Wielkopolskie doświadczenia w planowaniu przestrzennym

Transkrypt

1 Marek Bryl Dyrektor Wielkopolskiego Biura Planowania Przestrzennego w Poznaniu Wielkopolskie doświadczenia w planowaniu przestrzennym Planowanie to stwarzanie koncepcji pewnego porządku, ładu i kolejności poczynań 1 prof. Władysław Czarnecki Doświadczenie się nabywa, doświadczeniem moŝna słuŝyć, na podstawie doświadczeń moŝna wyraŝać opinie, uwagi czy wnioski. Chciałbym pokrótce przedstawić kilka myśli, które wraz z zespołem współpracowników sformułowaliśmy na podstawie własnych doświadczeń i historii Wielkopolskiego Biura Planowania Przestrzennego w Poznaniu. Początki planowania przestrzennego w Wielkopolsce sięgają roku 1931 i wiąŝą się z osobą profesora Władysława Czarneckiego. W okresie powojennym powstało dla koordynowania odbudowy ze zniszczeń wojennych Biuro Planowania i Odbudowy, a w roku 1955 Wojewódzka Pracownia Urbanistyczna. Od tego czasu widoczny jest dynamiczny rozwój słuŝb planowania przestrzennego w Wielkopolsce. W powojennej sytuacji ustrojowej, gospodarowanie przestrzenią, przewidujące przyszłość rozwoju miast i obszarów wiejskich, stało się instrumentem planowej gospodarki, której efektem miało być uzyskanie jakości przestrzeni porównywalnej do standardów europejskich. Historia biura planowania, które mimo zmian nazw i podległości zachowało ciągłość rozwoju, przedstawiona została na wystawie towarzyszącej III Kongresowi Urbanistyki Polskiej. Aktualnie pod nazwą Wielkopolskie Biuro Planowania Przestrzennego w Poznaniu funkcjonujemy w strukturze Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego. Zmieniły się w znacznym stopniu kompetencje i zadania Biura. Główny wysiłek pracy koncentruje się obecnie na planowaniu regionalnym. Podstawowe zadanie to sporządzenie, ocena i analiza aktualności Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego. Wśród innych znaczących opracowań wymienić naleŝy te, których zasięg obejmuje kilka czy kilkanaście gmin. Stanowią one uszczegółowienie problematyki Planu województwa lub wynikają z zapotrzebowania na opracowania subregionalne w skali ponadgminnej: Aglomeracja Poznańska, Aglomeracja Kalisko Ostrowska, MoŜliwości aktywizacji 1 Władysław Czarnecki Planowanie miast i osiedli, tom I Wiadomości ogólne. Planowanie przestrzenne, Warszawa

2 turystycznej i gospodarczej Doliny Warty i Doliny Noteci, Zagospodarowanie otoczenia przyszłego zbiornika Wielowieś Klasztorna, Drawieńsko Notecka Kraina Turystyczna, Studium zagospodarowania przestrzennego terenów przy autostradzie A 2 i inne. Marginalne znaczenie w działalności Biura ma planowanie lokalne. Traktowane jest jako element poszerzenia wiedzy i doskonalenia warsztatu planistycznego młodych adeptów zawodu urbanisty. Funkcjonowanie WBPP w strukturze Urzędu Marszałkowskiego sprawia, Ŝe znaczną część czasu pracy zajmują opracowania sporządzane dla bieŝących potrzeb Marszałka i Zarządu Województwa przygotowanie opinii dotyczących zgodności opracowań planistycznych sporządzanych na szczeblu lokalnym z zapisami Planu województwa, a takŝe współpraca w zakresie polityki regionalnej i opiniowania projektów dokumentów rządowych. Pozycja Biura w krajowym systemie planowania oraz kilkudziesięcioletnie doświadczenie zawodowe kadry zarządzającej pozwalają na stwierdzenie, Ŝe słuŝby planowania przestrzennego na szczeblu regionalnym, łączą umiejętności i wiedzę niezbędne dla sporządzania i oceny planów oraz dokumentów dotyczących polityki przestrzennej na wszystkich poziomach zarządzania (kraj województwo gmina), zróŝnicowanych tematycznie (plany, studia, prognozy, strategie). Choć planowanie przestrzenne konkretyzuje się na trzech poziomach funkcjonowania państwa: krajowym, regionalnym i lokalnym, ustawowo kształtowanie przestrzeni przypisano gminom, oddając samorządom lokalnym niemal pełnię władzy w tym zakresie. Organom państwa wyznaczona została rola kreatora polityki przestrzennej państwa w spójności z polityką Unii Europejskiej. Szczebel pośredni to poziom regionalny, pełniący rolę zwornika jak to określa prof. Zygmunt Niewiadomski 2 pomiędzy planowaniem realizacyjnym gminy a polityką przestrzenną państwa. Mamy świadomość niedoceniania i niewykorzystania roli planowania przestrzennego na szczeblu regionu w systemie planowania, zwłaszcza braku integralności planowania regionalnego z miejscowym. To właśnie na szczeblu regionu moŝliwe jest całościowe ujmowanie zjawisk przyrodniczych, społecznych i gospodarczych oraz traktowanie środowiska człowieka jako organicznej całości. Trzy poziomy planowania przestrzennego mają w stosunku do siebie charakter komplementarny, tworząc układ zhierarchizowany, ale bez wzajemnego arbitralnego podporządkowania. I chociaŝ, generalnie, cały system planowania przestrzennego w Polsce wydaje się być spójny, to moŝna zauwaŝyć wiele niekonsekwencji i luk. 2 Zygmunt Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 4. Wydanie, C. H. Beck, Warszawa

3 Zderzenie hierarchicznego sposobu podejmowania decyzji z niehierarchicznym systemem samorządu terytorialnego następuje przede wszystkim w sferze gospodarki przestrzennej. W praktyce często spotykamy się z odmową gmin, wpisania do dokumentów prawa miejscowego zadań publicznych zapisanych w dokumentach wyŝszego rzędu. Argumentem jest brak wpisania tych zadań do właściwych programów oraz brak zabezpieczonych środków na ich realizację. Taka sytuacja nie pozwala na negocjacje zasad wprowadzenia tych zadań do planów miejscowych. Zadania publiczne o znaczeniu krajowym i regionalnym są zapisane w dokumentach charakteryzujących się znaczną ogólnością. Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju określa wizję rozwoju kraju w okresie wieloletnim, a plan zagospodarowania przestrzennego województwa wizję rozwoju regionu. Przeniesienie ustaleń tych dokumentów na szczebel lokalny jest więc często uŝywając modnego terminu wirtualne. Województwo samorządowe ma ograniczony zakres zadań publicznych i skromny budŝet. Potrzeby zaś ogromne. Prowadzi to w konsekwencji do osłabienia roli państwa, ograniczenia planowania zadań publicznych w dalszej perspektywie i ugruntowania przekonania o chaosie, bezplanowości i arogancji władzy. Przy niedoskonałych uregulowaniach ustawowych nie ma nawet zagwarantowanej równorzędności interesu publicznego z interesem prywatnym. Bez określenia przez prawo kryteriów ustalania interesu publicznego w gospodarowaniu przestrzenią nie jest moŝliwe szybkie i skuteczne rozstrzyganie konfliktów ani efektywne gospodarowanie środkami publicznymi. Istotną wadą systemu prawnego, widoczną dobrze z poziomu planowania wojewódzkiego, jest brak właściwych relacji poziomych pomiędzy planami zagospodarowania przestrzennego województw a innymi dokumentami. Niewłaściwe uregulowania prawne w sferze planowania ponadlokalnego takŝe sprawiają, Ŝe planowanie regionalne nie w pełni integruje poszczególne poziomy planowania i zarządzania. Niejednoznaczne zdefiniowanie relacji pomiędzy poszczególnymi poziomami planowania i decyzjami dotyczącymi rozwoju przestrzennego jest jedną z przyczyn niekontrolowanej urbanizacji, rozpraszania zabudowy, degradacji środowiska przyrodniczego, kulturowego, itp. Na poziomie regionalnym w najwyŝszym stopniu realizowana powinna być integralność rozwoju regionalnego i zagospodarowania przestrzennego. Gospodarowanie przestrzenią jest procesem z natury konfliktowym. Jest często grą sprzecznych interesów i związanego z tym ograniczeniem prawa własności. To oznacza, Ŝe planowanie przestrzenne musi mieć zdecydowane umocowanie prawne. 3

4 Tymczasem mamy do czynienia nie tylko z rozproszeniem kompetencji, oddziaływaniem wielu ustaw na przekształcanie przestrzeni, ale takŝe takie moŝna odnieść wraŝenie niezrozumieniem sensu planowania przestrzennego i świadomej polityki przestrzennej, i to zarówno przez władzę ustawodawczą jak i wykonawczą. MoŜna teŝ powiedzieć, Ŝe w gospodarowaniu przestrzenią coraz mniejsze znaczenie ma planowanie, a coraz większe procedowanie i wykonywanie opracowań pobocznych, których znaczenie nadmiernie rozbudowano. Dla usprawnienia procesu decyzyjnego wymyśla się coraz dziwniejsze rozwiązania, które zamiast usprawniać coraz bardziej komplikują i wydłuŝają w czasie proces planowania przestrzennego. Spec ustawy niewiele mają wspólnego z planowaniem przestrzennym, które jak powiedział prof. W. Czarnecki jest stwarzaniem koncepcji pewnego porządku, ładu i kolejności poczynań 3 (podkreślenie własne). Jestem przekonany, Ŝe na szczeblu planowania regionalnego, które poprzez łączenie wszystkich elementów planowania, znajomość specyfiki obszaru, szeroką partycypację społeczną, a takŝe w powiązaniu z rozwojem społeczno gospodarczym, moŝna przygotować merytoryczne i formalno prawne podstawy dla realizacji najwaŝniejszych inwestycji, przede wszystkim komunikacyjnych i infrastrukturalnych. W Wielkopolsce zrealizowano odcinek autostrady A 2 bez konfliktów, szybko, w oparciu o ustalenia Planu województwa i plany ogólne gmin, które konsekwentnie rezerwowały pas terenu dla tej realizacji. Bo chociaŝ plan województwa, podobnie jak plan krajowy, nie jest przepisem prawa, to jest zobowiązaniem władz publicznych do realizacji zapisanych kierunków polityki przestrzennej. 3 Władysław Czarnecki Planowanie miast i osiedli, tom I Wiadomości ogólne. Planowanie przestrzenne, Warszawa

5 Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest ciągłość planowania. Tymczasem w roku 2003 literą prawa ciągłość tą przerwano. UniewaŜnienie planów opracowanych przed 1995 rokiem doprowadziło do sytuacji, którą najlepiej określa słowo chaos. W Polsce obowiązywały juŝ lepsze ustawy o planowaniu przestrzennym od aktualnie obowiązującej, nawiązujące do ustaw europejskich. W większości krajów Europy obowiązują dobre ustawy o planowaniu przestrzennym z uregulowanymi kwestiami dotyczącymi praw własności czy interesu publicznego. MoŜna odnieść wraŝenie, Ŝe w naszym kraju panuje i tu przytoczę słowa Zbigniewa Herberta aroganckie przeświadczenie, Ŝe moŝemy się obyć bez wzorów (...), bo rzekomo nasza sytuacja w świecie jest wyjątkowa i nieporównywalna z niczym 4. W skali lokalnej zagospodarowanie przestrzeni powinno odbywać się wyłącznie w oparciu o plan miejscowy. To właśnie w warunkach gospodarki rynkowej, aby w pełni wykorzystać tkwiące w niej potencjalne korzyści, naleŝy bardzo precyzyjnie określić reguły zachowań podmiotów gospodarujących w przestrzeni, od władz poczynając, a na gospodarstwach domowych kończąc 5. Nowa urbanistyka, nowa jakość Ŝycia hasło III Kongresu to zderzenie narzędzia i efektu. Jakość Ŝycia jednostki i społeczeństw to efekt działań człowieka w przestrzeni. Człowiek budując a takŝe niejednokrotnie niszcząc tworzy obraz świata w którym Ŝyje, który nie zawsze odpowiada wymaganiom, oczekiwaniom i aspiracjom społeczeństw. Nowa jakość Ŝycia wymaga działań, które mieszczą się w ramach określonych prawem miejscowym i dobrem publicznym. Myślę teŝ, Ŝe do dyskusji nad urbanistyką polską moŝna dodać kolejną refleksję, Ŝe jakość zagospodarowania jest jedną z waŝniejszych determinant kształtujących porządek społeczny i gospodarczy. Miasta i krajobraz wskazują, ile jesteśmy warci materialnie i duchowo. Są one nie tylko wyrazem naszych wartości, lecz takŝe nadają tym wartościom fizyczną realność. To one rozstrzygają o spoŝytkowaniu bądź roztrwonieniu dostępnej nam energii, czasu i zasobów terenu 6. Planowanie regionalne to jest to miejsce, gdzie przemiany społeczne, gospodarcze i polityczne są tak wyraźnie eksponowane. Trzeba uczynić krok na przód i wykorzystać w pełni ten szczebel planowania tak, by od ogółu do szczegółu być spójnym i podąŝać w tym samym kierunku. 4 Zbigniew Herbert Labirynt nad morzem, Fundacja Zeszytów Literackich Stanisław Leszek Bagdziński Restrukturyzacja gospodarki w regionie jako środek i cel polityki zagospodarowania przestrzennego [w:] Gospodarka, przestrzeń, środowisko, Wyd. UMC S, Lublin Leon Krier Architektura wybór czy przeznaczenie, Wydawnictwo Arkady, Warszawa

6 Bibliografia: 1. Bagdziński S. L., Restrukturyzacja gospodarki w regionie jako środek i cel polityki zagospodarowania przestrzennego [w:] Gospodarka, przestrzeń, środowisko, Materiały z I Ogólnokrajowej Konferencji zorganizowanej w 30 lecie Wydziału Ekonomicznego UMC S pod patronatem Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Komitetu Nauk Geograficznych PAN (red. U. Wich), Wyd. UMC S, Lublin Czarnecki W., Planowanie miast i osiedli, tom I Wiadomości ogólne. Planowanie przestrzenne, Warszawa Herbert Z., Labirynt nad morzem, Fundacja Zeszytów Literackich., Warszawa Krier L., Architektura wybór czy przeznaczenie, Wydawnictwo Arkady, Warszawa Niewiadomski Z. (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 4. Wydanie, Wyd. C. H. Beck, Warszawa