Wyniki badania usług świadczonych przez ośrodki mediacyjne

Transkrypt

1 Implementacja Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/52/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych w prawie i praktyce Wyniki badania usług świadczonych przez ośrodki mediacyjne Centrum Pozasądowego Rozwiązywania Sporów na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego przeprowadziło w ramach badań statutowych WPiA UW badanie pod nazwą Implementacja Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/52/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych w prawie i praktyce (zwana dalej Dyrektywą ). CEL I METODA BADAŃ Celem badań była diagnoza, jak realizowane są w Polsce zapisy Dyrektywy, w szczególności art. 4 dotyczący zapewnienia odpowiedniej jakości mediacji oraz art. 9 dotyczący obowiązku informowania społeczeństwa o mediacji. Badanie miało kilka komponentów, jeden z nich zakładał przyjrzenie się rozwojowi usług świadczonych przez ośrodki mediacyjne. W tym celu przygotowano szczegółowy kwestionariusz, który w okresie wrzesień październik 2013r. rozesłano drogą elektroniczną do około 20 ośrodków mediacyjnych w Polsce, z prośbą o wypełnienie. Ośrodki dobierano w sposób celowy, kierując się m.in. rokiem założenia, zasięgiem terytorialnym działalności, aktywnym udziałem w działaniach na rzecz rozwoju mediacji w Polsce. Zwrot wypełnionych kwestionariuszy wyniósł 15. Kwestionariusz składał się z pięciu części. Pierwsza część zawierała pytania formalnoorganizacyjne dotyczące działalności ośrodka mediacyjnego, w tym pytania o jego formę prawną, datę powstania, zasięg działalności, udział w sieciach mediacyjnych, źródła finansowania, warunki lokalowe, ochronę danych osobowych oraz sprawozdawczość. Druga część kwestionariusza zawierała pytania dotyczące mediacji prowadzonych w ośrodku, w tym liczby przeprowadzonych postępowań, rodzaju prowadzonych spraw oraz liczby zawartych 1

2 ugód. Trzecia część kwestionariusza dotyczyła kwalifikacji mediatorów oraz zasad ich współpracy z ośrodkiem. Czwarta część kwestionariusza zawierała pytania dotyczące standardów prowadzenia mediacji, w tym m.in. stosowanych kodeksów etycznych, kontroli pracy mediatorów, a także stosowania technologii on-line. Ostatnia część kwestionariusza dotyczyła sposobów informowania o mediacji i mediatorach, w tym zawartości strony internetowej ośrodka, a także informacji dostępnych poza Internetem. UCZESTNICY BADANIA Spośród instytucji, które wzięły udział w badaniu, 2/3 funkcjonuje jako organizacje pozarządowe, pozostałe działają na zasadach komercyjnych, a jedna w ramach struktur uczelni wyższej. 5 ośrodków zadeklarowało zasięg działalności ogólnopolski, 4 zasięg wojewódzki (obejmujący różne rejony Polski), zaś 6 zasięg obejmujący Warszawę i okolice. Wśród badanych organizacji były również takie o charakterze parasolowym dla innych ośrodków mediacyjnych. 8 na 15 badanych organizacji rozpoczęło prowadzenie mediacji w ostatnich 5ciu latach, pozostałe wcześniej. Najkrótszy okres działalności ośrodka to 1 rok, zaś najdłuższy 17 lat. Wśród badanych ośrodków najwięcej prowadzi mediacje w sprawach cywilnych (wszystkie), rodzinnych i gospodarczych (14 na 15 ośrodków), zaś najmniej mediacje karne (8 ośrodków) oraz w sprawach nieletnich (7 ośrodków). Na podstawie zebranych danych trudno wnioskować na temat całokształtu obrazu usług mediacyjnych w Polsce, można jednak dokonać pewnych ogólnych spostrzeżeń, które mogą stanowić ważną podstawę do dalszych, pogłębionych analiz. WNIOSKI Z ANALIZY OTRZYMANYCH KWESTIONARIUSZY 1. Sprawozdania z działalności mediacyjnej Istotną informacją wynikającą z analizy zebranych danych wydaje się to, iż wśród przebadanych ośrodków istnieje duża grupa (40%) tych, które deklarują, że nie sporządzają sprawozdań ze swojej działalności mediacyjnej. Wydaje się to przekładać również na inne odpowiedzi w ramach kwestionariusza, gdyż duża część ośrodków (ponad połowa) nie udzieliła precyzyjnych informacji na pytanie o ilość spraw mediacyjnych, która wpłynęła do ośrodka w roku 2012 (w tym liczbę spraw ze skierowania sądu), liczbę faktycznie przeprowadzonych postępowań mediacyjnych oraz liczbę ugód. 2

3 Bardzo wielu respondentów podawało tu nieścisłe odpowiedzi ( około, kilkadziesiąt ), podawano również orientacyjne wartości procentowe. Istotne jest, że część ośrodków w ogóle pozostawiła te pytania bez odpowiedzi, co może świadczyć o braku takich danych w ramach ośrodka, lub o istniejących barierach do ich ujawniania, nawet w anonimowym kwestionariuszu. Możliwe jest również, że dane te są zbierane, ale dostępne w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż praktycznie wszystkie ośrodki, które odpowiedziały pozytywnie na pytanie o posiadanie sprawozdań, zadeklarowały jednocześnie, że dokumenty te są przygotowywane w odpowiedzi na wewnętrzne potrzeby, w ramach instytucji. Czy ośrodek / organizacja sporządza sprawozdania ze swojej działalności mediacyjnej? N=15 Mając na względzie poczynione wyżej zastrzeżenia należy stwierdzić, że z analizy tych dość nieprecyzyjnych danych wynikają jednak pewne istotne informacje, które warto zweryfikować w dalszych badaniach. Wynika z nich bowiem, że do badanych ośrodków w roku 2012 wpłynęło około 34% spraw nie ze skierowania sądu (umownych). Świadczyłoby to o rosnącej świadomości społecznej w zakresie możliwości korzystania z mediacji jako alternatywy dla postępowania sądowego. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że różnice w proporcjach spraw umownych są dość duże między badanymi ośrodkami (w jednych jest to kilka procent, w innych prawie 100). Ciekawe wydają się również dane (znów nieprecyzyjne) dotyczące liczby ugód mediacyjnych oraz liczby odmów udziału w mediacji (w kwestionariuszu ujmowano mediacje łącznie, bez rozróżnienia, czy dotyczy to mediacji ze skierowania sądu czy umownych). Z analizy kwestionariuszy wynika, że brak zgody na udział w mediacji pojawił się w około 24% spraw. Ugody mediacyjne zostały zaś zawarte w około 53% spraw, spośród tych, które 3

4 doszły do skutku. Te liczby wydają dość wysokie w porównaniu do statystyk gromadzonych przez Ministerstwo Sprawiedliwości (przy czym należy zaznaczyć, że statystyki Ministerstwa dotyczą wyłącznie mediacji ze skierowania sądu). Kwestia ta warta jest z pewnością dalszych, pogłębionych badań. 2. Kwalifikacje mediatorów Większość badanych ośrodków prowadzi listy stałych mediatorów. Dotyczy to wszystkich ośrodków działających jako organizacje pozarządowe. Ośrodki działające na zasadach działalności gospodarczej formalnie nie mogą zgłaszać list mediatorów do sądu, choć praktyka jest często inna. W przypadku tej drugiej grupy nie wszystkie ośrodki zadeklarowały prowadzenie list. Listy mediatorów zazwyczaj obejmują od kilku do kilkunastu osób. Z analizy deklaracji respondentów wynika, że najważniejsze kryterium wpisu stanowią szkolenia specjalistyczne, a w dalszej kolejności wykształcenie (wyższe magisterskie, niekiedy ograniczone do obszaru prawa, nauk społecznych / humanistycznych) oraz ukończony staż mediacyjny. Jest to ważna informacja biorąc pod uwagę zapis art. 4 ust.2 Dyrektywy, który stanowi, iż państwa członkowskie wspierają wstępne szkolenia mediatorów i kontynuację tych szkoleń, aby zagwarantować stronom skuteczne, bezstronne i kompetentne prowadzenie mediacji. Trzeba jednocześnie zaznaczyć, że obecnie szkolenia te są organizowane we własnym zakresie przez organizacje mediacyjne, bez wsparcia instytucji państwowych. Bardzo istotną informacją w tym kontekście wydaje się fakt, iż większość ośrodków zadeklarowała, że w obrębie ich organizacji nie istnieje wymóg podnoszenia kwalifikacji przez mediatorów. Odpowiedź twierdzącą zaznaczyło jedynie 5 ośrodków (w tym 4 organizacje pozarządowe i jeden ośrodek komercyjny). Jeśli się to odbywa, to zazwyczaj poprzez szkolenia i warsztaty doszkalające oraz spotkania superwizyjne. Co ciekawe, 2/3 spośród wszystkich badanych ośrodków zadeklarowała, że mediatorzy uczestniczą w superwizji (pomimo braku wymogu podnoszenia kwalifikacji), co charakterystyczne jednak, większość z tych superwizji odbywa się na zasadzie spotkań koleżeńskich i omawiania przypadków oraz wymiany doświadczeń między samymi mediatorami (przypuszczalnie bez udziału wykwalifikowanych superwizorów). 4

5 N=15 Nie we wszystkich ośrodkach dokonuje się weryfikacji lub aktualizacji list stałych mediatorów (spośród tych, które takie listy prowadzą). Co bardzo istotne również nie wszystkie ośrodki (tylko 11 na 15) posiadają regulamin lub opracowane standardy prowadzenia mediacji. Trzeba podkreślić, że nie wydaje się konieczne, aby każdy ośrodek mediacyjny wypracowywał własne standardy działania, ale aby w ogóle do pewnych jasno określonych standardów się odwoływał. W związku z tym, że pytanie w kwestionariuszu brzmiało: Czy ośrodek posiada regulamin lub opracowane standardy prowadzenia mediacji? nie można kategorycznie stwierdzić, że ośrodki, które odpowiedziały na to pytanie negatywnie, nie przestrzegają żadnych zasad działania. Warto przeprowadzić bardziej pogłębione badania w tej kwestii. 5

6 Z analizy odpowiedzi wynika dalej, że nie wszystkie ośrodki (13 na 15) przyjęły i przestrzegają kodeksów etycznych dla mediatorów. Wiele ośrodków opiera się na standardach opracowanych przez Radę Społeczną ds. ADR przy Ministrze Sprawiedliwości, zaś 6 ośrodków zadeklarowało stosowanie własnych kodeksów etycznych. Tylko w 8 przypadkach zadeklarowano, że w ośrodkach wymagana jest znajomość Europejskiego Kodeksu Postępowania dla Mediatorów. Warto dodać, iż nieliczne ośrodki uczestniczą w międzynarodowych sieciach lub organizacjach mediacyjnych. Czy ośrodek posiada regulamin lub opracowane standardy prowadzenia mediacji? Tak 11 Nie 4 N=15 Zdecydowana większość ośrodków zadeklarowała jednocześnie, że praca mediatorów jest w jakiś sposób kontrolowana, najczęściej w ramach spotkań zespołu oraz superwizji koleżeńskich, a niekiedy również poprzez weryfikację dokumentów mediacyjnych. Istotne wydaje się jednak to, iż tylko w 2 ośrodkach spośród 15 istnieje Komisja Etyki lub inny organ dyscyplinarny. Z drugiej strony, tylko dwa ośrodki zadeklarowały, że w ich instytucji zdarzyła się kiedykolwiek prośba stron o zmianę mediatora lub też wpłynęła skarga na świadczone usługi mediacyjne. Warte dalszych badań wydaje się przyjrzenie temu, czy w ośrodkach istnieje jakikolwiek uregulowany system skargowy, niekoniecznie formalny organ dyscyplinarny, ale jakakolwiek ustalona procedura / możliwość weryfikacji usług świadczonych przez mediatorów. Jest to bardzo istotna kwestia w kontekście rozwoju usług mediacyjnych oraz podnoszenia ich standardów. Art. 4 ust.1 Dyrektywy stanowi, iż państwa członkowskie wspierają wszelkimi środkami, które uznają za właściwe, opracowywanie dobrowolnych kodeksów postępowania i stosowanie się do nich przez mediatorów oraz organizacje świadczące usługi mediacji, a także inne skuteczne mechanizmy kontroli jakości świadczonych usług mediacji. Wydaje się, że ten aspekt w kontekście polskim wymaga zwrócenia większej uwagi. 6

7 3. Warunki lokalowe i techniczne prowadzenia mediacji W kwestionariuszu interesowały nas również warunki lokalowe oraz techniczne działalności ośrodków mediacyjnych. Większość respondentów zadeklarowała powierzchnię lokalu między 20 a 50 m2, choć wskazywano również na lokale powyżej 100 m2. Większość ośrodków zadeklarowała ponadto lokalizację w centrum, z dobrym dojazdem komunikacją miejską, wszystkie posiadają zaplecze sanitarno-kuchenne, choć nie wszystkie są dostępne dla osób niepełnosprawnych. Niepokojące wydaje się to, że tylko jeden ośrodek na 15 zadeklarował, że zbiór danych osobowych dotyczących stron mediacji został zgłoszony do GIODO. Ponadto, nie wszystkie ośrodki posiadają stały cennik prowadzenia mediacji. Duża część ośrodków zadeklarowała wykorzystywanie pomocniczo technologii online ( , skype) w prowadzeniu mediacji, szczególnie w przypadku dużej odległości dzielącej strony. Kilka ośrodków odpowiedziało, że zdarza się nawet, iż cała mediacja jest prowadzona za pośrednictwem elektronicznych kanałów komunikacji. Zdecydowana większość ośrodków zadeklarowała możliwość prowadzenia mediacji w języku innym niż polski, zazwyczaj angielskim lub niemieckim, ale również innych językach europejskich. 4. Informowanie o działalności mediacyjnej Tylko jeden spośród ośrodków, które wzięły udział w badaniu, nie posiada strony www, zaś jeden ma stronę w budowie. Informacja ta jest istotna w kontekście art. 9 Dyrektywy, który stanowi, że państwa członkowskie wspierają wszelkimi środkami, które uznają za właściwe, w szczególności za pośrednictwem stron internetowych, udostępnianie ogółowi społeczeństwa informacji dotyczących sposobu nawiązania kontaktu z mediatorami i organizacjami świadczącymi usługi mediacji. W większości przypadków w Internecie udostępnia się informacje na temat kwalifikacji i specjalizacji osób współpracujących z ośrodkiem mediacyjnym, a także procedury mediacji (w tym przebiegu i kwestii formalnych), choć nie wszystkie strony internetowe zawierają informacje na temat list stałych mediatorów (8 spośród 10, które prowadzą listy mediatorów oraz posiadają stronę www). 7

8 Czy na stronie www jest dostępna informacja na temat listy mediatorów ośrodka? N=10 (ośrodki, które prowadzą listy stałych mediatorów oraz posiadają stronę www) 8 ośrodków na 13 (tych, które posiadają stronę www) udostępnia w Internecie informacje na temat kosztów mediacji, podobnie 8 na 13 instytucji zadeklarowało informowanie o standardach prowadzenia mediacji oraz zasadach etycznych na swojej stronie internetowej. Czy na stronie www jest dostępna informacja na temat standardów prowadzenia mediacji oraz zasad etycznych? W przypadku kosztów mediacji umownych można się zastanawiać, czy ich ujawnienie nie narusza interesów rynkowych ośrodka, z drugiej jednak strony koszty mediacji ze skierowania sądu są określone w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, zatem wskazane byłoby, aby informować o nich w sposób możliwie szeroki. Podobnie w kwestii standardów 8

9 i zasad prowadzenia mediacji informacja na ten temat zamieszczona na stronie internetowej mogłaby realizować ważne zadanie szerokiego i rzetelnego informowania społeczeństwa o usługach mediacyjnych. Warto na te kwestie zwrócić w przyszłości szczególną uwagę. Co istotne, większość ośrodków mediacyjnych informuje o swoich usługach również poza Internetem, w większości poprzez ulotki, plakaty i publikacje, ale również kontakty z mediami i dyżury. Informacje te są zazwyczaj upowszechniane w sądach, ale też w poradniach czy ośrodkach specjalistycznych, a także urzędach i instytucjach. WNIOSKI KOŃCOWE I REKOMENDACJE Należy jeszcze raz podkreślić, że badanie ma charakter pilotażowy i nie daje podstaw do formułowania na tym etapie zdecydowanych wniosków dotyczących rozwoju usług mediacyjnych w Polsce. Z analizy kwestionariuszy nasuwają się jednak pewne wnioski i rekomendacje warte przyjrzenia i dalszej analizy. Po pierwsze, zastanawiająca wydaje się stosunkowo niedokładna wiedza przedstawicieli ośrodków mediacyjnych na temat liczby realnie prowadzonych spraw oraz ich efektów. Jedną z podstawowych rekomendacji powinna być zatem szczególna dbałość ośrodków o gromadzenie rzetelnych informacji na temat świadczonych przez nie usług mediacyjnych w tym liczby postępowań oraz ich rezultatów. Drugi wniosek dotyczy konieczności położenia większego nacisku na wypracowanie powszechnie obowiązujących, a także publicznie dostępnych, standardów postępowania oraz prowadzenia mediacji, do których przestrzegania instytucje mediacyjne powinny się zobowiązać. Trzecia rekomendacja dotyczy wypracowania bardziej jednoznacznych procedur oraz systemowych rozwiązań wsparcia pracy mediatorów w tym oceny ich działań oraz możliwości podnoszenia kwalifikacji zgodnie z określonymi standardami. Trzeba na koniec podkreślić, że cytowane zapisy Dyrektywy wskazują, iż państwa członkowskie wspierają wszelkimi środkami, które uznają za właściwe działania mające na celu zapewnienie odpowiedniej jakości usług mediacyjnych oraz informowanie społeczeństwa o mediacji. Jeśli chodzi o pierwszy aspekt to w warunkach polskich działania 9

10 te leżą przede wszystkim w zakresie aktywności organizacji mediacyjnych, zaś wsparcie państwa wydaje się znikome. Nieco inaczej sytuacja wygląda w zakresie informowania społeczeństwa o mediacji, gdzie istotną rolę odgrywają działania Ministerstwa Sprawiedliwości oraz sądów. Te drugie będą przedmiotem analizy w badaniu prowadzonym przez Centrum Pozasądowego Rozwiązywania Sporów na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego wśród koordynatorów ds. mediacji w sądach okręgowych i rejonowych. 10