Reforma samorządowa i tworzenie systemu ograniczonego rządu na Ukrainie

Transkrypt

1 OLENA BORYSLAVSKA DOKTOR NAUK PRAWNYCH, DOCENT KATEDRY PRAWA KONSTYTUCYJNEGO NA LWOWSKIM NARODOWYM UNIWERSYTECIE IM. IWANA FRANKI Reforma samorządowa i tworzenie systemu ograniczonego rządu na Ukrainie Idea ograniczonego rządu, centralna we współczesnym konstytucjonalizmie europejskim, powstała na długo przed jego pojawieniem się. Jeszcze starożytni Grecy, którzy mieli doświadczenie rządów demokratycznych, wyraźnie uświadamiali sobie, że demokracje mogą być tak samo despotyczne jak monarchie absolutne [1, s. 57]. Ochronę przed taką tyranią widzieli w prawie, które odzwierciedla pewien wyższy porządek i posiada status świętości, oraz w takim systemie rządów, który jest podzielony na poszczególne części, wzajemnie równoważące się [2, s. 15]. Konstytucjonalizm jako ukształtowane zjawisko polityczne i prawne pojawił się w epoce Oświecenia w okresie rewolucji burżuazyjnych i wojen wyzwoleńczych. W Ameryce pod tym pojęciem rozumiano zwierzchność i stabilność pisemnej konstytucji [3, s. 370], a za jego największe osiągnięcie uważano zagwarantowanie wolności jednostki. W Europie kontynentalnej, konstytucjonalizmem określano szczególny rodzaj rządów ograniczony konstytucją (w wąskim znaczeniu) oraz związany z doktryną filozoficzną i prawną (w szerokim znaczeniu). W XIX wieku konstytucjonalizm powstał w postaci dwóch głównych modeli, które istnieją do dziś amerykańskiego, którego istotą było zagwarantowanie głoszonych wolności, i europejskiego (kontynentalnego), którego głównym celem było ograniczenie despotyzmu państwowego. Dalszy rozwój konstytucyjny Europy kontynentalnej związany był ze stopniowym tworzeniem 153

2 Olena Boryslavska systemów konstytucyjnych zaprojektowanych tak, aby zapobiec nadmiernej koncentracji władzy na dowolnym podmiocie władzy. Państwa Europy Zachodniej, mając na celu ograniczenie władzy absolutnej monarchy, przeszły tę drogę w XVIII XIX wieku, tworząc pewien model, ku któremu z czasem zaczęły zwracać się państwa Europy Wschodniej. Istota tego modelu polega na stworzeniu wewnętrznie zrównoważonego systemu rządu konstytucyjnego, który jest zbiorem instytucji, form, środków i metod zarządzania, opartych na ideach wolności, zwierzchności prawa i demokracji, i w którym elementy te nawzajem się równoważą. Istotne jest to, że chodzi tu o pewne wspólne cechy narodowego konstytucjonalizmu państw europejskich, a nie zjawisko ponadnarodowe, które jest obecne na poziomie funkcjonowania UE. Równolegle z występowaniem modelu europejskiego, każde państwo ma własny mechanizm ładu konstytucyjnego, obejmujący pierwotny zestaw elementów, takich jak podział władzy, system parlamentarny, federalizm, referendum i tak dalej. Ten zestaw elementów nie jest przypadkowy, jest uwarunkowany czynnikami rozwoju historycznego, czynnikami narodowo-kulturowymi, gospodarczymi i demograficznymi; powinien być także zrównoważony i zapewniać funkcjonowanie całego systemu zgodnie z tymi zasadami. W przeciwieństwie do państw Europy Zachodniej, w których jednocześnie kształtowały się ideologie konstytucjonalizmu i oparte na nich systemy konstytucyjne, państwa postsocjalistyczne, które dopiero są na drodze rozwoju demokratycznego, przechodzą inną drogę. Po uznaniu ideologii konstytucjonalizmu, umocnieniu podstawowych wartości i ideałów konstytucyjnych w ustawach zasadniczych, nie wszystkie z nich były w stanie stworzyć wyważone konstytucyjne systemy rządzenia, które nie pozwalałyby na nadmierną koncentrację władzy w rękach jednego silnego podmiotu. Po proklamowaniu suwerenności i odrzuceniu ideologii socjalistycznej na Ukrainie powstał problem tworzenia nowoczesnego systemu rządów, opartego na zasadach konstytucjonalizmu. Nale- 154

3 Reforma samorządowa i tworzenie systemu ograniczonego rządu na Ukrainie ży powiedzieć, że jego poziom ideologiczny został ogólnie przyjęty, przynajmniej na poziomie Konstytucji i ustaw, które zawierały zasady praworządności, demokracji, podziału władzy, uznania i gwarancji samorządowych i tym podobne. Jednak w praktyce nie udało się stworzyć na Ukrainie systemu ograniczonego rządu. Zasady ogólne albo nie były w pełni realizowane (np. uznanie i gwarancja samorządu terytorialnego), albo w trakcie wdrażania niektórych treść z nich została znacząco zmieniona (zasada demokracji). W ten sposób stworzony na Ukrainie model sprawowania władzy obejmuje zestaw wzajemnie wspierających się elementów, które zapewniają działanie systemu, ale nie prowadzą do ograniczenia władzy. Elementy tego systemu nie równoważą się wzajemnie na tyle, żeby system był zrównoważony. Dlatego też, dla skutecznego działania Ukrainy jako państwa konstytucyjnego, należy stworzyć system władzy publicznej, który spełnia główne kryteria rządu ograniczonego. Prowadzą one nieuchronnie do konieczności przeprowadzenia reformy samorządowej. Kluczowym problemem, który wymaga, naszym zdaniem, rozwiązania i faktycznie nadaje ton całej reformie, jest zapewnienie równowagi władzy publicznej za pomocą zachowania odpowiedniej proporcji centralizacji i decentralizacji. Dzisiaj na Ukrainie potrzeba podziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą postrzegana jest jako aksjomat, ale do znalezienia równowagi władzy to nie wystarczy. Równie ważne wydaje się zróżnicowanie władz publicznych na wielu poziomach ustroju terytorialnego, które zapewnia ten czy inny poziom jednostek samorządowych. Podczas gdy podział władzy państwowej jest skierowany przede wszystkim na ograniczenie jej horyzontalnie, na poziomie krajowym (funkcji ustawodawczych, wykonawczych i sądowniczych), to samorządy są instrumentem ograniczenia wertykalnego takiej władzy. Oczywiście nadmierna centralizacja nie sprzyja demokracji, oddala obywatela od procesu podejmowania decyzji. Jednocześnie nieprzemyślana decentralizacja niesie ze sobą zagrożenie separa- 155

4 Olena Boryslavska tyzmem. Istniejące obecnie na Ukrainie proporcje centralizacji i decentralizacji pokazują nadmierną koncentrację władzy na poziomie krajowym. Chodzi o to, że samorządy terytorialne realnie i w pełni funkcjonują tylko na poziomie podstawowym wieś, osada, miasto. Na poziomie rejonu i obwodu zarządzaniem zajmuje się administracja publiczna lokalne organy władzy wykonawczej. Tak więc na Ukrainie ukształtował się system zarządzania centralnego, w którym władza centralna całkowicie kontroluje zarządzanie obwodami i rejonami, a częściowo z powodu finansowej zależności miastami. W poszukiwaniu optymalnej proporcji centralizacji i decentralizacji, szczególnie cenne dla Ukrainy jest doświadczenie zagraniczne, zwłaszcza państw europejskich, które w różny sposób odnajdywały równowagę władzy, wykorzystując w tym celu odpowiednie instrumenty konstytucyjne i prawne. Na przykład Austria, Belgia, Niemcy i Szwajcaria znalazły je w formule federalizmu, który jest przykładem skrajnej decentralizacji; Hiszpania i Włochy autonomii lokalnej, która przewiduje duży stopnień niezależności jednostek terytorialnych; Francja samorządów lokalnych i regionalnych, Polska samorządów terytorialnych. Należy zauważyć przede wszystkim, że w państwach europejskich najbardziej typową formą rządu jest republika parlamentarna. Z dwudziestu ośmiu państw członkowskich UE dziewiętnaście to republiki i monarchie parlamentarne, kolejne dziewięć ma mieszaną formę rządów, która jednak skłania się do formy parlamentarnej (z wyjątkiem Francji i Cypru). Republiką parlamentarną jest również Szwajcaria. W takich warunkach ważne jest zrównoważenie władzy parlamentu, który nie tylko tworzy prawo, ale również jest odpowiedzialny za tworzenie rządu. Taka potrzeba rozwiązywana jest z reguły za pomocą podziału kompetencji legislacyjnych między różnymi szczeblami władzy. Ze względu na federalną formę ustroju państwowego, w krajach europejskich nie tylko udało się umieścić w sztywnych ramach władzę wykonawczą, ale także istotnie ograniczyć suwerenność parlamentarną poprzez podział uprawnień legislacyjnych 156

5 Reforma samorządowa i tworzenie systemu ograniczonego rządu na Ukrainie pomiędzy federalny poziom władzy i podmioty federacji. Najlepszym przykładem jest tu Republika Federalna Niemiec, której Ustawa Zasadnicza w osobnym rozdziale zapewnia przejrzysty podział kompetencji legislacyjnych między Federacją a krajami związkowymi. Zgodnie z nim Federacja i landy mają wyłączne kompetencje, a także równoległe i wspólne kompetencje w materiach, wymienionych w przepisach Ustawy Zasadniczej. Tak więc, zgodnie z warunkami parlamentarnej formy zarządzania, władza parlamentu jest istotnie ograniczona przez organy prawodawcze landów. Jednocześnie należy pamiętać, że landy uczestniczą w federalnej władzy ustawodawczej również poprzez działalność Bundesratu [4, s. 50]. Ciekawym wariantem decentralizacji jest model autonomii lokalnej, charakterystyczny dla Włoch i Hiszpanii. Niektórzy naukowcy uważają go za przejściowy między państwem unitarnym i federacją, choć postanowienia Konstytucji Królestwa Hiszpanii bezpośrednio zakazują utworzenia federacji [5, s. 145]. Zgodnie z Konstytucją Hiszpanii, wszystkie jednostki terytorialne (gminy, prowincje i wspólnoty autonomiczne) mają autonomię, niemniej jednak to wspólnotom autonomicznym przekazywane są pewne uprawnienia legislacyjne. Konstytucja zawiera wyraźny podział kompetencji między państwo i wspólnoty autonomiczne, który ustala wyłączne kompetencje państwa, a także listę przedmiotową jurysdykcji wspólnot autonomicznych. Ponadto przewidziana jest możliwość transferu i delegowania upoważnień państwa do wspólnot autonomicznych przez przyjęcie odpowiedniej ustawy organicznej. Zgodnie z Konstytucją Republiki Włoskiej, władza ustawodawcza należy do państwa i regionów, które są jednostkami autonomicznymi [6, s. 117, 114]. Tak więc autonomia lokalna jest przykładem skrajnej decentralizacji władzy publicznej, która zapewnia jednostkom terytorialnym nie tylko uznanie prawa do samostanowienia, ale również przekazanie im niektórych uprawnień legislacyjnych. W państwach, w których istnieje podział kompetencji legislacyjnych, właśnie to narzędzie jest najważniejsze z punktu widze- 157

6 Olena Boryslavska nia zapewnienia równowagi władzy, podczas gdy samorząd ma na celu zapewnienie skuteczności zarządzania, przejmując funkcje głównie władzy wykonawczej. Inaczej jest w krajach, które nie mają formy rządu parlamentarnego. W takiej sytuacji istnieje potrzeba ograniczenia głównie władzy wykonawczej i/lub głowy państwa (jeśli faktycznie stoi na jego czele). Tutaj samorząd jest najważniejszym i jedynym narzędziem ograniczającym, równoważącym władzę wertykalnie. Samorząd lokalny i regionalny przewiduje znacznie mniejszy poziom autonomii i przewagę zasad centralistycznych. W takim modelu kompetencja ustawodawcza pozostaje w centrum, do regionów przekazywane są tylko upoważnienia administracyjne. Taki model zarządzania właściwy jest dla Bułgarii, Cypru, Polski, Portugalii, Rumunii, Finlandii, Francji, Czech, Chorwacji. Samorząd lokalny jest głównym narzędziem ograniczania władzy wertykalnie w Grecji, Danii, Estonii, Irlandii, na Łotwie, Litwie, w Luksemburgu, na Malcie, w Holandii, Słowenii, Szwecji, na Węgrzech i Słowacji, które posiadają parlamentarną formę rządów. W tych państwach w celu ograniczenia władzy ustawodawcy, która koncentruje się na poziomie ogólnokrajowym, stosuje się odpowiednie narzędzia, których system ukształtowała historia. Obejmują one w szczególności: prezydenckie prawo weta, obecność wyspecjalizowanych organów kontroli konstytucyjnej uprawnionych do uznania przepisów prawa za niekonstytucyjne, instytucję referendum, obywatelską inicjatywę ustawodawczą, prawo głowy państwa do uchwalania aktów mających moc prawną (król Danii), prawo głowy państwa do zakończenia kadencji niższej izby parlamentu (prezydent Irlandii), możliwość zarządzenia przez Prezydenta referendum w celu rozwiązania parlamentu (Łotwa) i inne. Ukraina, która jest republiką unitarną mieszaną (z przewagą prezydenckich zasad rządu), wymaga ograniczenia władzy wykonawczej, na czele której w rzeczywistości stoi głowa państwa. W Konstytucji Ukrainy w 1996 roku zadeklarowano zasadę uznawania i gwarancji samorządu, to znaczy, że funkcję ograniczenia 158

7 Reforma samorządowa i tworzenie systemu ograniczonego rządu na Ukrainie władzy państwowej wertykalnie miałby zapewnić właśnie samorząd lokalny. Jednak skonstruowany na podstawie zasad konstytucyjnych system władzy publicznej, z czasem potwierdził całkowitą zależność samorządu od państwa. Konstytucja Ukrainy w artykule 140 uznała samorząd za prawo społeczności terytorialnych do niezależnego rozwiązywania problemów lokalnych w ramach Konstytucji i ustaw, jednocześnie uznając za społeczności terytorialne tylko mieszkańców wsi, osad i miast. Taka definicja samorządu stała się podstawą obecnego modelu samorządu terytorialnego, z jej funkcjonowaniem na wsi, w osadach, miastach (czyli tam, gdzie jest społeczność terytorialna). Faktycznie samorządu nie ma na poziomie rejonów i obwodów, w których ludność nie jest uznawana za wspólnoty terytorialne. Dlatego reforma samorządu lokalnego na Ukrainie powinna być skierowana na tworzenie pełnowartościowej samorządności w rejonach, a przede wszystkim w obwodach, które będą służyć jako narzędzie do ograniczenia władzy wykonawczej. Przy tym w żaden sposób nie zmniejsza to wagi reformy samorządowej na poziomie podstawowym (wsie, osady, miasta), przeciwnie, samorządy mogą być skuteczne tylko wtedy, kiedy zostaną uporządkowane wszystkie elementy systemu. Reforma samorządu terytorialnego wymaga określenia zasad metodologicznych takiej reformy, zwłaszcza potrzebna jest odpowiedź na następujące pytania: co należy rozumieć pod pojęciem samorząd ; czy ludność rejonów i obwodów należy uznać za samorządowe wspólnoty terytorialne (kolektywy); czy nadal uznawać wspólnotę za ogół mieszkańców, czy rozumieć pod nią odpowiednią jednostkę terytorialną na poziomie podstawowym? Wydaje się, że zasady wspólnotowej teorii samorządu lokalnego, dla których wspólnota, jako podstawowy podmiot samorządu lokalnego, istnieje tylko jako jednostka osadowa jednostka terytorialna utworzona naturalnie na podstawie długiego, wspólnego zamieszkiwania ludzi na danym obszarze, nie są adekwatne do rzeczywistości ukraińskiej. Zgodnie z oczekiwaniami, nie doprowadziło to praktycznie do zwiększenia aktywności, a jeśli taka ak- 159

8 Olena Boryslavska tywność gdzieś nawet wystąpiła, to nosiła charakter sytuacyjny. Zamiast tego, podejście to stworzyło warunki dla lokalizacji samorządu lokalnego tylko w jednostkach osadniczych, co z powodu braku samorządu rejonowego czy obwodowego doprowadziło do nadmiernej centralizacji władzy w państwie. Tworzeniu systemu ograniczonego rządu w realiach funkcjonowania krajów europejskich, które w przeciwieństwie do Ameryki są obciążone doświadczeniem rządów scentralizowanych (średniowiecznego absolutyzmu, totalitarnego socjalizmu), bardziej sprzyjają przepisy państwowej teorii samorządu lokalnego. Według nich samorządowymi wspólnotami terytorialnymi (kolektywami) są nie tylko mieszkańcy wsi i miast, lecz jest nią również ludność innych rodzajów jednostek terytorialnych wyższych poziomów ustroju terytorialnego. Tak więc, zgodnie z art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ludność każdej jednostki terytorialnej (gminy, powiatu i województwa) stanowi wspólnotę samorządową, która ma prawo do samorządu terytorialnego [7, s. 16]. Zgodnie z Konstytucją Republiki Francji, istnieją trzy rodzaje grup lokalnych gminy, departamenty i regiony [8]. Na Ukrainie istnieje konieczność uznania ludności rejonów i obwodów jako wspólnot terytorialnych (kolektywów) z prawem do samodzielnego zarządzania sprawami regionalnymi poprzez organy samorządów lokalnych, a w niektórych przypadkach bezpośrednio. Samorząd terytorialny może zostać w ten sposób rozszerzony z niższego poziomu systemu terytorialnego na wyższy. Pod tym, oczywiście, należy rozumieć prawo wspólnot terytorialnych (społeczności, rejonów i obwodów) i ich organów do regulowania poszczególnych spraw, określonych przepisami prawa, i zarządzania w granicach jednostek terytorialnych. Przy tym, główny akcent powinien być położony właśnie na reprezentatywnej formie realizacji samorządu lokalnego, która przewiduje istnienie zarówno rad, jak i ich organów wykonawczych. Tak więc funkcjonowanie organów samorządów lokalnych jest gwarancją realizacji przez wspólnoty terytorialne prawa do samorządu. 160

9 Reforma samorządowa i tworzenie systemu ograniczonego rządu na Ukrainie Dowodem na to jest doświadczenie funkcjonowania samorządów lokalnych na Ukrainie w okresie od 1996 do 2012 roku, kiedy prawodawstwo pozwalało na przeprowadzenie referendum w rejonach i obwodach [9], ale nie przewidywało możliwości tworzenia organów wykonawczych rad rejonowych i obwodowych. W rzeczywistości kompetencje zarządzania zostały przypisane do państwowej administracji lokalnej, a formy demokracji bezpośredniej nie były stosowane. Można wymienić co najmniej dwa powody nieskuteczności demokracji bezpośredniej w rozwiązywaniu problemów lokalnych na szczeblu rejonu i obwodu (z wyjątkiem wyborów samorządowych): 1) demokracja bezpośrednia wymaga pewnego stopnia organizacji i inicjatywy mieszkańców, który jest wyższy w społecznościach, a niższy w jednostkach terytorialnych pozostałych poziomów; 2) inicjatywa obywateli jest możliwa po dokładnym rozpoznaniu problemów, które mogą być przez nich rozwiązane. W sytuacji braku kompletnego systemu samorządowego, który obejmuje organy przedstawicielskie i wykonawcze, oraz braku wyraźnego określenia ich kompetencji, taka świadomość nie istnieje. Zwiększenie roli organów obwodowych i rejonowych samorządu regionalnego (władzy przedstawicielskiej i wykonawczej) jest ważnym środkiem zrównoważenia władzy wykonawczej. Jednocześnie duże znaczenie ma również uporządkowanie statusu społeczności lokalnej. Aby społeczność stała się pełnoprawnym podmiotem relacji publicznych, niezbędne jest podjęcie kwestii dotyczącej osobowości prawnej oraz rozszerzenie uprawnień społeczności na całe terytorium Ukrainy. Wymaga to rewizji podejścia do określenia natury prawnej wspólnoty. W ten sposób, zgodnie z obowiązującą Konstytucją, społeczność terytorialna to ogół mieszkańców wsi (osady, miasta, dobrowolne zrzeszenia okolicznych wsi), podczas gdy w krajach europejskich jest to właściwa jednostka terytorialna ze wspólnotą, która ją zamieszkuje. Zastosowane w ukraińskim prawodawstwie podejście sytuuje samorząd lokalny tylko w granicach jednostek osadniczych (uprawnienia samorządu lokalnego nie wykraczają poza to tery- 161

10 Olena Boryslavska torium), nie pozwala społeczności na jednoczenie się (z wyjątkiem społeczności sąsiednich wsi), tworzy problemy z określeniem podmiotowości prawnej obywateli (nie są realizowane przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące statusu wspólnoty jako osoby prawnej prawa publicznego). Wydaje się, że w trakcie reformy samorządu lokalnego należy wykorzystać podejście aprobowane w państwach europejskich, uznając wspólnotę za podstawowy element ustroju terytorialnego. Pozwoli to rozwiązać przynajmniej następujące problemy: 1) zapewnienie powszechności samorządu terytorialnego rozszerzenie go na całe terytorium Ukrainy; 2) zwiększenie podstawowej bazy ustroju terytorialnego i zapewnienie jej odpowiedniej infrastruktury; 3) określenie podmiotowości prawnej wspólnoty terytorialnej jako osoby prawnej prawa publicznego. 1. Аристотель. Політика. // Філософія політики: Хрестоматія: У 4 т. / Авт.-упоряд.: В. П. Андоущенко (кер.) та ін. К.: Знання України, Т. І. 364 s. 2. Браян Таманага. Верховенство права. Історія. Політика. Теорія. /Браян таманага / переклад з англ. А. Іщенка. К.: Видавничий дім Києво-Могилянська академія, s. 3. Берман Г. Дж. Западная традиция права: епоха формирования / Пер. с англ. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ: Издательская группа Инфра М, s. 4. Basic Law for the Federal Republic of Germany / Translation revised by: Professor Christian Tomuschat and Professor Donald P. Kommers in cooperation with the Language Service of the German Bundestag. The translation includes the amendment(s) to the Act by the Act of (Federal Law Gazette I p. 944) // 5. Constitution of Spain, passed by the cortes generales on october 31, 1978, ratified by referendum of the spanish people on december 7, 1978, sanctioned by his majesty the king on december 27, 1978 // Normas/Norm/const_espa_texto_ingles_0.pdf. 162

11 Reforma samorządowa i tworzenie systemu ograniczonego rządu na Ukrainie 6. Constitution of the Republic of Italy, Official Gazette Dec. 27, 1947, no. 298, as Amended June 12, 2003// repository/ istituzione/costituzione_inglese.pdf. 7. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., // 8. Constitution of the French Republic of October 4, 1958 // 9. Закон України від 3 липня 1991 р. Про всеукраїнський та місцеві референдуми, Відомості Верховної Ради УРСР , ст втратив чинність. 163