Nowe narzędzia zintegrowanej europejskiej strategii zarządzania granicami

Transkrypt

1 MEMO/08/85 Bruksela, dnia 13 lutego 2008 r. Nowe narzędzia zintegrowanej europejskiej strategii zarządzania granicami Unia Europejska stoi w obliczu wyzwania związanego z coraz większą mobilnością ludzi. Powstaje więc pytanie, jak umożliwić płynne przekraczanie granicy i ułatwić wjazd osobom podróżującym w dobrej wierze, jednocześnie podnosząc poziom bezpieczeństwa. Sprostanie temu wyzwaniu będzie wymagać dalszego kompleksowego rozwoju zintegrowanej strategii zarządzania granicami Unii Europejskiej, z uwzględnieniem możliwości, jakie oferują nowe technologie. Szerokie, spójne i proporcjonalne korzystanie z nowych technologii oraz odkrywanie synergii między systemami, umożliwiających jak najskuteczniejsze stosowanie tych technologii, to w perspektywie średniookresowej kluczowe elementy skutecznej zintegrowanej strategii zarządzania granicami. Potrzebne jest podejście stopniowe, w którym nastąpi realizacja działań już zaplanowanych i postanowionych, a jednocześnie rozwijać się będzie strategię długoterminową w oparciu o istniejące inicjatywy. W przedstawionym dzisiaj komunikacie pt. Przygotowanie kolejnych etapów rozwoju zarządzania granicami w Unii Europejskiej zaproponowano nowe narzędzia, które w przyszłości stanowiłyby integralną część zarządzania granicami europejskimi. Należą do nich: propozycje wprowadzenia systemu wjazdu/wyjazdu, umożliwiającego elektroniczną rejestrację dat wjazdu i wyjazdu obywateli krajów trzecich do i ze strefy Schengen; propozycje ułatwienia osobom podróżującym w dobrej wierze przekraczania granic dzięki wprowadzeniu automatycznych bramek dla obywateli UE i niektórych kategorii obywateli krajów trzecich; parametry umożliwiające wprowadzenie elektronicznego systemu zezwoleń na podróż. Fakty i liczby Aktualna sytuacja obecne narzędzia Europa jest i nadal będzie najważniejszym celem podróży na świecie 1. Każdego roku zewnętrzne granice UE-27 przekraczane są blisko 300 mln razy 2 (tj. około 150 mln osób przybywa do UE i 150 mln ją opuszcza) na wyznaczonych przejściach granicznych. 1 2 Światowa Organizacja Turystyki (WTO): Vision 2020, t. 4 s. 48. Pojęcie turystyki obejmuje także podróże odbywane w celu podniesienia kwalifikacji zawodowych i poprawy stanu zdrowia. Dane te uzyskano, sumując liczbę podróży rezydentów UE poza kraje UE-27 z liczbą obywateli krajów trzecich podróżujących do UE-27.

2 Jak się szacuje, w liczbie tej 160 mln przejazdów przypada na obywateli UE, 60 mln 3 na obywateli krajów trzecich zwolnionych z obowiązku wizowego oraz 80 mln na obywateli krajów trzecich objętych obowiązkiem wizowym. Obecnie jedynych oficjalnych danych dostarcza Eurostat, są to jednak dane dotyczące pobytów obejmujących noc. Według danych dostarczonych przez państwa członkowskie w 2005 r. granice UE- 27 przekroczono 880 mln razy, a w 2006 r. 878 mln razy. Państwa członkowskie nie rejestrują liczby osób przekraczających granice w żaden spójny sposób, więc dane te opierają się na szacunkach lub próbach. Nie wiadomo, ilu obywateli krajów trzecich przekroczyło granice. Ocenia się również, że w 2006 r. w granicach UE przebywało do 8 mln nielegalnych imigrantów 4. Według szacunków 80% z nich przebywało w strefie Schengen. Przypuszczalnie ponad połowa nielegalnych imigrantów przybywa do UE w sposób zgodny z prawem, jednak ich pobyt staje się nielegalny wskutek przekroczenia dozwolonego okresu pobytu 5. W 2006 r. zatrzymano w UE około 500 tys. (w 2005 r. 429 tys., a w 2004 r. 396 tys.) nielegalnych imigrantów; ocenia się, że około 40% z nich zostało wydalonych z terytorium UE. Dane zgromadzone na szczeblu krajowym wykazują, że ponad 75% nielegalnych imigrantów zatrzymanych na terytorium państw członkowskich w 2006 r. pochodziło z krajów trzecich, których obywatele muszą uzyskać wizę na podróż do UE. Jest więc prawdopodobne, że większość osób nadmiernie przedłużających pobyt pochodzi z tych krajów trzecich. Kontrole graniczne obejmują kontrolę tożsamości; uzyskane dane wprowadza się do różnych baz danych zawierających informacje o osobach, które należy zatrzymać lub którym należy odmówić wjazdu na terytorium. Procedury te mogą prowadzić do odmowy wjazdu na terytorium UE. W 2006 r. ponad 300 tys. osób (w 2005 r. 280 tys., a w 2004 r. 397 tys.) 6 odmówiono wjazdu na granicy UE. Większość z nich pochodziła z krajów trzecich objętych obowiązkiem wizowym. Ocenia się, ze 70 mln obywateli krajów trzecich (zarówno posiadaczy wizy, jak i osób bez wizy) wjechało na terytorium UE, a zatem około 4 osobom na tysiąc odmawia się wjazdu na granicy. Większość z tych osób spotyka się z odmową, gdyż nie mają odpowiednich dokumentów podróży i istnieje podejrzenie, że staną się nielegalnymi imigrantami. Można racjonalnie przypuszczać, że wielu podróżnych przekracza granice ponad dwukrotnie w ciągu roku oraz że osoby podróżujące często stanowią mniejszość wśród osób przekraczających granice. Na przykład obywatele UE i krajów trzecich podróżujący służbowo, badacze i ich personel techniczny, studenci, obywatele UE mający bliską rodzinę w krajach trzecich, obywatele krajów trzecich i obywatele UE mieszkający w regionach przygranicznych prawdopodobnie przekraczają granice wielokrotnie w ciągu roku. Ocenia się, ze około 20% obywateli krajów trzecich przekraczających granice i ubiegających się o wizę Schengen to osoby podróżujące regularnie i starające się o wizę wielokrotnego wjazdu Dane te opierają się na liczbie podróży do Europy obywateli najważniejszych krajów. Te dane szacunkowe są zgodne z publikacją ONZ pt. Trends in Total Migrant Stock i szacunkami państw członkowskich UE-25. Jednak dostępne są także inne dane szacunkowe: 2-3 mln (Global Migration Perspective 2005) i 4,5 mln (Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji (IOM) 2000). W różnych analizach krajowych podaje się różne dane szacunkowe: w analizie holenderskiej mowa o znacznej większości, we włoskiej z 2004 r. o 75%, a w brytyjskiej z 2002 r. o 31%. Wyłączając dane z Hiszpanii, w której liczby te są bardzo wysokie (600 tys.) z powodu przypadków odmowy poza terytorium UE w enklawach Hiszpanii w Afryce Północnej. 2

3 Najwięcej osób przekracza granie zewnętrzne na lotniskach, Następnym w kolei najczęstszym sposobem przekraczania granic zewnętrznych jest korzystanie z lądowych przejść granicznych. Jest 1792 wyznaczonych przejść na granicach zewnętrznych UE, na których prowadzi się kontrolę (665 powietrznych, 871 morskich i 246 lądowych). Koncepcja zintegrowanego zarządzania granicami wiąże się z połączeniem mechanizmów kontrolnych oraz narzędzi, które funkcjonują stosownie do przepływu osób z i do UE. Obejmuje ona środki podejmowane w konsulatach państw członkowskich w krajach trzecich, środki podejmowane we współpracy z sąsiednimi krajami trzecimi, środki na samych granicach oraz środki podejmowane w strefie Schengen. Kluczowe elementy tej koncepcji obejmują obecnie niżej przedstawione środki mające zastosowanie do obywateli krajów trzecich podróżujących do państwa członkowskiego uczestniczącego we współpracy Schengen lub państwa stowarzyszonego w ramach tej współpracy. Zgodnie z prawem wspólnotowym osoby przybywające z niektórych krajów trzecich podlegają obowiązkowi wizowemu 7. W przypadku tej kategorii osób pierwsza kontrola spełnienia warunków wjazdu i pobytu odbywa się w związku ze złożeniem wniosku wizowego w konsulacie państwa członkowskiego w kraju trzecim. Obywatele krajów trzecich potrzebujący wiz krótkoterminowych będą sprawdzani w wizowym systemie informacyjnym (VIS), który ma osiągnąć gotowość operacyjną (włączając wdrożenie go w konsulatach i na przejściach granicznych) najwcześniej w 2012 r. Parlament Europejski i Rada osiągnęły w 2007 r. porozumienie polityczne w kwestii podstaw prawnych systemu VIS, które ma zostać formalnie przyjęte w pierwszej połowie 2008 r. Głównym zadaniem VIS jest sprawdzenie przy wjeździe autentyczności wizy i tożsamości jej posiadacza. Dane biometryczne obraz twarzy i odcisków palców zostaną wprowadzone do VIS od początku działania tego systemu. Komisja przedstawiła propozycję zmiany kodeksu granicznego Schengen, przewidującą wprowadzenie obowiązku sprawdzenia tożsamości posiadacza wizy przy każdym wjeździe. W przypadku osób podróżujących do UE drogą powietrzną, przed lub w związku z przyjęciem ich na pokład przekazuje się na wniosek państwa członkowskiego będącego celem podróży dane równoważne danym paszportowym jako dane pasażera przekazywane z wyprzedzeniem (API) w celu ostrzeżenia straży granicznej o pasażerach mogących stanowić zagrożenie 8. Danych API nie można natomiast wykorzystywać do zapobiegania przyjazdom określonych osób na przejście graniczne państwa członkowskiego będącego celem podróży. Zgodnie z kodeksem granicznym Schengen 9 obywatele krajów trzecich muszą przechodzić przy wjeździe szczegółową odprawę, która, obok kontroli dokumentu podróży, obejmuje ustalenie celu i długości pobytu oraz sprawdzenie, czy dana osoba posiada dostateczne środki utrzymania, jak również wyszukiwanie w systemie informacyjnym Schengen oraz w krajowych bazach danych w celu sprawdzenia, czy podróżny nie stanowi zagrożenia dla porządku publicznego, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego oraz stosunków międzynarodowych państw strefy Schengen. W związku z tym podczas odprawy straż graniczna sprawdza, czy podróżny spełnia szereg warunków, zadając mu odpowiednie pytania. W każdym przypadku funkcjonariusze straży granicznej muszą również sprawdzić ważność dokumentów podróży Rozporządzenie (WE) nr 539/2001. Dyrektywa 2004/82/WE. Dz.U. L 105 z , s. 1. 3

4 Odprawa wygląda zawsze tak samo, niezależnie od tego, czy dana osoba jest objęta obowiązkiem wizowym. Straż graniczna ma obowiązek ręcznego wstawiania pieczątek z datą i miejscem wjazdu i wyjazdu w dokumentach podróży obywateli krajów trzecich przekraczających granicę zewnętrzną. W konsulatach, jak również na granicach dokonuje się sprawdzenia w systemie informacyjnym Schengen (SIS), czy dany podróżny nie został zgłoszony przez państwo członkowskie jako osoba, której należy odmówić wjazdu. Do baz SIS oraz przyszłego SIS II wprowadzane są w odniesieniu do obywateli krajów trzecich wpisy dotyczące osób, którym należy odmówić wjazdu do strefy Schengen, osób poszukiwanych oraz osób, które należy otoczyć ochroną. Wszyscy obywatele krajów trzecich wjeżdżający do UE, niezależnie od tego, czy są objęci obowiązkiem wizowym, są systematycznie sprawdzani w SIS. Wreszcie należy również wspomnieć o wniosku Komisji dotyczącym wykorzystania rejestru danych dotyczących przelotu pasażera (PNR) w odniesieniu do osób przybywających drogą powietrzną, zawierającego zasadniczo te same dane, co informacje zawarte w rezerwacji lotu 10. Informacje te przekazywane są także organom ochrony porządku publicznego tuż przed przyjęciem na pokład lub w związku z tym przyjęciem. System ten miałby zastosowanie do wszystkich państw członkowskich, ponieważ nie jest związany ze współpracą w ramach strefy Schengen jako taką. Dane PNR przekazuje się na potrzeby przeciwdziałania terroryzmowi i przestępczości zorganizowanej, a nie na potrzeby odpraw granicznych. Stworzenie systemu rejestrowania wjazdu/wyjazdu obywateli krajów trzecich System wjazdu/wyjazdu powinno się stosować wobec obywateli krajów trzecich, którym zezwolono na pobyt krótkoterminowy (do 3 miesięcy). System ten powinien obejmować rejestrowanie informacji na temat czasu i miejsca wjazdu, dozwolonej długości pobytu oraz automatyczne przekazywanie wpisów bezpośrednio do właściwych organów, jeżeli ustalono, że dana osoba nadmiernie przedłużyła pobyt, zarówno w momencie ustalenia tego faktu, jak i w momencie jej wyjazdu z UE. Wszyscy obywatele krajów trzecich potrzebujący wizy będą musieli przekazać swoje dane biometryczne, ubiegając się o wizę w placówce konsularnej państw członkowskich, na potrzeby wizowego systemu informacyjnego, a przejścia graniczne zostaną wyposażone w urządzenia potrzebne do identyfikacji posiadacza wizy na podstawie tych danych. Aby móc w pełni wykorzystać te inwestycje oraz zminimalizować negatywne skutki dla kontroli granicznych, należałoby poczekać z ich realizacją do pełnego i udanego wdrożenia VIS. W związku z tym unijny system wjazdu/wyjazdu dla wszystkich obywateli krajów trzecich, którym zezwolono na krótkotrwały pobyt, mógłby stać się operacyjny do 2015 r. Ułatwienie przekraczania granic osobom podróżującym w dobrej wierze W przypadku obywateli krajów trzecich wprowadzenie systemów automatycznej kontroli granicznej może umożliwić automatyczną kontrolę tożsamości podróżnych bez udziału straży granicznej. Urządzenia odczytywałyby dane biometryczne zawarte w dokumentach podróży lub przechowywane w systemie lub bazie danych oraz porównywałyby je z cechami biometrycznymi podróżnego, przyspieszając kontrolę graniczną dzięki utworzeniu zautomatyzowanych osobnych korytarzy zastępujących tradycyjne budki kontrolne. 10 COM(2007) 654 wersja ostateczna. 4

5 Status zarejestrowanego podróżnego powinno się przyznawać po odpowiedniej kontroli, na podstawie wspólnych kryteriów kwalifikacyjnych, w tym rzetelnej historii dotychczasowych pobytów w UE (brak przypadków nadmiernego przedłużenia pobytu; dane w tym zakresie można uzyskać z systemu wjazdu/wyjazdu), dowodu posiadania dostatecznych środków utrzymania oraz posiadania paszportu biometrycznego. W określonym czasie (na przykład w ciągu pięciu lat lub w okresie ważności wizy) państwa członkowskie powinny stale kontrolować, czy kryteria kwalifikacyjne są spełnione. W przypadku obywateli UE automatyczne bramki na granicach zewnętrznych można wprowadzić na podstawie obowiązującego prawodawstwa i należy zachęcać do ich wprowadzenia. Dostęp do nich można przyznać osobom posiadającym paszport biometryczny lub, jako środek tymczasowy, na wniosek danej osoby można wydawać specjalną kartę inteligentną według ustaleń krajowych. Elektroniczny system zezwoleń na podróż Wymóg uzyskania elektronicznego zezwolenia na podróż można by uznać za rozwiązanie alternatywne w stosunku do obowiązku wizowego dla obywateli krajów trzecich; można by też wprowadzić ten wymóg w stosunku do obywateli krajów trzecich obecnie nieobjętych obowiązkiem wizowym. Komisja zamierza rozpocząć analizę możliwości wprowadzenia takiego systemu w 2008 r. Ochrona danych Rozpatrywane systemy muszą być zgodne z unijnymi zasadami ochrony danych, w tym z wymogami konieczności, proporcjonalności, ograniczenia do określonych celów i jakości danych. W szczególności należy zadbać o pełną zgodność z wymogami zawartymi w art. 16 i 17 dyrektywy 95/46/WE dotyczącymi poufności i bezpieczeństwa, jak również wymogami związanymi z bezpieczeństwem sieciowym i poufnością ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 45/2001. Właściwe wydaje się stosowanie zasad ochrony danych obowiązujących w przypadku VIS i obecnie obowiązujących unormowań, w tym dotyczących ograniczenia okresu przechowywania informacji do pięciu lat. Z danych wygenerowanych przez system wjazdu/wyjazdu korzystałyby głównie właściwe organy imigracyjne. Osoby fizyczne powinny mieć dostęp do danych na swój temat oraz prawo do wnoszenia sprzeciwu i do prostowania tych danych, przewidziane w przepisach wspólnotowych i krajowych. Należy zapewnić możliwość korzystania z postępowania odwoławczego w przypadku, gdy obywatel kraju trzeciego zostaje zmuszony do nadmiernego przedłużenia pobytu. Program rejestrowania podróżnych podlegałby tym samym zasadom ochrony danych, ustanowionym w prawodawstwie wspólnotowym. Odpowiednie byłyby tu przepisy o ochronie danych, w tym dotyczące prawa dostępu do danych osobowych wykorzystanych w celu uzasadnienia odrzucenia wniosku. Program rejestrowania podróżnych powinien również przewidywać wymóg uzasadnienia odmowy przez władze, a także możliwość odwołania się od decyzji odmownej dla wnioskodawców. Więcej na temat działalności wiceprzewodniczącego Franca Frattiniego można znaleźć na jego stronie internetowej: 5