczeń jest istniejąca gwarancja emerytury minimalnej 6. W starym systemie emerytalnym (obejmującym osoby urodzone przed 1949 r.), a także w systemie rolniczym, emerytura ta jest finansowana bezpośrednio w ramach ubezpieczenia. W nowym systemie emerytalnym, gwarancja emerytury minimalnej będzie finansowana z budżetu państwa i wypłacana w sytuacji, gdy łączna emerytura z systemu obowiązkowego będzie niższa niż minimum. W ten sposób, wyodrębnione są funkcje systemu emerytalnego, rozumianego jako zorganizowany i obowiązkowy system oszczędzania na starość (w ramach dwóch kont) i funkcje państwa w zakresie redystrybucji dochodowej, której finansowanie odbywa się za pośrednictwem budżetu, a więc w jej finansowaniu partycypują wszyscy podatnicy. 5 Wynikającej z aktualnych tablic trwania życia ogłaszanych corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. 6 Gwarancją minimalnej emerytury zostaną objęte osoby, które będą miały okres ubezpieczeniowy 9

10 Elementem uzupełniającym do gwarancji systemu emerytalnego jest minimalny poziom dochodów określony w systemie pomocy społecznej, poniżej którego każdy obywatel ma prawo dostępu do świadczeń z pomocy społecznej. Reforma emerytalna wprowadziła zasadę, iż wysokość składek, podobnie jak wcześniej wysokość świadczeń, jest naliczana do kwoty odpowiadającej 250% przeciętnego rocznego wynagrodzenia. Oznacza to, że osoby o wyższych dochodach mogą oczekiwać relatywnie niższych świadczeń, w stosunku do swoich zarobków. Z drugiej strony, po 1999 r. ze względu na wprowadzenie ograniczenia podstawy wymiaru składek, ich dochody netto wzrosły. Środki te mogą stanowić źródło dodatkowych, dobrowolnych oszczędności emerytalnych tak, aby osoby te w przyszłości mogły uzyskać wyższe dochody na emeryturze. Funkcjonowanie systemu emerytalnego, wraz z opisanymi gwarancjami pozwala na osiąganie jednego z celów systemów emerytalnych, jakim jest zmniejszanie ryzyka ubóstwa wśród osób starszych Obecna sytuacja: narzędzia polityki emerytalnej i osiąganie celów Zasięg ubóstwa skrajnego (minimum egzystencji) w rodzinach emerytów i rencistów Rodziny emerytów znajdują się relatywnie w lepszej sytuacji niż ogół rodzin w Polsce. Ubóstwo mierzone poziomem minimum egzystencji dotykało 5,6% ogółu rodzin emerytów i wskaźnik ten (najniższy wśród badanych grup społeczno ekonomicznych) utrzymywał się na niezmienionym poziomie w latach Odpowiednie wskaźniki dla rodzin ogółem wynosiły 10,9% oraz 11,8%. W gorszej sytuacji były rodziny rencistów, dla których wskaźniki ubóstwa kształtowały się na poziomie wyższym niż przeciętnie i wynosiły: 15,1% w roku 2003 oraz 16,8% w roku Ryzyko ubóstwa relatywnego w przypadku osób w wieku powyżej 65 lat jest również niższe niż wśród osób młodszych (0-64 lata) i w 2001 r. wynosiło według danych EUROSTAT 6,6% (w porównaniu do 18% dla pozostałych osób). Ryzyko ubóstwa relatywnego jest większe wśród starszych kobiet (8,2%) niż wśród starszych mężczyzn (4,1%). Emerytura minimalna Podstawowym celem każdego systemu emerytalnego jest zapewnienie źródeł utrzymania osobom, które ze względu na wiek zakończyły aktywność zawodową. W polskim systemie emerytalnym, osoby które legitymują się odpowiednio wysokim stażem, ale w ciągu swojej kariery zawodowej nie osiągały wysokich przychodów mają zagwarantowaną emeryturę i rentę minimalną. Emerytura minimalna przysługuje osobie, która ukończyła 60 lat kobieta i 65 lat mężczyzna oraz posiada staż ubezpieczeniowy odpowiednio 20 i 25 lat. Jeżeli ubezpieczony uzyska z pierwszego i drugiego filara emeryturę niższą niż emerytura minimalna, to jego emerytura zostanie podwyższona do wysokości emerytury minimalnej. Obecnie emerytura minimalna wynosi 562,58 zł (co stanowi 23,6% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia) i jest waloryzowana wskaźnikiem wzrostu cen, czyli w taki sam sposób jak pozostałe emerytury i renty wypłacane z ZUS. Podobnie jak inne dochody jest opodatkowana podatkiem dochodowym od osób fizycznych, a także jest objęta obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. 10

11 Dodatki do emerytur i rent Osobie uprawnionej do emerytury lub renty, która została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat przysługuje określony kwotowo dodatek pielęgnacyjny. Sierotom zupełnym uprawnionym do renty rodzinnej przysługuje dodatek dla sierot zupełnych stała kwota. Dodatki podlegają waloryzacji na zasadach określonych dla emerytur i rent. Poza systemem emerytalnym funkcjonują dodatki i ulgi przeznaczone dla osób starszych i niepełnosprawnych. Wiele z nich finansowanych jest z budżetów regionalnych, np. ulgi na przejazdy komunikacją miejską, ulgi w instytucjach kulturalnych itp. Najubożsi emeryci i renciści mogą ubiegać się o świadczenia z pomocy społecznej. Te osoby, których dochody nie osiągają poziomu kryterium dochodowego, ze względu na wiek lub niepełnosprawność, mogą otrzymać zasiłek stały podnoszący dochód netto do wysokości 461 zł w przypadku osoby samotnej a do 316 zł na osobę w rodzinie. Przejściowe kłopoty mogą być wspierane zasiłkiem okresowym, którego wysokość wyznacza różnica między poziomem kryterium dochodowego, a faktycznym dochodem osoby ubiegającej się o świadczenie. Poza tym oferowane jest jednorazowe wsparcie skierowane do osób dotkniętych skutkami zdarzeń losowych lub klęski żywiołowej. Pomoc społeczna oferuje również świadczenia i usługi opiekuńcze osobom chorym oraz samotnym. W szczególnych przypadkach oferowana jest też instytucjonalna pomoc opiekuńcza w domach pomocy społecznej. Emeryci i renciści o niskim poziomie dochodów, którzy nie radzą sobie z opłatami świadczeń mieszkaniowych mogą ubiegać się o dodatki mieszkaniowe. Ich wysokość jest zależna od indywidualnie rozpatrywanej sytuacji świadczeniobiorcy według szczegółowych kryteriów (odnoszących się do dochodów, poziomu wydatków mieszkaniowych standardów powierzchni normatywnej mieszkania), a kwota dodatku wpływa na konto podmiotów administrujących mieszkaniami. Uczestnictwo w systemie emerytalnym Oba funkcjonujące w Polsce systemy emerytalne są powszechnie dostępne i obowiązkowe. Jak wynika z porównania liczby osób ubezpieczonych i zatrudnionych, obecnie niemal wszyscy aktywni zawodowo uczestniczą w jednej z form powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego. Taka sytuacja powinna się utrzymywać w przyszłości. W przypadku okresów pozostawania poza zatrudnieniem, takich jak urlop wychowawczy, macierzyński, okresy opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny, w tym dziećmi, bezrobocie (przez okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych) czy zasadnicza służba wojskowa, składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe są finansowane przez budżet państwa. Oznacza to, że osoby które odnotowują przerwy w zatrudnieniu z powodów wymienionych powyżej, nie tracą swoich praw emerytalnych. Problemem natomiast pozostaje duża liczba osób biernych zawodowo, które nie są objęte ubezpieczeniem społecznym. Aktywizacja zawodowa tych osób jest zatem konieczna nie tylko z perspektywy poprawy stabilności finansowej, ale także będzie zmniejszać ryzyko ubóstwa osób starszych. 11

12 Renty rodzinne W polskim systemie emerytalnym renty rodzinne odgrywają istotną rolę w zapewnieniu adekwatnych dochodów przede wszystkim wdowom. Wdowy często wolą korzystać z renty rodzinnej po zmarłym mężu, która zapewnia im wyższe świadczenie niż ich własna emerytura. Wynika to zarówno z krótszych okresów ubezpieczenia kobiet, jak i ich niższych zarobków. W efekcie, około 74% kobiet korzystających z rent rodzinnych ma więcej niż 50 lat, podczas gdy w tym wieku jest tylko 9% mężczyzn otrzymujących te świadczenia. Dobrowolne formy oszczędzania Poprzez tworzenie systemu szczególnych zachęt i preferencji, państwo polskie wspiera dobrowolne formy oszczędzania na cele emerytalne w postaci pracowniczych programów emerytalnych (PPE) oraz Indywidualnych Kont Emerytalnych (IKE).Pierwsze pracownicze programy emerytalne powstały w 1999 r., a IKE w 2004 r. Pracownicze Programy Emerytalne nie są jeszcze tak popularne jak w krajach o dłuższej tradycji ubezpieczeniowej, pomimo że korzystają z szeregu zachęt systemowych. Dodatkowo trudna sytuacja gospodarcza ostatnich lat i niskie możliwości oszczędzania w społeczeństwie polskim wpłynęły negatywnie na rozwój PPE. We wrześniu 2004 roku 100 tys. osób było uczestnikami programów emerytalnych. Indywidualne Konto Emerytalne, to konto, które umożliwia dodatkowe oszczędzanie na emeryturę bez konieczności odprowadzania podatku dochodowego od dochodów kapitałowych. Oszczędzanie na IKE pozwala na zgromadzenie dodatkowych oszczędności, dzięki którym będzie można uzupełnić dochody emerytalne z systemu powszechnego. Ze względu na krótki okres funkcjonowania nie można jeszcze ocenić efektów wprowadzenia nowych rozwiązań 7. Redystrybucja i solidarność międzypokoleniowa Nowy system emerytalny wyraźnie określa zasady solidarności międzypokoleniowej i podziału ryzyka pomiędzy poszczególne pokolenia. Ustalono jednakową dla wszystkich przyszłych pokoleń stopę procentową składki na ubezpieczenia emerytalne. Emerytura ma zależeć od sumy wpłaconych przez cały okres składek ubezpieczeniowych i oczekiwanego dalszego trwania życia w wieku przejścia na emeryturę. Relacja pomiędzy wartością obecną składek i świadczeń jest stała dla wszystkich roczników. W efekcie ryzyko wydłużenia trwania życia ponoszone jest przez to pokolenie, którego to ryzyko dotyczy. Następuje podział ryzyka demograficznego pomiędzy pokolenie pracujące i pokolenie emerytów. W dotychczasowym systemie, teoretycznie rzecz biorąc, następowała redystrybucja środków od lepiej zarabiających do gorzej zarabiających. Wysokość emerytury zależały m.in. od stażu pracy ogółem, ale przy naliczaniu wysokości świadczenia brana jest pod uwagę przeciętna podstawa wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe lub na ubezpieczenie społeczne z 10 kolejnych lat kalendarzowych wybranych z ostatnich 20 lat przypadających przed rokiem zgłoszenia wniosku o świadczenie lub z 20 lat kalendarzowych wybranych 7 W ciągu czterech pierwszych miesięcy funkcjonowania IKE (IX - XII 2004 r.) konto założyło około 180 tys. osób. 12

13 przez ubezpieczonego z całego okresu ubezpieczenia. W efekcie może się zdarzyć, że osoby, które pracowały dłużej, ale ich dochody pozostawały na stałym poziomie w odniesieniu do średniej krajowej, miały niższe emerytury niż osoby, które pracowały krócej, ale ich dochody znacznie wzrosły w ostatnich latach kariery. Działo się tak, pomimo, że ci pierwsi w ciągu swojej kariery zawodowej wpłacili więcej składek do systemu. W efekcie więc, założony kierunek redystrybucji był zaburzony. Wprowadzone jest również ograniczenie wskaźnika wysokości podstawy wymiaru emerytury do 250%, natomiast nie było takiego limitu po stronie składek, co oznaczało, że dla osób o wyższych zarobkach, część składki stanowiła de facto podatek, jako że jej wpłacenie nie powodowało zwiększenia praw emerytalnych. Dopiero od 1 stycznia 1999r. ograniczono roczną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty odpowiadającej trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na dany rok kalendarzowy. Te i inne zjawiska zostały wyeliminowane w nowym systemie, gdzie każda wpłacona składka ma wpływ na przyszłą wysokość emerytury. W systemie emerytalnym do obliczenia wysokości świadczenia stosuje się wspólne dla kobiet i mężczyzn tablice życia. Powoduje to redystrybucję pomiędzy mężczyznami i kobietami, która niweluje różnice wynikające z przyczyn demograficznych. System ten nie wyrównuje różnic wynikających ze zróżnicowanej wysokości zarobków kobiet i mężczyzn. Różnice te powinny być niwelowane poprzez politykę rynku pracy, nakierowaną na równe traktowanie pracujących, bez względu na ich płeć. System podatkowy jest w Polsce taki sam, zarówno dla pracujących, jak i dla emerytów oraz rencistów Prognozy na przyszłość i wyzwania W przyszłości relacja pomiędzy wysokością emerytury i wynagrodzenia będzie się zmieniać. Po pierwsze, na skutek przyjętej zasady cenowej waloryzacji świadczeń, zmianie ulegać będzie relacja przeciętnej emerytury do przeciętnego wynagrodzenia Po drugie, zmianie ulegnie relacja indywidualnej emerytury do ostatnio osiągniętego wynagrodzenia, czyli tzw. stopa zastąpienia. Będzie to rezultatem działania systemu o zdefiniowanej składce, a także prognozowanym wydłużaniem trwania życia. Przeprowadzone projekcje wskazują na spadek stóp zastąpienia w przyszłości. Istotne jest, aby przyszła wartość wynagrodzeń była na tyle wysoka, aby realna siła nabywcza przyszłych emerytur także rosła. W związku z tym, należy monitorować wartości świadczeń emerytalnych, aby w przypadku ryzyka utraty adekwatności finansowej podjąć działania zmierzające do jej poprawy. Utrzymanie gwarancji emerytury minimalnej powinno chronić przed ubóstwem. Dlatego gwarancja ta powinna podlegać okresowej ocenie, czy spełnia ona postawione przed nią cele Strategie dla zapewnienia adekwatnych dochodów w przyszłości. 13

14 Realna wartość przyszłych świadczeń zależy przede wszystkim od wzrostu wynagrodzeń oraz wyników rynku finansowego. Stąd należy dążyć do zapewnienia odpowiednich warunków do dynamicznego rozwoju gospodarki i rynku pracy w Polsce. Zapewnienie dynamicznego rozwoju gospodarczego, który powinien stymulować wzrost płac i stóp zwrotów OFE powinno umożliwić zgromadzenie dostatecznie dużych oszczędności i zminimalizować ryzyko konieczności dopłat z budżetu państwa do emerytur minimalnych. Bieżące monitorowanie oraz przygotowywanie projekcji wartości przyszłych świadczeń może skutkować pewnymi zmianami w ramach systemów emerytalno-rentowych. Przykładem takiego działania może być zmiana ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w 2004 r., która zwiększyła stopę zwrotu na koncie indywidualnym w ZUS do pełnej zmiany realnego wzrostu przypisu składki, który mierzy dynamikę wzrostu funduszu płac w gospodarce, podlegającego obowiązkowi ubezpieczenia. Według projekcji, wprowadzona zmiana zwiększyła przyszłe emerytury w relacji do wynagrodzenia o około dwa punkty procentowe. Duży wpływ na kształtowanie przyszłych emerytur mają decyzje indywidualne ubezpieczonych. W systemie o zdefiniowanej składce wydłużenie okresu aktywności zawodowej daje podwójną korzyść. Po pierwsze, wartość oszczędności na emeryturę rośnie, o wpłacone składki i osiągnięty na dotychczasowych oszczędnościach zwrot. Z drugiej strony, spada wartość dalszego oczekiwanego trwania życia, co w efekcie także wpływa na zwiększenie wysokości świadczenia (ostatni przykład w tabeli 24). Analiza stóp zastąpienia 8 Oceniając adekwatność nowego systemu emerytalnego, można się obecnie oprzeć o projekcje relacji pomiędzy przyszłą emeryturą i wynagrodzeniem, czyli tzw. stóp zastąpienia. Przygotowane dla celów raportu projekcje przygotowane zostały w kilku wariantach. W wariancie bazowym zostały one policzone dla osoby, która przechodzi na emeryturę w wieku 65 lat po 40 latach pracy, a której zarobki wynoszą 100% średniej krajowej. Wskaźniki policzone zostały dla osób przechodzących na emeryturę w 2005, 2010, 2030 i 2050 roku. W pierwszych dwóch przypadkach są to osoby przechodzące na emeryturę ze starego systemu (urodzone przed 1948 r.).w 2030 r. osoba przechodząca na emeryturę będzie już objęta nowym systemem, ale na wysokość jej świadczenia wpływ będzie miał kapitał początkowy. W przypadku osoby przechodzącej na emeryturę w 2050 roku świadczenie będzie obliczone w pełni według nowych zasad i osoba ta od początku swojej pracy będzie objęta nowym systemem emerytalnym. Przedstawione wyniki nie uwzględniają podziału na system finansowy i niefinansowy. Wynika to z tego, iż w każdym z okresów udział emerytury z poszczególnych kont będzie różny, ze względu na występowanie kapitału początkowego. Kapitał początkowy, czyli część emerytury ze starego systemu jest bowiem doliczana do konta w ZUS i jego udział w kształtowaniu przyszłych świadczeń zależy od tego, jak długo dana osoba pracowała przed 1999 r. Przygotowane projekcje nie uwzględniają emerytur wypracowanych w ramach pracowniczych programów emerytalnych, gdyż udział w PPE nie jest powszechny. Programami tymi objęte jest zaledwie 2% ubezpieczonych. 8 Niniejsza część strategii poświęcona jest analizie opartej na wspólnych dla UE założeniach symulacji, której wyniki prezentowane są w załączniku. 14

15 Wyniki projekcji wskazują na spadek wartości stopy zastąpienia w roku 2050, w porównaniu do roku Wynika to po pierwsze z prognozowanego wydłużenia dalszego trwania życia w roku 2050 oraz z większego udziału kapitału początkowego w emeryturze wyliczanej dla osoby przechodzącej na nią w 2030 r. Wariant, w którym na podstawie danych historycznych założono wyższą realną stopę zwrotu (4% brutto zamiast 3%), pokazuje, że zwiększenie stopy zwrotu o 1 punkt procentowy (p.p.) powoduje zwiększenie stopy zastąpienia o prawie 4 p.p. W kolejnym przykładzie dla kobiety przechodzącej na emeryturę zgodnie z obowiązującymi przepisami w wieku 60 lat stopa zastąpienia jest niższa aż o 12 p.p. Wynika to z faktu, że kobiety przez 5 lat krócej oszczędzają na emeryturę, a poza tym zgromadzone środki muszą wystarczyć na dłuższy okres pobierania świadczeń emerytalnych. W przykładzie wykorzystano wspólne tablice trwania życia (zgodnie z obowiązującym prawem, czyli założono, że kobiety i mężczyźni żyją średnio tyle samo lat) i nie różnicowano wysokości wynagrodzeń kobiet i mężczyzn. Wariant, w którym osoba przechodzi na emeryturę po 42 latach pracy w wieku 67 lat, pokazuje jak działają zachęty ekonomiczne do kontynuowania aktywności zawodowej po osiągnięciu wieku emerytalnego. Decyzja o pracy o 2 lata dłużej pozwala na zwiększenie stopy zastąpienia w omawianym przykładzie o 6 p. p. Na wysokość stóp zastąpienia wpływają w dużym stopniu założenia makroekonomiczne. Niski wskaźnik stopy zastąpienia nie oznacza niskiej emerytury. Należy pamiętać, że stopa zastąpienia ukazuje relację pierwszej emerytury do ostatnich zarobków, a przy założeniu wyższych wskaźników wzrostu płac od realnej stopy zwrotu otrzymuje się niskie stopy zastąpienia Stabilność finansowa systemów emerytalnych Wspólne cele Kraje członkowskie powinny wdrażać wieloaspektową strategię aby systemy emerytalne miały stabilne finansowanie, uwzględniając odpowiednią kombinację polityk zmierzających do: Cel 4. Osiągania wysokiego poziomu zatrudnienia, poprzez, jeżeli to konieczne, wszechstronne działania na rynku pracy, jak to zakłada Europejska Strategia Zatrudnienia i w sposób zgodny ze Wspólnotowymi Wytycznymi Polityki Gospodarczej. Cel 5. Zapewnienia, że wszystkie odnośne działy zabezpieczenia społecznego, w szczególności system emerytalo-rentowy oferują efektywne zachęty dla uczestnictwa przez osoby starsze w rynku pracy i gospodarce. Cel 6. Reformowania w sposób właściwy systemów emerytalnych, biorąc pod uwagę cel zrównoważenia finansów publicznych. Jednocześnie samodzielności finansowej systemu emerytalnego powinna towarzyszyć zdrowa polityka fiskalna, zakładająca jeżeli to konieczne 9 Szerzej na ten temat w załączniku Analiza wpływu założeń makroekonomicznych na wartość stóp zastąpienia. 15

16 redukcję deficytu. Strategie przedsięwzięte aby zrealizować ten cel mogą również zakładać tworzenie specjalnych, emerytalnych funduszy rezerwowych. Cel 7. Zapewnienia, że przepisy emerytalne i reformy utrzymują sprawiedliwą równowagę pomiędzy aktywnymi zawodowo i świadczeniobiorcami, nie obciążając zbytnio pierwszych i utrzymując odpowiedni poziom świadczeń drugich. Cel 8. Zapewnienia, przez odpowiednie regulacje prawne i przez stabilne zarządzanie, że prywatne i publiczne systemy kapitałowe mogą wypłacać emerytury na które stać obywateli z odpowiednim poziomem efektywności i bezpieczeństwa, a także z możliwością przenoszenia praw Cele prowadzonej polityki Brak stabilności finansowej systemu ubezpieczeń społecznych oraz istotny udział dotacji do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i funduszu emerytalno-rentowego KRUS stanowią wyzwanie dla prowadzonej polityki, w szczególności w kontekście narastania długu publicznego i systemowego deficytu sektora finansów publicznych. Szczególnie istotne dla zwiększenia stabilności finansowej systemu ubezpieczeń pracowniczych jest poszerzenie bazy składkowej, rozumiane jako wzrost zatrudnienia i produktywności. Obecny wysoki poziom składek na ubezpieczenia społeczne prowadzi do tego, iż w Polsce mamy do czynienia z jednym z najwyższych poziomów obciążeń fiskalnych i quasi-fiskalnych wynagrodzeń, czyli tzw. klinem podatkowym. Wpływa to zarówno na podaż jak i popyt na pracę. Podejmowane działania zmierzają do ograniczania wysokości składek a także zmiany społecznej percepcji ich charakteru przez uczestników gry rynkowej. Za szczególnie wysoki uważa się poziom składek na ubezpieczenia rentowe, a jego obniżenie będzie możliwe po racjonalizacji wydatków na świadczenia z tego ubezpieczenia. Z drugiej strony formuła nowej emerytury wprowadza 10 bezpośredni związek pomiędzy kwotą składki wpłaconej do systemu, a wysokością świadczenia. Składka emerytalna nie jest traktowana jak podatek socjalny, lecz jako rodzaj inwestycji na starość. Jednocześnie priorytetem polityki rynku pracy jest zwiększenie wskaźnika zatrudnienia wśród wszystkich grup wiekowych a przede wszystkim tych grup, gdzie w ostatniej dekadzie nastąpił najsilniejszy spadek najmłodszych i najstarszych pracowników. Istnieje potrzeba podejmowania działań służących promowaniu dodatkowych, dobrowolnych form zabezpieczenia emerytalnego. Podejmowane inicjatywy zasługują na ich dalszy rozwój i wsparcie poprzez budowę systemu zachęt. W obszarze ubezpieczeń społecznych rolników istotnym wyzwaniem jest zwiększenie roli składek w finansowaniu świadczeń emerytalno-rentowych, poprzez wdrożenie zasady zróżnicowania składki w zależności od dochodu z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie, istniejące dofinansowanie systemu emerytur i rent rolniczych powinno zostać lepiej adresowane, przede wszystkim do uboższych rolników, którzy nie mogą sfinansować składek w wysokości pozwalającej na sfinansowanie wypłacanych w przyszłości świadczeń. 10 Dotyczy to również przewidywanych zasad wypłaty świadczeń z finansowej części powszechnego systemu. 16

17 Sytuacja obecna Wydatki na emerytury i renty w Polsce stanowią istotną część sektora finansów publicznych. W 2003 r. wydatki na emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowiły 11,3% PKB, wydatki KRUS wyniosły 2% PKB, a wydatki systemów zaopatrzeniowych w sumie 1,4% PKB. Łączne wydatki publiczne na emerytury i renty stanowiły więc niemal 15% PKB. Szczegółowa informacja na temat wydatków przedstawiona jest w załączniku. Dotacje do funduszy ubezpieczeń społecznych oraz finansowanie systemów zaopatrzeniowych, także stanowi istotny element w strukturze wydatków budżetu państwa. W 2003 r. dotacja do świadczeń wypłacanych z FUS stanowiła 13,1% wydatków budżetu, a dotacja do KRUS 8% tych wydatków. Świadczenia z systemu zaopatrzeniowego 6% wydatków budżetowych. W sumie więc ponad jedną czwartą wydatków budżetu państwa to wydatki związane z finansowaniem emerytur i rent. Finansowanie świadczeń w systemie pracowniczym. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych jest wydzielonym państwowym funduszem celowym. Dochody Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pochodzą z: 1) obligatoryjnych składek finansowanych przez zatrudnionych, pracodawców i w niektórych (określonych ustawą) przypadkach ze środków publicznych, 2) dotacji celowej z budżetu państwa przeznaczonej na wypłatę świadczeń zleconych (świadczenia dla kombatantów, inwalidów wojennych i wojskowych), 3) dotacji uzupełniającej wynikającej z gwarantowania przez budżet państwa wypłaty świadczeń z ubezpieczeń społecznych, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może również w imieniu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych zaciągać kredyty komercyjne na wypłatę świadczeń. W ciągu ostatnich lat, saldo Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pogarszało się. Było to efektem: - ubytku przychodów ze składek związanego z wdrożeniem nowego systemu, w szczególności z dużą liczbą ubezpieczonych w ofe, a także ograniczeniem podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe do 250% przeciętnego wynagrodzenia; - spadku liczby ubezpieczonych: w 2003 r. liczba ubezpieczonych należała do najniższych w ostatniej dekadzie, dopiero w 2004 roku wzrosła o 0,9%. - stabilizacji liczby osób otrzymujących emerytury i renty na poziomie powyżej 7 mln osób; - wzrostu relacji pomiędzy przeciętną emeryturą i rentą a przeciętnym wynagrodzeniem z 54,1% w 2000 r. do 57,6% w 2004 r., co jest najwyższą relacją od 1998 r. W efekcie, wysokość dotacji uzupełniającej z budżetu państwa wzrosła z 17,5 mld zł w 2001 r. do 24,7 mld zł w 2003 r. i 19,4 mld zł w 2004 r 11. Dużym obciążeniem dla finansów ubezpieczenia emerytalnego, a co za tym idzie pokrywającego powstały niedobór budżetu państwa, jest uzupełnienie niedoboru w FUS powstałego na skutek przekazywania części składek do OFE. Wydatki państwa z tego tytułu 11 Kwota dotacji uzupełniającej w 2004 r. jest nieporównywalna z kwotami z lat poprzednich, gdyż w 2004 r. nastąpiła zmiana zasad finansowania ubytków dochodów z tytułu przekazania części składek emerytalnych do OFE. 17

18 w ostatnich latach wynosiły ponad 10 mld zł (ponad 14% całości wpływów z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne). Według prognoz, deficyt w finansowaniu świadczeń emerytalnych będzie się w kolejnych latach utrzymywał, co oznacza konieczność dotowania systemu z budżetu państwa. Od 1999 r. istnieje możliwość zaciągania przez FUS kredytów bankowych dla pokrycia bieżących wydatków. Ze względu na regularny charakter tego działania, kredytowanie w bankach komercyjnych stało się jedną z metod finansowania wypłaty emerytur i rent. Utrzymywany jest wysoki poziom zadłużenia FUS w bankach komercyjnych, a koszty funkcjonowania systemu są powiększone o koszty obsługi tych kredytów. Należy dążyć do istotnego ograniczenia potrzeby zaciągania przez FUS kredytów bankowych, gdyż ich cena jest dla finansów publicznych wyższa niż cena obligacji. Emerytury wypłacane z nowego systemu emerytalnego spowodują zmniejszenie obciążenia systemu emerytalnego i budżetu państwa w porównaniu z emeryturami wypłacanymi z systemu o zdefiniowanym świadczeniu, który był aktuarialnie niezbilansowany. Formuła zdefiniowanej składki pozwala na przestrzeganie zasady indywidualizującej wkład do systemu z poziomem wypłacanej emerytury. Jednak pełen efekt wdrożenia reformy po stronie wydatków widoczny będzie wówczas, gdy system ten osiągnie dojrzałość, czyli około 2030 r. Otwarte fundusze emerytalne. Od 1999 r. prywatnie zarządzane przez powszechne towarzystwa emerytalne (PTE), otwarte fundusze emerytalne (OFE) są elementem obowiązkowego systemu ubezpieczeń emerytalnych. Do funduszy trafia składka w wysokości 7,3% podstawy jej wymiaru. Obecnie, OFE prowadzą 11,8 mln kont, na których gromadzone są środki, które posłużą do sfinansowania części emerytury. Od startu nowego systemu emerytalnego do końca 2004 r. aktywa OFE wyniosły 62,63 mld zł, co stanowiło 7,09% PKB. W sumie do końca kwietnia 2005 r. ZUS przekazał do OFE 54,6 mld zł, a aktywa OFE przekroczyły wartość 68 mld zł, co było możliwe dzięki efektywnej polityce inwestycyjnej zarządzających OFE. Dynamiczny przyrost aktywów OFE obserwowany powinien być jeszcze przez najbliższych kilkanaście lat. Portfele inwestycyjne OFE są zbliżone do siebie. Według danych na koniec marca br., zarządzający portfelami inwestycyjnymi większość powierzonych środków (63,75%) zainwestowali w skarbowe instrumenty dłużne. Inwestycje w akcje spółek giełdowych stanowiły 29,91% aktywów OFE. Pozostałe dwie duże kategorie inwestycji OFE, to jest lokaty w depozyty bankowe i bankowe papiery wartościowe, a także pozaskarbowe instrumenty dłużne stanowiły odpowiednio 4,53% i 1,36% wartości aktywów netto. Podobna struktura portfela inwestycyjnego jest utrzymywana od początku funkcjonowania systemu. Finansowa część systemu emerytalnego jest dostępna dla ogółu ubezpieczonych 12. Polityka państwa powinna przyczyniać się do tworzenia odpowiednich warunków funkcjonowania rynku kapitałowego sprzyjających osiąganiu zadawalających stóp zwrotu. Oceniając pod kątem wyzwań i ewentualnych zagrożeń strukturę portfela inwestycyjnego OFE należy zwrócić uwagę na zaangażowanie funduszy na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie i niski udział pozaskarbowych papierów dłużnych. Udział OFE 12 Urodzonych po 1948 r. 18

19 we free float 13 GPW na koniec 2003 r. wynosił ok. 23%, a na koniec roku 2004 spadł do 15,3% (było to głównie efektem wejścia na rynek dużych emisji nowych podmiotów (MOL, PKO BP). Obok zapewnienia stosownej podaży właścicielskich papierów wartościowych i dostępu do rentownych lokat w instrumenty dłużne należy wspierać działania mające na celu zwiększenie roli dłużnych papierów wartościowych w finansowaniu działalności polskich przedsiębiorstw. Działanie takie powinno sprzyjać utrzymaniu efektywności inwestycyjnej OFE. Osiągane od 1999 r. (czyli od chwili powstania) stopy zwrotu, przekładające się na pomnożenie środków oszczędzanych na przyszłą emeryturę, są zadowalające. Ustalona za ostatni trzyletni okres rozliczeniowy (od do ) średnia ważona wartością aktywów stopa zwrotu wszystkich otwartych funduszy emerytalnych wyniosła 41,48%. System monitorowania efektywności inwestycyjnej OFE jest oparty o konstrukcję ustalanej dwa razy do roku, trzyletniej stopy zwrotu OFE. Na tej podstawie konstruowane są rankingi wszystkich OFE i ustalane dwie miary służące ocenie efektywności polityki inwestycyjnej zarządzających trzyletniej średniej ważonej aktywami stopy zwrotu i minimalnej wymaganej stopy zwrotu. W dotychczasowej historii OFE jeden z funduszy trzy razy osiągnął gorszy wynik inwestycyjny niż minimalna stopa zwrotu i zarządzające nim PTE dokonało dopłat do rachunków klientów tego funduszu. Każdy członek OFE ma pełen dostęp do informacji o wynikach inwestycyjnych swojego funduszu. Raz do roku fundusz ma obowiązek poinformować klienta o kwocie środków zgromadzonych na jego rachunku. Fundusze, oprócz wyników inwestycyjnych konkuruję ze sobą również jakością obsługi klienta, czyli również bezpiecznym i łatwym dostępem do informacji o koncie. Zarówno informacje o kwocie zgromadzonych na kontach środków, jak również o wynikach inwestycyjnych są najważniejszym z powodów zmian funduszu emerytalnego. Oparty o separację aktywów funduszu i zarządzającego, z aktywną rolą kontrolującego poczynania zarządzającego depozytariusza, system otwartych funduszy emerytalnych jest bezpieczny i nadzorowany przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (KNUiFE). Dobrowolne oszczędności emerytalne Celem uniknięcia spadku dochodów po przejściu na emeryturę, istnieje konieczność dalszego zwiększania potencjalnej roli dobrowolnych systemów oszczędzania na emeryturę, w duchu indywidualnej odpowiedzialności za swój los. Rola państwa w wyrównywaniu poziomu konsumpcji w cyklu życia ubezpieczonego powinna sprowadzać się do systemu zachęt do oszczędzania, w związku z tym należy popierać wszelkie działania zmierzające do rozwoju PPE i IKE. Fundusz Rezerwy Demograficznej 13 Wielkość rynku akcji, mierzona ich częścią, będącą w efektywnym obrocie, czyli po odjęciu pakietów powyżej 5% liczby akcji. 19

20 System o zdefiniowanym świadczeniu prowadził do sytuacji, w której pracujące pokolenie jest obciążane obowiązkiem sfinansowania wypłaty całości świadczeń. Wobec starzenia się ludności koszty te można by pokryć poprzez stały wzrost składek (lub podatków). W takim wypadku relacja wysokości emerytury do zapłaconych składek pogarszałaby się. Oznacza to, że wraz ze wzrostem składki nie następowałby wzrost świadczeń, co powodowało spadek wewnętrznej stopy zwrotu systemu i zniechęcanie ubezpieczonych do płacenia składek. Zwiększające się dalsze oczekiwane trwanie życia prowadzi do spadku wysokości miesięcznej emerytury. Nie zmienia to jednak wskaźnika pomiędzy wartością bieżącą składek i świadczeń w porównaniu pomiędzy poszczególnymi kohortami. Wydłużające się trwanie życia oznacza, że świadczenie będzie pobierane dłużej. Oznacza to, że każda kolejna kohorta będzie otrzymywała coraz niższą emeryturę. Aby temu zapobiec należy zachować tą samą proporcję pomiędzy czasem aktywności zawodowej a czasem przebywania na emeryturze. Fundusz Rezerwy Demograficznej jest jednym z elementów zabezpieczających finansowaną repartycyjnie część systemu emerytalnego przed niekorzystnymi tendencjami demograficznymi. Utworzono go w ramach reformy emerytalnej w celu gromadzenia i pomnażania środków finansowych, które mogą zostać wykorzystane na uzupełnienie niedoborów funduszu emerytalnego, wynikających wyłącznie z przyczyn demograficznych. Fundusz Rezerwy Demograficznej pozwala w systemie niefinansowym na akumulowanie kapitału w określonych okresach, a następnie wykorzystanie zgromadzonych środków kapitałowych w momencie, kiedy na świadczenia emerytalne pobierane będą przez osoby z wyżu demograficznego. Pozwala to na wyrównanie obciążeń finansowych poszczególnych kohort ubezpieczeniowych. Celem zarządzania środkami FRD jest długoterminowe lokowanie aktywów ukierunkowane na osiągnięcie możliwie wysokich zysków z dokonywanych lokat, przy zapewnieniu maksymalnego ich bezpieczeństwa. Przychody Funduszu Rezerwy Demograficznej mogą pochodzić: 1. ze środków pozostających w dniu 31 grudnia każdego roku na rachunku funduszu emerytalnego, pomniejszone o kwotę niezbędną do wypłat świadczeń przypadających na pierwszy miesiąc kolejnego roku, 2. z przekazanych FRD środków z prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, 3. z przychodów od ulokowanych środków oraz odsetki uzyskane z lokat na rachunkach prowadzonych przez Zakład, a nie stanowiących przychodów FUS i Zakładu, 4. ze środków pochodzących z części składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzanych przez Zakład do FRD. Zgodnie z zapisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w latach 2002 i 2003 Zakład odprowadzał do FRD 0,1% podstawy wymiaru składki na ubezpieczenie emerytalne; natomiast w kolejnych latach stopa ta zwiększa się o 0,05 punktu procentowego rocznie. Nigdy nie nastąpiło zasilenie FRD ze środków z prywatyzacji Skarbu Państwa, nie wystąpiła również nadwyżka środków na rachunku funduszu emerytalnego wyodrębnionego w ramach FUS. Wykorzystanie środków Funduszu Rezerwy Demograficznej może nastąpić jedynie w ściśle określonym trybie, tj. po wydaniu, na wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przez Radę Ministrów stosownego rozporządzenia. Jednocześnie uruchomienie zgromadzonych środków może nastąpić nie wcześniej niż w 2009 roku. 20