Warszawa, 28 listopada 2011 r. Minister Finansów. Sz. P. Algirdas Šemeta. Komisja Europejska

Transkrypt

1 Warszawa, 28 listopada 2011 r. Minister Finansów Rzeczpospolita Polska Departament Podatków od Towarów i Usług Sz. P. Algirdas Šemeta Komisarz ds. podatków i unii celnej, audytu i zwalczania nadużyć finansowych Komisja Europejska W związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej [dalej: TSUE] z dnia 28 października 2010 r. w sprawie w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej (C-49/09), Minister Finansów na podstawie art. 395 ust. 2 dyrektywy Rady 2006/112/WE 1 [dalej: Dyrektywa] kieruje do Komisji Europejskiej wniosek i tym samym zwraca się z uprzejmą prośbą o jego akceptację i dalsze przedstawienie Radzie, w zakresie upoważnienia do stosowania szczególnego środka stanowiącego odstępstwo od art. 98 Dyrektywy w związku z jej załącznikiem III polegającego na: utrzymaniu obniżonej stawki podatku od wartości dodanej [dalej: VAT] 2 w stosunku do dostaw, importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia [dalej łącznie: dostaw] odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego. Niniejszy wniosek zawiera: przedstawienie okoliczności i przyczyn jego sporządzenia, treść wnioskowanej derogacji, uzasadnienie formalne i merytoryczne oraz, zdaniem wnioskodawcy, wszelkie potrzebne informacje do oceny zasadności wniosku. 1. PRZYCZYNY ZŁOŻENIA WNIOSKU W dniu 2 lutego 2009 r. Komisja Europejska wniosła do TSUE skargę przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej o stwierdzenie, że stosując obniżoną stawkę podatku VAT w wysokości 7% w stosunku do dostaw odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego, uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 98 Dyrektywy w związku z jej załącznikiem III. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej w trakcie procesu powoływał się głównie na argumenty natury demograficznej. Rząd stał na stanowisku, że stawka obniżona VAT na tego typu dostawy ma działanie stymulujące przyrost naturalny w Polsce, co ma przyczyniać się do przyspieszenia tempa wzrostu 1 Dyrektywa Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. U. UE L 347, s. 1 z r. ze zm.). 2 Aktualnie stawka obniżona VAT w Polsce wynosi 8%. 1

2 gospodarczego w duchu strategii lizbońskie. Jednak, powyższe argumenty natury społecznej, nie mogły zdaniem TSUE uzasadniać z prawnego punktu widzenia naruszenia przez państwo członkowskie przepisów art. 98 ust. 2 Dyrektywy. Ponadto, TSUE uznał, że nowe państwa członkowskie nie mogą stosować art. 115 Dyrektywy, który stare państwa członkowskie skutecznie wykorzystują do utrzymywania stawek super-obniżonych (np. Irlandia, Wielka Brytania - 0% VAT) na podobne towary dziecięce. Ta oczywista nierówność i dyskryminacja nowych państw członkowskich jest zdaniem TSUE jak najbardziej dopuszczalna, bowiem przepis art. 115 Dyrektywy kreuje reżim o charakterze wyjątkowym i przejściowym, który powinien podlegać ścisłej wykładni, tj. wykładni krzywdzącej nowe państwa członkowskie względem pełni praw, z których mogą swobodnie korzystać stare państwa członkowskie. W wyroku z dnia 28 października 2010 r., Trybunał jednoznacznie uznał, że stosując obniżoną stawkę podatku VAT dla przywołanych dostaw, Rzeczpospolita Polska faktycznie uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie restrykcyjnych przepisów Dyrektywy. W konsekwencji, Rzeczpospolita Polska zobowiązana była do niezwłocznego dostosowania krajowych regulacji do wymogów Dyrektywy i samego orzeczenia, poprzez eliminację jednego z (i tak niewielu) elementów nieskutecznej polityki prorodzinnej. Na początku 2011 r. decyzją ustawodawcy wprowadzono odpowiednią nowelizację przepisów ustawy o podatku od towarów i usług. Staraniem opozycji parlamentarnej moment wejścia stawki podstawowej na przedmiotowe towary został odwleczony, aż do dnia 1 stycznia 2012 r. Minister Finansów pragnie spiesznie donieść Komisji Europejskiej, że był skrajnie przeciwny tak długiemu vacatio legis i dzielnie stało na stanowisku wprowadzenia najwyższej w Polsce stawki VAT na przedmiotowe towary dziecięce natychmiast, tj. już na początku 2011 r. Skutkiem opodatkowania dostaw odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego stawką podstawową VAT (23%) będzie wzrost cen tych towarów. Jedną z podstawowych cech podatku VAT jest to, że końcowe obciążenie podatkowe ponosi ostatecznie konsument. Innymi słowy, wysokość stawki VAT ma bezpośredni wpływ na cenę towarów. Należy się zatem spodziewać wzrostu cen towarów objętych stawką podstawową, przynajmniej o kwotę wynikającą z różnicy między dotychczas obowiązującą stawką obniżoną VAT (8%) a stawką podstawową, tj.: wzrost nominalny VAT o 15 punktów procentowych, czyli wzrost ceny brutto dla klienta efektywnie o 13,9%. W wyniku zastosowania stawki podstawowej (23%) do dostaw odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego, znacząco wzrośnie obciążenie podatkowe rodzin. 2. PRZEDMIOT DEROGACJI Minister Finansów na podstawie art. 395 ust. 2 Dyrektywy kieruje do Komisji Europejskiej wniosek o upoważnienie Rzeczpospolitej Polskiej do stosowania szczególnego środka stanowiącego odstępstwo od art. 98 Dyrektywy w związku z jej załącznikiem III polegającego na: utrzymaniu obniżonej stawki VAT w stosunku do dostaw, importu i wewnątrzwspólnotowego nabycia odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego. 2

3 Środek specjalny polegać ma na utrzymaniu dotychczasowego brzmienia przepisów Załącznika nr 3 do ustawy o podatku od towarów i usług [dalej: ustawa o VAT] (Dz.U Nr 54 poz. 535) zawierającego wykaz towarów i usług, opodatkowanych stawką obniżoną VAT (aktualnie w wysokości 8%) w następujących pozycjach: poz. 76 Odzież i dodatki odzieżowe dla niemowląt; poz. 77 Obuwie dziecięce. W obecnym stanie prawnym, istnieje przepis, który uchyla poz. 76 i 77 w zał. nr 3 ustawy o VAT. Wchodzi on w życie z dniem r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 64, poz. 332). Środek specjalny uprawniałby do uchylenia tego przepisu, co prowadziłoby do zachowania obu pozycji w załączniku nr 3 ustawy o VAT i utrzymaniu stawki obniżonej na obie wskazane grupy towarów dziecięcych. 2. Uzasadnienie formalne Utrzymanie przez Rzeczpospolitą Polską stawki obniżonej VAT na przedmiotowe towary przyczyni się zarówno do: ograniczenia unikania opodatkowania VAT, jak i do uproszczenia poboru podatku VAT (w przypadku szybkiego zakończenia procesu uprawniającego Rzeczpospolitą Polską do zastosowania tego środka) Ograniczenia unikania opodatkowania VAT Standardowa stawka podatku VAT na dostawę odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego będzie miała realne konsekwencje dla rynku obrotu powyższymi towarami. Zwiększenie ciężaru opodatkowania VAT przedmiotowych towarów ograniczy legalny i opodatkowany VAT, obrót prowadzony przez zarejestrowanych podatników VAT (tj. przedsiębiorców przekraczających próg rejestracji na VAT). Należy oczekiwać, że podniesienie stawki VAT na powyższe towary przyczyni się do wzrostu obrotu towarami niższej jakości, z importu, który w dużej części trafia do konsumentów poprzez dystrybucję nieopodatkowaną VAT na targach lub w Internecie. Mamy tu zazwyczaj do czynienia zarówno z podmiotami nieprzekraczającymi progu rejestracji na VAT, ale także z trudną w kontroli szarą strefą. Oczywiście wzmożony obrót niskiej jakości towarami efektywnie nieopodatkowanymi VAT będzie odbywał się kosztem legalnego i opodatkowanego VAT obrotu towarami o zazwyczaj wyższej jakości. Obecnie ten niekorzystny efekt jest ograniczony przez stosunkowo niewielką różnicę procentową obrotu opodatkowanego i nieopodatkowanego VAT (aktualnie 8% VAT). W przypadku konieczności podniesienia stawki VAT do standardowych 23% różnica cenowa znacznie się powiększy na korzyść obrotu nieopodatkowanego. Wzrost obrotu towarami w szarej strefie, a zatem nasilenie procederu unikania opodatkowania VAT, znajdzie również odbicie w praktyce administracji podatkowej, która będzie musiała silniej 3

4 przeciwdziałać temu niepożądanemu zjawisku. W konsekwencji, również w tym aspekcie wzrośnie całkowity koszt poboru podatku VAT Uproszczenie poboru podatku VAT Uproszczenia poboru podatku VAT wystąpi jedynie w przypadku szybkiego zakończenia procesu uprawniającego Rzeczpospolitą Polską do zastosowania tego środka. Uproszczenie poboru podatku VAT w związku z utrzymaniem stawki obniżonej polegać będzie na eliminacji konieczności modyfikacji systemów kas rejestrujących i innych systemów rozliczeniowych przez przedsiębiorców. Dodatkowy koszt wygenerowany przez zmianę przepisów w zakresie stawek VAT zwiększy koszt działalności podatników dokonujących dostawy towarów dotychczas objętych stawką obniżoną. W konsekwencji, skutki wyższych kosztów działalności przedsiębiorców poniosą bezpośrednio konsumenci, bowiem koszt ten zostanie ujęty w cenie netto towarów bądź kosztem obciążeni zostaną sami przedsiębiorcy, którzy zmniejszą swoje zyski. Utrzymanie stawki obniżonej pozwoli uniknąć gospodarce państwa członkowskiego zbędnych kosztów związanych z dostosowaniem do nowych przepisów i w konsekwencji zmniejszy koszt sprawozdawczości i rozliczeń wspólnego systemu od wartości dodanej po stronie przedsiębiorców. Przy czym należy wskazać, że uniknięcie powyższych dodatkowych obciążeń i w konsekwencji utrzymanie konkurencyjności gospodarki państwa członkowskiego w danym obszarze na dotychczasowym poziomie, będzie możliwe jedynie w przypadku szybkiego przyjęcia odpowiednich zmian legislacyjnych, tj. do 31 grudnia 2011 r. Wnioskowany środek zmierzający do uproszczenia procedury poboru VAT wpłynie w nieznacznym stopniu, na ogólną kwotę wpływów z podatków VAT na etapie ostatecznej konsumpcji. Według wyliczeń Ministra Finansów skutki finansowe zmiany stawki podatku od towarów i usług na odzież i dodatki odzieżowe dla niemowląt oraz obuwie dziecięce z 7 % na 22 % (8 % na 23 %) w skali roku (w warunkach 2011 r.) wyniosłyby około mln zł. Stanowi to zaledwie 0,13% całości zakładanych dochodów z VAT w 2011 r. Wspomnieć także należy, że Minister Finansów rozpoczął prace nad wprowadzeniem ograniczeń podatkowych w zakresie korzystania z ulgi w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT) na dzieci małoletnie przez wybrane grupy osób (a także ograniczenia prawa do tzw. becikowego), co ma przynieść budżetowi porównywalne albo nawet większe dochody. Oznacza to, że wprowadzenie derogacji w zakresie objętym niniejszym wnioskiem nie będzie miało negatywnych konsekwencji budżetowych, a wręcz w dłuższej perspektywie czasu przyczyni się do wzrostu dochodów z tytułu VAT ze względu na skutki polityki prorodzinnej. Jednocześnie, Minister Finansów pragnie zauważyć, że przyznanie derogacji w zakresie objętym niniejszym wnioskiem nie będzie miało żadnych skutków dla budżetu Unii Europejskiej Uwagi pozostałe W uzupełnieniu powyższych argumentów formalnych należy przypomnieć, że wiele z starych państw członkowskich korzysta z analogicznej metody uprawniającej do stosowania stawek obniżonych VAT na przeróżne towary i usługi w oparciu o art. 394 Dyrektywy (np. Dania, Włochy). Abstrahując od 4

5 dyskryminującego charakteru tego przepisu, który znów tak jak art. 115 Dyrektywy, ogranicza prawa nowych państw członkowskich względem starych, działania art. 394 Dyrektywy warunkowane jest wprost przesłankami formalnymi z art. 395, co oznacza, że stawka obniżona VAT może być co do zasady wprowadzona na podstawie środka specjalnego, o jaki występuje się w tym wniosku. 3. POLSKA NA TLE INNYCH PAŃSTW CZŁONKOWSKICH W wyniku wprowadzenia przedmiotowej derogacji, Polska nie będzie jedynym państwem korzystającym z prawa do stosowania innej stawki niż stawka podstawowa na towary dziecięce. Należy wspomnieć, że zarówno w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, jak i w samej Irlandii obowiązuje dzisiaj zerowa stawka VAT na przedmiotowe towary. Natomiast w Luksemburgu obowiązuje tzw. super-obniżona stawka VAT wynosząca zaledwie 3%. Fakt, że taki stan rzeczy wynika z formalnych zapisów traktatów akcesyjnych i dyrektyw obiektywnie nie może prowadzić do dyskryminowania innych państw członkowskich. Byłoby to niezgodne ze standardami solidarnej polityki europejskiej, która powinna umożliwiać wyrównania pozycji państw w tym zakresie. Zaznaczyć należy, że Polska nie pretenduje na wprowadzenie stawki zerowej, lecz ze względu na uwarunkowania demograficzne wnioskuje o przyznanie tymczasowego prawa odstąpienia od obowiązku wprowadzenia stawki podstawowej na wspomniane towary. 4. UZASADNIENIE DEMOGRAFICZNE Potrzeba derogacji w przedmiotowej sprawie wynika także z konieczność prowadzenia przez Rzeczpospolitą Polską efektywnej polityki prorodzinnej mającej na celu podniesienie poziomu dzietności. Wskaźnik dzietności utrzymuje się dla Polski na bardzo niskim poziomie od szeregu lat (w przedziale 1,22-1,40 w latach ) 3. Tymczasem do zapewnienia zastępowalności pokoleń konieczne jest by kształtował się on na poziomie co najmniej 2,1. Bezpośrednim efektem utrzymywania się wskaźnika dzietności na niskim poziomie jest prognozowany znaczący spadek liczby ludności Polski (do 36,5 mln w 2030 r. oraz 32 mln w 2050 r.) oraz gwałtowne zmiany w strukturze wiekowej społeczeństwa (spadek liczby ludności poniżej 20 roku życia z ponad 8 mln osób w 2010 do 5,5 mln w 2050 r. oraz w wieku produkcyjnym - 20 do 65 lat - z ponad 25 mln do 16, 5 mln osób, przy jednoczesnym wzroście liczby osób powyżej 65 roku życia z 5 do 10 mln osób). 4 W przypadku zrealizowania wskazanych prognoz, fatalna sytuacja demograficzna Polski stanowiłaby w średnim i długim terminie istotną barierę rozwojową. Przedstawione niekorzystne trendy demograficzne spowodowałby bowiem gwałtowny wzrost kosztów opieki zdrowotnej i socjalnej oraz kosztów finansowania systemu emerytalnego. Konieczność ponoszenia tych kosztów doprowadziłaby nieuchronnie do znaczącego podwyższenia obciążeń fiskalnych i związanych z funkcjonowaniem 3 Dane OECD, za: OECD Family Database - wskaźnik dzietności definiowany jako przeciętna liczba dzieci jakie rodzi kobieta w wieku lat 4 Na podstawie prognoz U.S. Census Bureau - 5

6 systemu zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie obniżyłyby konkurencyjność gospodarczą Polski i znacząco osłabiły kondycję finansów publicznych. Jedynym sposobem wpływania przez władze państwowe na zahamowanie i odwrócenie niekorzystnych tendencji demograficznych jest prowadzenie przez nie efektywnej polityki prorodzinnej. Doświadczenia niektórych krajów zachodnioeuropejskich pokazują, że aktywna działalność państwa w tej sferze, zakładająca istotne transfery finansowe do rodzin i system rozwiązań prawnych wspierających jej funkcjonowanie, pozwala na zahamowanie spadku wskaźnika dzietności i ustabilizowanie go na poziomie zapewniającym efektywna strukturę demograficzną (1,99 we Francji, 1,98 w Norwegii, 1,94 w Szwecji) POLITYKA PRORODZINNA Jednym z instrumentów efektywnej polityki prorodzinnej jest zachowywanie obniżonych stawek podatku VAT na towary związane bezpośrednio z utrzymywaniem dzieci, takich jak ubrania dla niemowląt, czy obuwie dziecięce. Instrument ten pozwala na istotne odciążenie rodzin, szczególnie o niskich i średnich dochodach oraz rodzin wielodzietnych, w których wydatki związane z utrzymaniem dzieci stanowią bardzo istotny element budżetów domowych. Należy zauważyć, że obniżone stawki VAT na wskazane towary stanowią istotny element rozwiązań prorodzinnych krajów, które mogą poszczycić się sukcesami w zakresie utrzymywania wysokiego w porównaniu z Polską wskaźnika dzietności (w Irlandii, w której wskaźnik dzietności wynosi 2,07 oraz w Wielkiej Brytanii, w której kształtuje się na poziomie 1,94, stawka podatku VAT na wskazane towary wynosi 0%) 6. Polska przeznacza na politykę prorodzinną w stosunku do krajów Europy Zachodniej, które zachowują wskaźnik dzietności pozwalający zachowywać zastępowalność pokoleń, relatywnie niewielkie środki finansowe. Dysproporcje te widoczne są nawet w przypadku porównania nie wysokości bezwzględnych, które w oczywisty sposób różnią się ze względu na dysproporcje w zamożności społeczeństw, ale wydatków zrelatywizowanych do poziomu PKB (np. we Francji wydatki na politykę prorodzinną wynoszą 3,71 % PKB, w Szwecji 3,35% PKB, w Wielkiej Brytanii 3,38% PKB, natomiast w Polsce jedynie 1,58% PKB) 7. Istotne elementy polityki prorodzinnej w Polsce zostały wprowadzone w roku 2006 (tj. przed kadencją obecnego Ministra Finansów). Należą do nich przede wszystkim możliwość odliczenia od podatku dochodowego od osób fizycznych zryczałtowanych kwot na każde dziecko oraz tzw. becikowe. W kadencji obejmującej lata nie wprowadzano w Rzeczypospolitej Polskiej żadnych istotnych zmian w instrumentach polityki prorodzinnej - Rząd nie reagował na utrzymujący się niski wskaźnik dzietności i nie zwiększał środków zaangażowanych we wsparcie dla rodzin. W ramach planowanych oszczędności budżetowych relatywnie niewielkie środki zaangażowane w politykę prorodzinną mają zgodnie z aktualnymi planami Rządu ulec dalszemu zmniejszeniu zapowiedziano ograniczenie odliczeń podatkowych w związku z wychowywaniem dzieci oraz becikowego w 5 Dane OECD za 2009 r., za: OECD Family Database 6 Dane OECD za 2009 r., za: OECD Family Database 7 Dane OECD za 2007 r., za: OECD Family Database 6

7 stosunku do rodzin o największych dochodach (wg. niezależnego ośrodka badawczego Centrum Analiz Ekonomicznych ma to doprowadzić do zmniejszenia dochodów rodzin o 170 mln zł 8 ). W takiej sytuacji konieczne jest pozostawienie na obniżonym poziomie stawek podatku VAT na ubrania niemowlęce i obuwie dziecięce, jako efektywnego rozwiązania polityki prorodzinnej. Związane z nim korzyści finansowe dla rodzin, mają bezpośredni i widoczny efekt, powiązane są z ilością wychowywanych dzieci, mają najistotniejsze znaczenie w przypadku rodzin wielodzietnych i o niewielkich dochodach i nie wymagają istotnych zmian w systemie prawnym. W związku z powyższym wystąpienie z niniejszym wnioskiem należy uznać za pożądane z punktu widzenia żywotnych interesów państwa polskiego ograniczania niepożądanych procesów demograficznych mogących skutkować w przyszłości powstaniem istotnych barier rozwojowych Polski. 6. UWAGI KOŃCOWE Co do zasady, regulacje wspólnego systemu podatku od wartości dodanej w zakresie stawek podatku VAT nie powinny spełniać funkcji socjalnej, jednak wnioskowane obniżenie ma charakter szczególny w kontekście sytuacji demograficznej polskiego społeczeństwa. W raporcie z dnia 22 października 2001 r., którego efektem były propozycje w zakresie zmiany VI Dyrektywy, Komisja Europejska stwierdziła, że harmonizacja stawek jest możliwa jedynie w dłuższym okresie, a stawki obniżone na towary i usługi powinny być stosowane tylko ze względów historycznych lub z uwagi na przesłanki natury ekonomicznej. Skutki podwyższenia stawki VAT na dostawę odzieży i dodatków odzieżowych dla niemowląt oraz obuwia dziecięcego będą miały znaczenie z perspektywy zarówno całej gospodarki państwa (w dłuższej perspektywie), jak i doraźnie dla poszczególnych konsumentów pojedynczych rodzin. Zatem, za utrzymaniem stawki obniżonej na dostawę powyższych towarów przemawiają silne przesłanki natury ekonomicznej. Wyżej przedstawione stanowisko podzielił również Rzecznik Generalny UE, który wydał pozytywną opinię w sprawie postępowania Komisji Europejskiej przeciwko Polsce, które zakończyło się wyżej przytoczonym wyrokiem TSUE. Ponadto, zgodnie z sugestią TSUE, wyrażoną w pkt 56 uzasadnienia wyroku w omawianej sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej (C-49/09), że nasze argumenty natury społeczno-politycznej mogą uzasadniać wprowadzenie przez Radę Unii Europejskiej odstępstwa w drodze zmiany Dyrektywy VAT, Rzeczpospolita Polska, niezależnie od niniejszego wniosku o środek specjalny, podejmie niezwłocznie kroki mające na celu zmianę Dyrektywy VAT, która umożliwi państwom członkowskim o niskich wskaźnikach dzietności do kształtowania stawek VAT w sposób wspierających ich polityki prorodzinne. Z poważaniem, Jan Vincent-Rostowski Minister Finansów Rzeczpospolita Polska 8 7