DOKUMENT ROBOCZY. PL Zjednoczona w różnorodności PL w sprawie programu rejestrowania podróżnych

Transkrypt

1 PARLAMENT EUROPEJSKI Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych DOKUMENT ROBOCZY w sprawie programu rejestrowania podróżnych Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Sprawozdawca: Ioan Enciu DT\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 Wprowadzenie Wniosek dotyczący utworzenia programu rejestrowania podróżnych (RTP) wchodzi w zakres pakietu dotyczącego inteligentnych granic, który obejmuje również wniosek dotyczący systemu wjazdu/wyjazdu (EES) oraz propozycje wprowadzenia zmian do kodeksu granicznego Schengen z uwzględnieniem dwóch proponowanych systemów przekraczania granicy. W niniejszym dokumencie roboczym skrótowo przedstawiono wniosek wraz z niektórymi kwestiami politycznymi, które warto poddać dyskusji. Kontekst Propozycja utworzenia programu rejestrowania podróżnych pojawiła się w obliczu szacowanego wzrostu liczby podróżnych i przewidywanych w związku z tym problemów na granicach zewnętrznych UE. Przy takim scenariuszu, jeżeli nie zostaną wprowadzone zmiany do obecnych ram prawnych, państwa członkowskie będą miały tylko jedną możliwość: zwiększenie liczby personelu, aby zapobiec wydłużeniu czasu oczekiwania na granicy 1. Za instrument służący złagodzeniu presji uznaje się automatyzację. Państwa członkowskie wprowadziły już automatyczną kontrolę graniczną dla obywateli UE na najczęściej uczęszczanych przejściach granicznych, takich jak największe lotniska. Jest to możliwe z prawnego punktu widzenia, ponieważ w przypadku osób, które korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się, tj. przede wszystkim obywateli Unii i członków ich rodzin, kodeks graniczny Schengen przewiduje jedynie minimalny poziom kontroli w celu sprawdzenia tożsamości (art. 7 ust. 2 kodeksu granicznego Schengen). Państwa członkowskie nie dysponują jednak stosownymi środkami prawnymi umożliwiającymi wprowadzenie takiego systemu dla obywateli państw trzecich, ponieważ kodeks graniczny Schengen wymaga w ich przypadku szczegółowej kontroli przy każdorazowym przekraczaniu granicy (art. 7 ust. 3 kodeksu granicznego Schengen). Propozycja programu rejestrowania podróżnych Podstawowym celem programu rejestrowania podróżnych (RTP) jest ułatwienie przekraczania granic zewnętrznych UE podróżnym z państw trzecich, którzy często udają się do UE i którzy przeszli wstępną weryfikację przed stawieniem się na granicy. Zamiast poddawać wszystkich obywateli państw trzecich takiej samej kontroli bez względu na to, czy po raz pierwszy wjeżdżają do UE, czy też już wcześniej wielokrotnie wjeżdżali na jej teren, osoby przekraczające granice zostałyby zróżnicowane. Każdy obywatel państwa trzeciego powyżej 12. roku życia, którego dotyczy obowiązek wizowy lub którego on nie dotyczy, może wystąpić o objęcie programem rejestrowania podróżnych w konsulacie dowolnego państwa członkowskiego, we wspólnym ośrodku przyjmowania wniosków lub na przejściu granicznym (art. 5). Taki obywatel powinien wypełnić formularz wniosku (art. 6), przedstawić dokument podróży do odczytu maszynowego (art. 7), udostępnić swoje dane biometryczne w postaci odcisku czterech palców (art. 8) wraz z pozostałymi dokumentami, podobnymi do tych wymaganych zgodnie 1 Szczegółowy opis tego scenariusza znajduje się w ocenie skutków dołączonej do wniosku (SWD(2013)50, s. 21). PE v /6 DT\ doc

3 ze wspólnotowym kodeksem wizowym (rozporządzenie (WE) nr 810/2009) w przypadku ubiegania się o wizę (art. 9), a także wnieść opłatę wysokości 20 EUR (art. 10, załącznik III). Wniosek byłby następnie rozpatrywany przez organy odpowiedzialne za wydawanie wiz lub za kontrole na granicy. Proponowane kryteria rozpatrywania wniosków (art. 12) byłyby bardzo zbliżone do kryteriów stosowanych w odniesieniu do wniosków o wydanie wizy przewidzianych w art. 21 wspólnotowego kodeksu wizowego. Istnieją również dodatkowe kryteria związane z charakterem RTP, takie jak zdolność wykazania przez wnioskodawcę konieczności odbywania częstych bądź regularnych podróży do UE, jak również swojej rzetelności i wiarygodności. Kryteria te są zbliżone do kryteriów, które należy spełnić w przypadku wystąpienia o wizę wielokrotnego wjazdu (art. 24 wspólnotowego kodeksu wizowego). Następnie organy podejmowałyby w terminie 25 dni decyzję o przyznaniu lub odmowie dostępu do RTP (art. 13). Dostęp byłby początkowo przyznawany na jeden rok (art. 14), a następnie mógłby zostać dwukrotnie przedłużony na dwa lata (1+2+2). W razie przyznania dostępu dane osobowe byłyby przechowywane w centralnym repozytorium, a każda osoba otrzymywałaby token z numerem identyfikacyjnym. Osoba należąca do programu byłaby identyfikowana na granicy w razie dostępności automatycznej kontroli granicznej przez zeskanowanie jej e-paszportu, naklejki wizowej (dla posiadaczy wizy), osobistego tokena i odcisków palców. Automatyczne przekraczanie granicy będzie nadzorowane przez straż graniczną. Jeżeli automatyczna kontrola graniczna nie jest dostępna lub w razie jakichkolwiek problemów, podróżny zostanie poddany uproszczonej ręcznej kontroli celnej przez funkcjonariusza straży granicznej. Jeżeli kontrola wykaże, że podróżny nie jest zarejestrowany w RTP, zostanie on poddany szczegółowej kontroli (nowy art. 7A kodeksu granicznego Schengen). Wniosek w sprawie RTP zawiera ponadto przepisy dotyczące przechowywania danych w bazie danych RTP. Proponowany czas przechowywania danych wynosi 5 lat (art. 34), przy czym dane nie mogą być przekazywane państwom trzecim (art. 42). Wniosek przewiduje również przepisy dotyczące bezpieczeństwa danych (art. 43), odpowiedzialności (art. 44), kontroli własnej (art. 46), sankcji (art. 47), a także praw osób, których dane dotyczą, i nadzoru (rozdział X). Przepisy są bardzo podobne do przepisów przewidzianych w SIS II i VIS. We wniosku opisano również strukturę techniczną (rozdział VI), gdyż przewiduje się, że po zakończeniu procesu legislacyjnego stroną techniczną zajmie się agencja informatyczna eu- LISA (art. 38). Kwestie do dyskusji Poniżej sprawozdawca proponuje szereg kwestii, które zasługują na omówienie. Kwestie te są przede wszystkim związane z tym, czy sam system jako taki jest adekwatny, a (na razie) nie z proponowanymi szczegółowymi rozwiązaniami w zakresie jego działania. Czy RTP jest potrzebny i czy możliwe są inne rozwiązania alternatywne? W rezolucji z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie kolejnych etapów rozwoju zarządzania DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 granicami w UE i podobnych doświadczeń w krajach trzecich Parlament poparł w zasadzie koncepcję programu rejestracji podróżnych (RTP) w przypadku obywateli państw trzecich, niezależnie od tego, czy są oni objęci obowiązkiem wizowym, co pomogłoby przyspieszyć przepływ podróżnych i zapobiegłoby zatorom w punktach wjazdu i wyjazdu. Sprawozdawca również popiera zasadniczo ideę stworzenia RTP, ale jednocześnie zachęca posłów do refleksji nad tym, czy inne rozwiązania nie byłyby również odpowiednie w związku z koniecznością usprawnienia kontroli granicznych. Godne ubolewania jest to, że proces podejmowania decyzji politycznych w Europie wydaje się nie umożliwiać należytej debaty pozwalającej po pierwsze jasno zdefiniować problem, a następnie otwarcie przedyskutować możliwe rozwiązania. Wszystkie dokumenty Komisji związane z wnioskami dotyczącymi inteligentnych granic, w tym ocena skutków, zostały zredagowane z myślą o poparciu stworzenia nowych systemów, a nie oceniania na podstawie jasnych faktów, czy są one potrzebne. Ponadto zakwestionować można również niektóre założenia, takie jak wzrost ruchu na granicach. Nie można powiedzieć, aby w ostatnich latach ruch na granicach istotnie wzrósł (669 mln osób w 2009 r., 675 mln w 2010 r., 700 mln w 2011 r.). Wniosek wydaje się również opierać na założeniu, że strefa Schengen poddawana jest nieustannej presji, podczas gdy w rzeczywistości jedynie w przypadku niewielkiej liczby przejść granicznych szczególnie na lotniskach można mówić o istotnej presji (w 30 % przypadków podróżni przekraczają granicę na jednym z 20 największych lotnisk w UE). Zasadne jest zatem pytanie, czy nie ma przypadkiem innych sposobów, które umożliwiłyby osiągnięcie tego samego celu. Czy nie lepiej skoncentrować się w większym stopniu przykładowo na ułatwieniu przekraczania granic obywatelom UE i osobom uprawnionym do swobodnego przemieszczania się? Ze statystyk wynika, że 73,5 % podróżnych przekraczających granice należy do tej kategorii. Wprowadzenie paszportów biometrycznych dla obywateli UE umożliwiłoby zasadniczo przeprowadzanie automatycznych kontroli granicznych w celu ustalenia tożsamości osób przekraczających granicę, co ułatwiłoby swobodny przepływ obywateli UE i przyczyniłoby się do usprawnienia ruchu na granicach zewnętrznych. Ponadto kryteria wydawania wiz wielokrotnego wjazdu są praktycznie takie same jak w przypadku przystąpienia do RTP, a zatem można by się zastanawiać nad ułatwieniem przekraczania granicy w związku z tą funkcjonującą już kategorią osób. Być może warto rozważyć możliwość zmodyfikowania kodeksu granicznego Schengen w celu złagodzenia szczegółowych kontroli osób, które posiadają wizy wielokrotnego wjazdu (w 2011 r. 39 % wszystkich wiz krótkoterminowych stanowiły wizy wielokrotnego wjazdu). Bez wątpienia to rozwiązanie już teraz funkcjonuje w pewien sposób, gdyż stopień szczegółowości kontroli, jakiej poddawany jest obywatel państwa trzeciego na granicy, zależy w pewnej mierze od uznania funkcjonariusza straży granicznej. Poza złagodzeniem szczegółowych kontroli, inną możliwością byłoby zezwolenie posiadaczom wizy wielokrotnego wjazdu na korzystanie z półautomatycznej kontroli granicznej (automatyczne bramki i/lub kioski samoobsługowe), po uprzedniej rejestracji w wizowym systemie informacyjnym. PE v /6 DT\ doc

5 Dlatego zamiast tworzyć nową, kosztowną bazę danych, alternatywne rozwiązanie mogłoby polegać na dobrowolnym rozmieszczeniu (pół-)automatycznych punktów kontroli granicznej (automatyczne bramki i/lub kioski samoobsługowe) udostępnionych obywatelom UE i podróżnym posiadającym dokument taki jak wiza wielokrotnego wjazdu lub zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego. Łatwo wyliczyć, że 1,1 mld EUR zarezerwowane na inteligentne granice można przeznaczyć na wyposażenie przejść granicznych, szczególnie na lotniskach, w ponad automatycznych bramek, których łączna ilość nie przekracza obecnie 500. Zwiększenie liczby automatycznych bramek i/lub kiosków samoobsługowych i udostępnienie ich obywatelom UE i posiadaczom wiz wielokrotnego wjazdu, którzy łącznie generują 80 % całkowitego ruchu na granicach, znacznie przyspieszyłoby przepływ podróżnych i skróciłoby czas oczekiwania na granicach. Czy to dobry moment na wprowadzenie RTP? Biorąc pod uwagę sytuację gospodarczą w wielu państwach członkowskich, w niektórych przypadkach tak poważną, że stanowi nawet zagrożenie dla podstawowych świadczeń publicznych, należy rozważyć, czy RTP powinien zostać wprowadzony właśnie teraz. Dlatego decyzji o przeznaczeniu 1,1 mld EUR na rozwój inteligentnych granic nie należy podejmować bez przeprowadzania ostrożnej oceny sytuacji. Trzeba wziąć również pod uwagę to, że zawsze istnieje ryzyko wzrostu kosztów, jak widać na przykładzie SIS II, chociaż w tym przypadku koszty nie muszą tak znacznie odbiegać od pierwotnych szacunków. Wreszcie szacowana wysokość wpływów wygenerowanych przez RTP w związku z liczbą osób ubiegających się i wnoszących opłatę również może się okazać błędna. Komisja przewiduje 5 mln rejestracji w RTP rocznie. Taka liczba jest jednak wysoce wątpliwa, jeśli weźmiemy pod uwagę, że obecnie łączna liczba osób, które należą do podobnych systemów, w krajach, gdzie zlokalizowane są lotniska o dużym natężeniu ruchu lotniczego, jest znacznie niższa od szacunków Komisji ( osób należy do PRIVIUM-Niderlandy, osób do ABG-Niemcy, osób do IRIS-UK i osób do Global Entry, USA). Czy system wjazdu/wyjazdu (EES) jest warunkiem wstępnym wprowadzenia RTP? Komisja proponuje RTP i EES jako elementy pakietu. Są one powiązane o tyle, że po wprowadzeniu systemu EES program RTP mógłby działać w sposób całkowicie zautomatyzowany, gdyż EES oznacza zlikwidowanie stemplowania paszportów i zastąpienie go przez rejestrację w systemie EES. RTP mógłby zostać jednak wprowadzony również bez EES. Wadą takiego rozwiązania byłaby konieczność interwencji straży granicznej w celu sprawdzenia przez jaki okres dana osoba może pozostać na terenie UE i ostemplowania paszportu. Wnioski 1 W oparciu o szacunkowy koszt bramki wynoszący ok EUR. DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 Na podstawie obecnego dokumentu roboczego sprawozdawca zachęca posłów do refleksji nad zasadniczymi aspektami RTP w proponowanej formie i do wyrażenia swojej opinii przed sporządzeniem sprawozdania. PE v /6 DT\ doc