Infrastruktura - jak budować partnerstwo publiczno-prywatne?

Transkrypt

1 Infrastruktura - jak budować partnerstwo publiczno-prywatne? Autorzy: Bartosz Dźwierzyński Katarzyna Latoszek Dominika Pietrzyk Aleksandra Zakidalska Warszawa, styczeń 2014

2 SPIS TREŚCI: 1. WSTĘP 2. IDEA PPP: KIEDY POWSTAŁA? JAK JĄ ZDEFINIOWAĆ? JAKIE NIESIE KORZYŚCI? 2.1. GENEZA I EWOLUCJA PPP NA ŚWIECIE I W POLSCE 2.2. NA CZYM POLEGA SPECYFIKA PPP? DEFINICJA 2.3. KORZYŚCI WSPÓŁPRACY W FORMULE PPP 3. PROJEKTY HYBRYDOWE 3.1. POJĘCIE PROJEKTU HYBRYDOWEGO 3.2. UWARUNKOWANIA PROJEKTÓW HYBRYDOWYCH 3.3 PROJEKTY HYBRYDOWE W UJĘCIU STATYSTYCZNYM 4. PODSTAWA PRAWNA I MODELE FINANSOWANIA PPP 4.1. PODSTAWA PRAWNA 4.2. MODELE FINANSOWANIA 5. RYZYKA 5.1. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM 5.2. CZYNNIKI RYZYKA 5.3. ALOKACJA RYZYKA 6. CYKL ŻYCIA PROJEKTU CASE STUDY 6.1. PODMIOTY BIORĄCE UDZIAŁ W PPP 6.2. ANALIZY WSTĘPNE 6.3. FINANSOWANIE PPP 6.4. WYBÓR PARTNERA PRYWATNEGO 6.5. UMOWA PPP 6.6. ZARZĄDZANIE PROJEKTEM PPP I ZAKOŃCZENIE UMOWY 7. PODSUMOWANIE

3 1. WSTĘP O aktualności i doniosłości kwestii łączenia partnerstwa publiczno- prywatnego z dofinansowaniem z funduszy UE, urzeczywistnianej w formie projektów hybrydowych, najlepiej świadczy przytoczona poniżej wypowiedź Adama Woźniaka podczas mającej miejsce 23 listopada 2013 roku w gmachu warszawskiej Giełdy Papierów Wartościowych debaty w ramach Akademii Mediów: Wydaje się, że teraz partnerstwo publiczno- prywatne ma jeszcze większe znaczenie dla nas niż do tej pory. Dlaczego? No bo jeszcze w tym tygodniu Parlament Europejski zatwierdził unijny budżet! Dostajemy 106 mld EUR. To są gigantyczne pieniądze, które możemy wykorzystać. Będą z tego korzystały gminy. Będą z tego korzystały samorządy. Jednak, aby z tych pieniędzy coś wziąć trzeba również włożyć- konieczny jest zatem własny wkład. Gminy tego wkładu w wielu wypadkach nie będą miały, ponieważ są zadłużone i to bardzo mocno. Wiele samorządów jest zadłużonych ponad miarę i praktycznie już nie może się więcej zadłużać. Żeby [realizować] te inwestycje z unijnymi pieniędzmi, które chcą realizować będą musiały sięgnąć po partnera prywatnego, czyli po ten system PPP, o którym będziemy w najbliższym czasie dużo mówić. (Adam Woźniak, Rzeczpospolita) Przytoczony fragment dobrze oddaje intuicje autorów niniejszego raportu, którzy przekonani o potrzebach infrastrukturalnych Polski, właśnie w rozwoju projektów hybrydowych w latach upatrują szansy na wzrost ogólnej dynamiki inicjatyw PPP, a co za tym idzie poprawy poziomu rozwoju gospodarczego kraju. Główna teza raportu: Projekty hybrydowe są szansą na rozwój gospodarki Polski z wykorzystaniem środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w perspektywie

4 2.Idea PPP: kiedy powstała? jak ją zdefiniować? jakie niesie korzyści? Partnerstwo publiczno-prywatne to alternatywna wobec tradycyjnie dotychczas stosowanej formuła realizacji usług publicznych. Zakłada ona w pierwszej kolejności zlecanie podmiotom gospodarczym budowy wymaganej do tego celu infrastruktury (lub też świadczeniu niezbędnej do tego celu usługi), a następnie finansowaniu ze środków publicznych, wykonania przedmiotu zlecenia. Od klasycznego sposobu realizacji usług publicznych formułę PPP odróżnia odstąpienie od zasady, zgodnie z którą finansowanie świadczenia usług publicznych odbywa się wyłącznie ze środków publicznych, i przyjęcie zastąpienia ich kapitałem prywatnym. Eksperci wiążą z ideą partnerstwa publiczno-prywatnego nadzieje na przezwyciężenie wyzwań cywilizacyjnych, przed którymi stają obecnie wszystkie demokratyczne kraje o gospodarce rynkowej, zarówno te zamożne, jak i te biedne. Znalezienie odpowiedzi na pytanie o sposób w jaki, zaspokoić rosnące oczekiwania społeczne dotyczące ilości oraz standardu świadczenia usług publicznych, przy równoczesnym silnym ograniczeniu wielkości funduszy publicznych stanowi, stanowi najtrudniejsze z nich Geneza i ewolucja PPP na świecie i w Polsce Mimo, że pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego uchodzi za względnie nowe, przykładów tej formy współpracy doszukiwać się można już w XIX wieku 1. Kapitał prywatny wykorzystywano wtedy do finansowania obiektów użyteczności publicznej, np. budowy i remontów mostów w Londynie, czy w Nowym Jorku w XIX w., służył on też budowie dróg, wodociągów, sieci kanalizacyjnych oraz linii kolejowych. Były to przykłady koncesji, gdzie koncesjonariusze pobierali od użytkowników opłaty i tym samym uzyskiwali zwrot kosztów budowy i eksploatacji 2 po upływie czasu. Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego (z ang. Public Private-Partnership) pierwotnie wywodziło się z Stanów Zjednoczonych i oznaczało początkowo wspólne finansowanie przez sektor publiczny oraz prywatny przede wszystkim programów edukacyjnych, później zaś w latach 50. XX w. określało ono również sposób finansowania instalacji komunalnych 3. Termin ten odnosił się równolegle w Stanach Zjednoczonych do wspólnych inicjatyw w zakresie renowacji miast, ale również wypełniania świadczeń społecznych o charakterze non profit, czyli spoza sektora publicznego 4. Współpraca publiczno-prywatna, polegająca na finansowaniu publicznych inwestycji z prywatnych środków rozpowszechniona była w XIX w., a po wojennych zawirowaniach pierwszej połowy XX w., 1 Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie roli EBI w partnerstwie publiczno- prywatnym (PPP) i wpływu PPP na wzrost, ECO /143 PPP, Bruksela Cyt. Za: B.Korbus, T. Skrokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2010, s. 23: Niektórzy twierdzą, że pomysł finansowania zadań publicznych przez kapitał prywatny ma swoje źródła znacznie wcześniej, a mianowicie w starożytnym Rzymie. Autorzy podają przykład funkcjonującej na obszarze cesarstwa rzymskiego 2000 lat temu poczty cesarza Augusta, jak również budowę portów, term i placów targowych w formule, która według badaczy może być uznana za pierwotną formę partnerstwa publicznoprywatnego. 2 Tamże, s Inną formą współpracy pomiędzy podmiotem publicznym a inwestorem jest dzierżawa, która nie obejmuje, w odróżnieniu od koncesji, fazy budowy. Dzierżawca zapewnia usługę, zarządzając obiektem publicznym, z tego tytułu może pobierać opłaty od użytkowników, a jednocześnie zobligowany jest do wnoszenia opłat z tytułu użytkowania mienia (dzierżawy). 3 E.R. Yescombe, Partnerstwo publiczno-prywatne, Wolters Kulwer, Kraków 2008, s Tamże, s. 19.

5 charakteryzującej się nacjonalizacją wielu obszarów życia gospodarczego, powróciła dopiero w jego drugiej połowie. Kryzysy naftowe znacznie osłabiły kondycję gospodarki światowej oraz budżety poszczególnych państw wspomagające rozwój infrastruktury, czego wynikiem była potrzeba poszukiwania nowych rozwiązań finansowania wydatków publicznych. Prywatyzacja usług publicznych mająca miejsce w Wielkiej Brytanii za rządów Margaret Thatcher stanowiła przykład dla reszty krajów. Ruch na rzecz nowego zarządzania publicznego (z ang. New Public Management) lat 80 stał się kontekstem, który umożliwił rozwój ppp. Idea reformy sektora publicznego miała być wyrażona poprzez decentralizację władzy wykonawczej, jak również oddzielenie odpowiedzialności za zakup publicznych usług od odpowiedzialności za ich świadczenie oraz ocenę usług w oparciu o kryterium wydajności, kontraktacje świadczenia usług publicznych u prywatnych podmiotów i prywatyzację usług publicznych. Z tymi przedsięwzięciami zbiegała się faza popularyzacji idei prywatyzacji przedsiębiorstw, menedżeryzm w instytucjach publicznych, a także urynkowienie cen usług publicznych 5. NPM natomiast miało stanowić remedium na ograniczone dochody budżetowe. Modele współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego wyraźnie ewoluowały w wieku XX. Ich uprawomocnione początki wywodzą się z Wielkiej Brytanii i Francji. Jednym z kamieni milowych w rozwoju partnerstwa publiczno-prywatnego pozostaje tzw. Ryrie Rules z 1981 r. w Wielkiej Brytanii. Określały one warunki dopuszczalności finansowania prywatnego inwestycji realizowanych przez sektor publiczny w przypadku, gdy byłoby ono bardziej efektywne z perspektywy ekonomicznej od finansowania publicznego 6. W 1992 r. w Wielkiej Brytanii prywatni przedsiębiorcy uzyskali możliwość swobodnego inwestowania w zakresie usług publicznych za sprawą rządowemu programowi Private Finance Initiative, opartego na koncepcji project finance, co zwiększyć miało efektywność usług publicznych. Idea ta była rozwijana na wyspach brytyjskich, zyskiwała na popularności ulegając przy tym kolejnym modyfikacjom, co w 1997 roku dało nazwę Public Private Partnership obowiązującemu do tamtej pory PFI. W 2000 r. w Wielkiej Brytanii inwestycje typu PFI/PPP osiągnęły rozmiar 18,5 mld funtów 7. We Francji, będącej wiodącym krajem w realizacji ppp ustawa z 1993 r. (o przeciwdziałaniu korupcji i przejrzystości życia gospodarczego i procedur publicznych), a następnej kolejności z 2003 r. (wprowadzenie możliwości zawierania długoterminowych umów partnerstwa obejmujących projektowanie, budowę, eksploatację, obsługę finansową i prawną) uprawomocniły ich stosowanie. To jednak w Irlandii w 2002 r. przyjęta została pierwsza na świecie, kompleksowa ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym 8. Rysunek 1 prezentuje wzrost wartości projektów realizowanych w formule partnerstwa publicznoprywatnego na świecie w latach Wartość projektów realizowanych w roku 2011 w formule ppp jest o blisko 250 mln USD wyższa niż w latach 90- tych XX wieku, co jest dowodem na znaczny rozwój tej formy współpracy i rozprzestrzenienie się jej na cały świat. Z wykresu odczytać można również kolejne etapy rozwoju idei ppp z podziałem na poszczególne regiony świata. 5 E.R. Yescombe, op.cit., s Sobiech, K., op.cit., s Tamże, s Tamże, s

6 Rysunek 1. Wartość projektów ppp na świecie w podziale na regiony w latach: (w mln USD) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych zaczerpniętych z Private Participation in Infrastructure Database 2.2. Na czym polega specyfika PPP? Definicja. Partnerstwo publiczno prywatne definiowane jest na wiele sposobów, ze względu na różne czynniki wyróżniające ten typ kontraktów, jednakże zaznaczyć należy, że pewne elementy konstytutywne we wszystkich definicjach pozostają niezmienne. Zgodnie z definicją The National Council for Public Partnership partnerstwo publiczno-prywatne to oparte na umowie porozumienie między jednostką publiczną i podmiotem prywatnym o charakterze komercyjnym. Dzięki niemu umiejętności i zasoby każdego z sektorów wykorzystywane są przy dostarczaniu usług odbiorcom i udostępnianiu obiektów użytkownikom 9. Do realizacji przedsięwzięcia strony dzielą się nie tylko zasobami, ale także ryzykiem i korzyściami płynącymi ze współpracy. Podobne ujęcie pojęcia partnerstwa publiczno-prywatnego prezentuje definicja zaczerpnięta z Ustawy o Partnerstwie Publiczno- Prywatnym z 19 grudnia 2008 roku. Na gruncie obowiązującej obecnie w Polsce ustawy o PPP 10 (art. 1 ust. 2) partnerstwo publiczno- prywatne jest definiowane 9 Za J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, Oddk, Gdańsk 2003, s Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 19 grudnia 2008 r. (DzU z 2009 r. nr 19 poz. 100).

7 jako wspólna realizacja przedsięwzięcia oparta na podziale zadań i ryzyk pomiędzy dwie stronypodmiot publiczny i partnera prywatnego. Warto również podkreślić, że partnerstwo publiczno-prywatne oprócz podziału ryzyk zakłada również uczciwe wynagrodzenie. Jak wskazuje Wadim Kurpias, : Partnerstwo zakłada też wynagrodzenie ( ) często ten aspekt jest w ogóle pomijany na szczeblu lokalnym. To znaczy, że partnerstwo publicznoprywatne nie jest to działalność charytatywna. Do kluczowych elementów współpracy w formule PPP zaliczyć należy: współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym umowny charakter (jako stosunek cywilnoprawny) działanie zmierzające do realizacji wspólnego celu np. budowy infrastruktury, dostarczania usług, które w modelu tradycyjnym byłyby realizowane przez stronę publiczną optymalne rozłożenie obciążenia ryzykami (optymalny podział ryzyk) optymalny podział zadań perspektywa obustronnej korzyści Cechą wymienianą jako charakterystyczna dla projektów PPP jest również długoterminowość kontraktów. Za powierzeniem realizacji projektu partnerowi prywatnemu na dłuższy czas przemawiać będą zarówno złożony i wymagający wysokich nakładów finansowych charakter przedsięwzięcia, jak i chęć zagwarantowania wysokiej jakości usługi publicznej. W konsekwencji horyzont czasowy umów typu PPP obejmuje zwykle lat Korzyści współpracy w formule PPP Wieloletnie doświadczenia funkcjonowania współpracy w formule partnerstwa publicznoprywatnego w wielu państwach wskazują na najczęściej występujące korzyści dla podmiotów publicznych. Na pozytywne przejawy angażowania się sektora publicznego w przedsięwzięcia partnerskie z sektorem prywatnym zwróciła uwagę Komisja Europejska w swoich Wytycznych dotyczących PPP. Współpraca w formule PPP niesie ze sobą następujące korzyści: Przyspieszenie procesów inwestycyjnych Wdrożenie projektów o większej innowacyjności Wyższa efektywność w zarządzaniu środkami publicznymi Możliwość realizacji projektów przy ograniczonej dostępności kapitału publicznego Lepsza alokacja ryzyka Wyższa jakość usług publicznych 11 B.Korbus, T. Skrokosz, M. Wawrzyniak, Partnerstwo Publiczno-Prywatne. Poradnik, Urząd Zamówień Publicznych, Warszawa 2010, s. 23

8 Generowanie dodatkowych przychodów Zwiększenie użyteczności świadczeń publicznych Uwzględnienie mechanizmu konkurencji w procesie świadczenia usług publicznych 3. PROJEKTY HYBRYDOWE 3.1. Pojęcie projektu hybrydowego Zgodnie z przyjętą w niniejszym opracowaniu perspektywą badawczą kluczowym obszarem zainteresowania są projekty hybrydowe. Pojęcie projektu hybrydowego używane jest w celu określa projektu realizowanego w formule partnerstwa publiczno- prywatnego, w który zaangażowane zostały środki unijne. W takim modelu środki pochodzące z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności są wykorzystywane jako uzupełnienie finansowania Projekty prywatnego. hybrydowe: przedsięwzięcia realizowane w formule ppp, w Projekty hybrydowe, z racji łączenia formuły PPP z funduszami UE których podlegają zarówno regułom ppp jak i przepisom regulującym wykorzystywane są wykorzystywanie Funduszy Europejskich. Z uwagi na specyficzny charakter tego typu projektów, są one obciążone dodatkowymi środki unijne. Środki funduszy ryzykami, wśród których wymienić można ryzyko poziomu strukturalnych i dofinansowania, ryzyko zwrotu funduszy unijnych bądź też ryzyko Funduszu Spójności trwałości projektu i ryzyko znaczących zmian w projekcie, które stanowią uzupełnienie wymagają akceptacji ze strony Komisji Europejskiej. W konsekwencji finansowania przygotowanie planu finansowania projektu w ramach ppp, które prywatnego zakłada wsparcie ze środków UE jest zadaniem o wyższym stopniu złożoności, wymagającym większego nakładu pracy oraz obarczonym większą liczbą koniecznych do spełnienia wymagań mających podstawę w regulacjach na poziomie krajowym i europejskim. Przedstawiony poniżej Rysunek 2 obrazuje ogólne schemat relacji pomiędzy stronami zaangażowanymi w projekt hybrydowy.

9 Rysunek 2. Porozumienia umowne między podmiotami zaangażowanymi we wdrożenie projektu hybrydowego Źródło:Opracowanie własne na podstawie, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania ( ). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, listopad 2013 r., s Uwarunkowania projektów hybrydowych Wśród najważniejszych uwarunkowań projektów hybrydowych wymienić należy: konieczność spełnienia przez projekt hybrydowy kryteriów finansowania unijnego (przede wszystkim kryterium zgodności z wymogami danej osi priorytetowej w ramach programu operacyjnego) wymóg bycia atrakcyjnym dla inwestora prywatnego konieczność przedstawienia właściwie rozpisanego harmonogramu czasowego, umożliwiającego wdrożenie w ramach okresu jednej perspektywy finansowej wymóg podjęcia decyzji o realizacji projektu w formule ppp z wykorzystaniem dofinansowania z funduszy europejskich już na wczesnym etapie realizowania inwestycji konieczność przeprowadzenia analizy finansowej, analizy kosztów i korzyści jak również ilościowej analizy ryzyka w celu wykazania, że rozwiązanie używające funduszy unijnych jest najlepszym rozwiązaniem dla projektu.

10 3.3. Projekty hybrydowe w ujęciu statystycznym Działania polegające na łączeniu środków polityki spójności z formułą partnerstwa publicznoprywatnego, których efektem jest realizowanie projektów hybrydowych, są prowadzone w systemie wdrażania funduszy europejskich w Polsce od początku okresu programowania Jednakże (co zostanie szerzej opisane w kolejnej części) rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki spójności na lata zawierało zaledwie kilka bardzo ogólnych odniesień do współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego przy użyciu finansowania ze środków unijnych, co było jedną z przyczyn stosunkowo niewielkiej liczby zrealizowanych w latach projektów hybrydowych. Realizowana w latach perspektywa finansowa obejmowała 12 programów operacyjnych, w ramach których w Polsce zidentyfikowano 20 projektów hybrydowych. Ich łączna wartość wyniosła mln zł. Jak widać na Rysunku 3, zrealizowano lub rozpoczęto realizację 17 projektów hybrydowych 12, wśród których 9 to projekty z podpisaną umową o dofinansowanie (UoD) oraz umową partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP), natomiast 8 projektów podpisało umowę o dofinansowanie (UoD) i prowadzi zaawansowane negocjacje z partnerami prywatnymi. Pozostałe 3 projekty, w konsekwencji braku decyzji o przyznanie dofinansowania pozostaja na razie w fazie koncepcyjnej lub w trakcie pozyskiwania środków z funduszy UE. Rysunek 3. Projekty hybrydowe zidentyfikowane w Polsce w latach Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z Platformy PPP, stan na styczeń Stan na styczeń 2014, na podstawie danych z Platformy PPP.

11 Największym projektem hybrydowym wyróżniającym się jednocześnie największym kosztem całkowitym jest inwestycja System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania. Pozostałe projekty są realizowane głównie w sektorze turystyki i sieci szerokopasmowych. Doświadczenia z przygotowania powyższych projektów pokazały, że w celu skutecznej realizacji tego typu inwestycji niezbędne jest uwzględnienie specyfiki formuły PPP poprzez przedstawicieli wszystkich szczebli administracji, jak i głębokie zrozumienie jej istoty przez partnerów prywatnych.

12 4. PODSTAWA PRAWNA I MODELE FINANSOWANIA PPP 4.1. PODSTAWA PRAWNA Podstawę prawną dla realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego tworzy Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym (dalej: PartPublPrywU). Regulacjami posiłkowymi w tym zakresie są Ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi (dalej: KoncRobBudU) oraz Ustawa Prawo zamówień publicznych (dalej: PrZamPubl). Pewien drogowskaz dla realizacji omawianych przedsięwzięć stanowią także wydane w 2003 r. przez Komisję Europejską Wytyczne, które mają jednak charakter soft law. Bardzo ważnym źródłem prawa w zakresie interesujących nas projektów hybrydowych jest Rozporządzenie ogólne w zakresie wdrażania polityki spójności na lata Partnerstwo publiczno-prywatne może być realizowane także w oparciu o inne regulacje prawne. Jednak, jak wskazuje Wadim Kurpias 14 : Nie są one jednak specjalnie dedykowane do inwestycji realizowanych w formule ppp. Z regulacji ustawowych przewidzianych dla realizacji projektów ppp w przypadku ustawy o ppp otrzymujemy generalne wytyczne i wskazówki, które kwestie powinny zostać uregulowane w treści umowy o ppp, a w przypadku ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi informacje o sposobie i procedurze wyboru partnera prywatnego od początku do końca odpowiedniego postępowania w tym względzie. Wyjaśnienia wymaga wzajemny stosunek Ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym oraz Ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi i Ustawy Prawo zamówień publicznych. PartPublPrywU tworzy luźne ramy prawne dla realizacji projektów PPP. Zawiera przy tym szereg przepisów o charakterze materialnym i daje podstawę prawną do angażowania majątku publicznego w przedsięwzięcia realizowane wspólnie z podmiotami prywatnymi. Regulacje zawarte w KoncRobBudU oraz PrZamPubl mają natomiast charakter proceduralny, a ich przedmiotem jest tryb wyboru koncesjonariusza i wykonawcy zamówienia publicznego 15. Art. 1 ust. 2 PartPublPrywU dostarcza legalnej definicji partnerstwa publiczno-prywatnego. PPP należy rozumieć jako wspólną realizację przedsięwzięcia opartą na podziale zadań i ryzyk pomiędzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym. Jak wyjaśnimy później, jest to rozumienie węższe, niż to wynikające z Rozporządzenia ogólnego w zakresie wdrażania polityki spójności na lata Z punktu widzenia przytoczonej definicji, zasadniczy nacisk położony został na wspólne działanie podmiotu publicznego i partnera prywatnego oraz ich współpracę w zakresie realizowanego przedsięwzięcia. PartPublPrywU wskazuje na trzy procedury wyboru partnera prywatnego. Wyboru dokonuje się: zgodnie z przepisami KoncRobBudU, zgodnie z przepisami ustawy PrZamPubl, 13 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego objętych zakresem wspólnych ram strategicznych oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, 14 CMS Cameron McKenna, 15 Skoczyński T., Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym. Praktyczny komentarz, ISBN: , Warszawa 2011, s. 20,

13 oraz, w przypadkach nieuregulowanych dwoma powyższymi ustawami, według procedury określonej przez podmiot publiczny, z uwzględnieniem PartPublPrywU 16. Do wskazania właściwej procedury dochodzi w oparciu o formę wynagrodzenia, jaka została przewidziana dla partnera prywatnego. PartPublPrywU reguluje zagadnienie wyboru oferty partnera prywatnego. Za najkorzystniejszą uważa się ofertę, która przedstawia najkorzystniejszy bilans wynagrodzenia i innych kryteriów odnoszących się do przedsięwzięcia. Z przepisu tego wynika, że wysokość wynagrodzenia potencjalnego partnera prywatnego, proponowana przez niego w ofercie, nie może być jedynym kryterium oceny tej oferty. Jest to rozwiązanie odmienne od przyjętego na gruncie ustawy PrZamPubl, gdzie podstawowym kryterium oceny oferty jest cena. Odmienność ta wynika z konieczności uwzględnienia specyfiki partnerstwa publiczno-prywatnego oraz nieadekwatności samego pojęcia ceny do stosowanego przy projektach PPP pojęcia wynagrodzenia 17. Po wyborze najkorzystniejszej oferty dochodzi do zawarcia umowy między podmiotem publicznym a partnerem prywatnym. Co ważne, umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mają charakter cywilnoprawny. Ramowy charakter PartPublPrywU przesądza o ogólnym uregulowaniu kwestii umowy. Przepisy ustawy nie zawierają szczegółowych wytycznych odnośnie do treści kontraktu, ani okresu jego trwania. Podmiot publiczny zobowiązuje się w umowie do pokrycia części kosztów przedsięwzięcia, w szczególności do wniesienia wkładu własnego. Przez wkład własny, na gruncie przepisów PartPublPrywU rozumie się świadczenie podmiotu publicznego lub partnera prywatnego polegające w szczególności na: poniesieniu części wydatków na realizację przedsięwzięcia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług świadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsięwzięcia, wniesieniu składnika majątkowego. Formy wniesienia wkładu własnego reguluje prawo cywilne. Co istotne, po wygaśnięciu umowy, składniki majątkowe wykorzystywane przy realizacji przedsięwzięcia, przekazywane są podmiotowi publicznemu, chyba że strony partnerstwa postanowiły inaczej w umowie. Oznacza to, że składnik majątkowy, który był własnością partnera prywatnego i stanowił jego wkład w przedsięwzięcie, przechodzi, po wygaśnięciu umowy, na własność Skarbu Państwa. Partner prywatny zachowuje jednak prawo do zwrotu równowartości tego składnika. Przez część kosztów może być rozumiana nawet ich większość, jednak niedopuszczalna jest sytuacja, w której podmiot publiczny pokrywa całość nakładów inwestycyjnych. Oznaczałoby to utratę przez projekt jego publiczno-prywatnego charakteru. W celu realizacji umowy strony mogą założyć spółkę kapitałową, spółkę komandytową lub komandytowo-akcyjną. Ustawa nie narzuca także formy wynagrodzenia dla partnera prywatnego. Wskazuje ona jedynie, że wynagrodzenie partnera prywatnego zależy przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostępności przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego. Tym samym główny nacisk zostaje położony za efekt przedsięwzięcia oraz finalne korzyści wynikające z realizacji projektu 18. PartPublPrywU znajduje zastosowanie także do projektów hybrydowych. Nie sposób jednak przystępować do ich realizacji bez znajomości wspominanego już Rozporządzenia unijnego na lata , które zawiera odrębny rozdział poświęcony realizacji projektów z zakresu PPP. W zawartej w rozporządzeniu definicji partnerstwa publiczno-prywatnego mieszczą się formy PPP 16 Skoczyński T., op.cit, s. 65, 17 Skoczyński T., op.cit, s. 145, 18 Skoczyński T., op.cit, s. 156,

14 wykraczające poza obręb PartPublPrywU. Zgodnie z rozporządzeniem projekty hybrydowe mogą być realizowane także w oparciu o PrZamPubl oraz KoncRobBudU 19. Co więcej, rozporządzenie wychodzi naprzeciw specyfice projektów PPP, uwzględniając długotrwałość procesu ich przygotowania i dopuszczaja możliwość zawarcia umowy dofinansowania projektu w okresie przed wyborem partnera prywatnego. Dotacja, należna partnerowi prywatnemu z tytułu poniesionych nakładów inwestycyjnych, jest przekazywana przez instytucję dofinansowującą na rachunek powierniczy. Za jego założenie i prowadzenie odpowiedzialny jest podmiot publiczny MODELE FINANSOWANIA Zagadnienie finansowania partnerstwa publiczno-prywatnego jest wpisane w dyskusję toczącą się nad czynnikami sukcesu projektów realizowanych w tej formie, a sam rozkład kosztów jest podstawowym warunkiem istnienia PPP. Klasycznym modelem finansowania PPP jest model DBFO (design build finance operate). Opiera się on na transferze na partnera prywatnego większości ryzyk związanych z zaprojektowaniem, wybudowaniem, finansowaniem i eksploatacją inwestycji. Do partnera prywatnego trafia także, w okresie trwania umowy, większość zysków z inwestycji. Przesądza to o dość kosztownym dla budżetu państwa charakterze inwestycji DBFO. Nie zmienia to jednak faktu, że PPP w tym modelu cieszy się dużą sprawnością realizacji i skutecznością. Innym wykorzystywanym modelem finansowania inwestycji jest PPP w trybie koncesji. Należy przy tym podkreślić cywilnoprawny charakter koncesji, która mylona jest często z koncesjami publicznoprawnymi wydawanymi w oparciu o przepisy Ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. PPP w trybie koncesji zakłada transfer zasadniczej części ryzyk ekonomicznych, w tym ryzyka odzyskania nakładów inwestycyjnych, na partnera prywatnego. Ponosi on także większość kosztów związanych z nakładami inwestycyjnymi i kosztów związanych z utrzymaniem i zarządzeniem przedmiotem koncesji. Wynagrodzenie koncesjonariusza pochodzi przede wszystkim z opłat pieniężnych pobieranych za świadczone usługi. W zakresie interesujących nas projektów hybrydowych część kosztów inwestycji pokrywana jest z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych (EFSI). Analiza projektów PPP dokonywana jest przede wszystkim pod kątem ich zgodności z zasadami zamówień publicznych i pomocy publicznej. Umowa o dofinansowaniu projektu ze środków unijnych może być zawarta jeszcze przed wyborem partnera prywatnego. Wiąże się to z ryzykiem zainwestowania pieniędzy unijnych w projekt, który nie wejdzie w fazę realizacji. Z drugiej strony wcześniejsze przyznanie dofinansowania zwiększa zainteresowanie projektem ze strony sektora prywatnego i pozytywnie wpływa na ocenę ryzyka kredytowego przez banki, które finansują wkład własny partnera prywatnego Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania ( ). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, listopad 2013 r., s. 8, 20 Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania ( ). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, op.cit, s. 10,

15 5. RYZYKA 5.1. ZARZĄDZANIE RYZYKIEM Zarządzanie ryzykiem jest istotnym elementem realizacji przedsięwzięcia i może decydować o jego wyniku końcowym. Rysunek 1 przedstawia poszczególne stadia w procesie zarządzania ryzykiem. Pierwszym etapem jest identyfikacja ryzyka, czyli rozpoznanie konkretnych czynników istotnych z punktu widzenia projektu. Następująca analiza ryzyka ma na celu określenie prawdopodobieństwa wystąpienia nakreślonych czynników, które stanowią ryzyko dla realizacji projektu, oraz ich szczegółowych konsekwencji. Alokacja ryzyka to kluczowy element z pespektywy odpowiedzialności stron oraz uzyskiwania finansowania (np. poprzez kredyty bankowe). Polega on na przypisaniu stronom umowy odpowiedzialności za ponoszenie konsekwencji danych czynników ryzyka lub podział ryzyka na podstawie określonego wcześniej schematu czy mechanizmu. Następnym krokiem w procesie zarządzania ryzykiem jest minimalizowanie ryzyka poprzez działania, które mogą zmniejszyć wystąpienie danego czynnika ryzyka lub ograniczenie jego konsekwencji dla strony, która to ryzyko ponosi. Bardzo ważnym elementem końcowym jest również monitorowanie oraz przegląd czynników ryzyka, identyfikowanie nowych czynników podczas realizacji projektu, a zwłaszcza w przypadku możliwych zmian warunków umowy. Rysunek 1. Macierz dystrybucji ryzyka Monitorowanie i przegląd ryzyka Identyfikacja ryzyka Minimalizowanie ryzyka Analiza ryzyka Alokacja ryzyka Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Matrix of Risks Distribution PPP in Infrastructure Resource Center for Contracts, Laws and Regulations

16 5.2. CZYNNIKI RYZYKA Wśród potencjalnych rodzajów ryzyka wymienia się (wg klasyfikacji EUROSTATu): ryzyko budowlane, dostępności i popytowe (razem opisywane jako ryzyko rynkowe). Ryzyko budowlane (construction risk) odnosi się do procesu budowy oraz ukończenia realizacji środków trwałych, które są przedmiotem danej umowy PPP. W tym zakresie można rozróżnić na przykład ryzyko projektowe (terminowe uzyskanie pozwoleń i certyfikatów, zmiana standardów podczas realizacji projektu), ryzyko lokalizacji (terminowe uzyskanie pozwoleń na budowę w danej lokalizacji, bezpieczeństwo), ryzyko konstrukcyjne (testy jakości, ubezpieczenie i odszkodowania, kwestie środowiskowe), czynniki zewnętrzne (pogoda, katastrofy naturalne, czynniki polityczne). Ryzyko popytowe (demand risk) jest związane ze zmiennością popytu na usługi (może nastąpić wzrost lub spadek popytu względem poziomu założonego przy podpisywaniu umowy PPP) poprzez zawirowania w cyklu gospodarczym, nowe trendy lub tendencje, wzrost konkurencji czy nowe technologie. Ryzyko dostępności (availability risk) określa niską wydajność, która powoduje niedostępność usług (częściową lub całkowitą) lub ich zaniżoną jakość. Zdaniem eksperta o ryzyku rynkowym w praktyce: Jeżeli popatrzymy dzisiaj na projekty PPP w krajach rozwiniętych, na przykład wybrane projekty autostradowe w Australii, Hiszpanii czy Stanach Zjednoczonych, to widać, że te projekty borykają się z problemem ryzyka rynkowego. To znaczy, ktoś udzielając finansowania na lat założył sobie jakieś prognozy przychodów i kosztów. Te prognozy dzisiaj z różnych względów się nie sprawdzają. Są niższe, bo na przykład jest kryzys. Są niższe, bo na przykład została wybudowana druga droga, która jest równoległa do autostrady i ma taki sam (albo bardzo podobny) standard, natomiast jest darmowa. W związku z tym ryzyko rynkowe, w tym przypadku ryzyko ruchu, jest bardzo istotne w projektach PPP. Konkludując: dzisiaj banki mają ograniczoną wolę aby akceptować w pełni ryzyka rynkowe projektów PPP. Artur Bujak (Bank Pekao) Oprócz trzech głównych kategorii, wyróżnić też można ryzyko finansowania oraz ryzyko wartości rezydualnej. Ryzyko finansowania odnosi się do prawdopodobieństwa niezaspokojenia potrzeb inwestycyjnych projektu (zdobycie kredytu w mniejszej kwocie, problemy ze spłata odsetek itp.). Ryzyko wartości rezydualnej to różnica między wartością zainwestowanych środków a końcową wartością inwestycji czy środków trwałych, które nią finansowano ALOKACJA RYZYKA W alokacji ryzyka istotne jest ustalenie kompetencji partnerów publicznego oraz prywatnego, gdyż oba te aspekty są w większości przypadków skorelowane tzn. dane ryzyko ponosi ten partner, który potrafi lepiej tym ryzykiem zarządzać. Przykładowo, po stronie publicznej najczęściej znajdują się ryzyka administracyjne i ryzyka polityczne (zawierające ryzyka zmiany prawa, ryzyka środowiskowe). Po stronie prywatnej ryzyka o charakterze komercyjnym (finansowanie inwestycji, budowy i eksploatacji, dostępności, zmiany cen). Analiza alokacji powyżej opisanych kategorii ryzyka (tzn. ryzyka budowlanego oraz ryzyka popytowego i dostępności) jest kluczowa w bilansie ryzyka i korzyści dotyczących danego projektu PPP. Bilans ten wykorzystywany choćby przez urzędy statystyczne przy wykazywaniu wyników uzyskanych przez krajowe PPP, w ocenie modelu PPP z punktu widzenia długu publicznego i deficytu budżetowego.

17 Jeśli ryzyko związane z budową ponosi podmiot publiczny, wyniki uzyskiwane przez PPP są zawsze uwzględniane w bilansie tego podmiotu niezależnie od alokacji ryzyka rynkowego. Jeśli natomiast ryzyko związane z budową ponosi partner prywatny, wyniki uzyskiwane przez PPP nie są uwzględnianie w jego bilansie, o ile nie ponosi on ryzyka rynkowego (popytu i dostępności). Nieprawidłowa alokacja ryzyka wpływa na zwiększenie całkowitych kosztów projektu. W alokacji ryzyka należy równoważyć zakres odpowiedzialności zgodnie z kompetencjami i doświadczeniem partnerów. Przeniesienie znacznych ryzyk na partnera prywatnego może mieć negatywny wpływ na efektywność projektu poprzez zwiększenie jego kosztów oraz prawdopodobieństwa jego niepowodzenia. Alokacja ryzyka pomiędzy partnera publicznego i prywatnego jest kluczowym czynnikiem w podziale PPP na modele. W zależności od stopnia przeniesienia ryzyka do sektora prywatnego możemy wyróżnić modele z przeniesieniem o ograniczonym ryzyku (np. ryzyko utrzymaniowe) oraz z przeniesieniem o wysokim ryzyku (np. ryzyko finansowania). Alokacja ryzyka powinna być przedmiotem negocjacji z uczestnikami postępowania PPP. Zaproszenie do postępowania powinno być wynikiem tych negocjacji, natomiast ryzyka, które nie zostały zaakceptowane przez wszystkich uczestników zostać przedmiotem kryteriów oceny ofert. Ich przyjęcie zazwyczaj nagradza się dodatkowymi punktami.

18 6.CYKL ŻYCIA PROJEKTU CASE STUDY Cechą przedsięwzięć realizowanych w formule PPP jest ich względnie długotrwałe wdrażanie. Obejmuje ono w pierwszej kolejności konieczność przygotowania szeregu analiz przedrealizacyjnych, których celem jest wykazanie, że formuła PPP jest w danym przypadku korzystniejsza niż tradycyjny model inwestycji. W dalszej fazie następuje relatywnie długi proces wyboru partnera prywatnego, zwykle w formie dialogu (negocjacji), w celu określenia optymalnych dla strony publicznej aspektów projektu, a następnie składania, oceny i wyboru najlepszej oferty. Ostateczne parametry realizacji projektu PPP będą znane po zawarciu umowy między partnerami, co (w przypadku bardziej skomplikowanych inwestycji) może nastąpić nawet w okresie 2 3 lat od zainicjowania projektu. 21 Cykl życia projektu PPP przedyskutujemy na przykładzie Systemu Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania, największego projektu hybrydowego w Polsce w roku 2013, o wartości 758 mln PLN. Celem projektu jest uporządkowanie i organizacja gospodarki odpadami komunalnymi Poznania i 9 gmin, w tym: zwiększenie udziału odpadów komunalnych poddawanych odzyskowi i unieszkodliwieniu, zwiększenie ilości odpadów zbieranych selektywnie, poprawa stanu środowiska i krajobrazu, zwiększenie ilości energii cieplnej wytworzonej w procesie przetwarzania odpadów, zmniejszenie zużycia paliw kopalnych poprzez wytwarzanie energii w procesie przetwarzania odpadów, zwiększenie odzysku surowców wtórnych, zwiększenie świadomości społeczeństwa w zakresie gospodarki odpadami, wzrost liczby nowych miejsc pracy, oraz zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych. W zakres projektu wchodzą zaprojektowanie, budowa, finansowanie i eksploatacja przez okres 25 lat instalacji termicznego przetwarzania odpadów komunalnych o wydajności do 210 tys. ton odpadów rocznie Podmioty biorące udział w PPP W zależności od projektu, istnieją różne podmioty biorące w nim udział, takie jak jednostki administracji państwowej, jednostki samorządu terytorialnego, spółki gminne, spółki SPV, organizacje pozarządowe, czy podmioty zagraniczne. Pełnią one różne funkcje, będąc partnerami publicznymi lub prywatnymi, z których każdy, w zależności od sytuacji, przyjmuje różną część ryzyka oraz zysków. Beneficjentem może być podmiot publiczny, który inicjuje prace nad projektem, ale również partner prywatny, który został wybrany do jego realizacji. W wielu przypadkach sytuacja, w której to parter prywatny pełnił będzie funkcję beneficjenta stanowić będzie najbardziej efektywny model realizacji projektu hybrydowego Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania ( ). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania ( ). Komentarz do przepisów Rozporządzenia Ogólnego na lata w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego, Warszawa, 2013

19 Projekt pn. System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania realizowany jest przez jednostkę samorządu, jaką jest Urząd Miasta Poznania, będący partnerem publicznym projektu. Wybrany partner prywatny, SITA Zielona Energia Sp. z o.o., przygotowuje aktualnie dokumentację projektową w celu uzyskania niezbędnych decyzji administracyjnych oraz przygotowuje teren budowy. 24 Projekt uzyskał dofinansowanie ze środków Unii Europejskiej w wysokości zł, co odpowiada 46,4 % jego wartości. Zaangażowane środki własne partnera prywatnego wynoszą zł, tj. 52,5 % wartości projektu, natomiast środki własne beneficjenta projektu, czyli Miasta Poznania to zł, czyli 1,1 % całkowitej wartości projektu. Po stronie partnera prywatnego projektu leży ryzyko budowy oraz dostępności inwestycji, natomiast Miasto Poznań odpowiada za ryzyko popytu Analizy wstępne Doświadczenia samorządów, które realizują już projekty PPP, wskazują, że sukces takiej współpracy zależy w głównej mierze od przygotowania przedsięwzięcia. Powinno ono uwzględniać następujące etapy: identyfikacja celów realizacji projektu i zgromadzenie danych do późniejszego przeprowadzenia analiz, przeprowadzenie wstępnej analizy możliwości i metod zaspokajania potrzeb, na które odpowiedzieć ma projekt PPP, w tym diagnoza stanu posiadanych środków majątkowych i finansowych, jakie podmiot publiczny będzie mógł przeznaczyć na realizację tych potrzeb, przeprowadzenie analizy dostępności nieruchomości stanowiących potencjalną lokalizację przedsięwzięcia (wypis z rejestru gruntów i budynków, księgi wieczyste, zagospodarowanie przestrzenne), przeprowadzenie wielowariantowych analiz organizacyjno-prawnych, finansowych i ryzyka w kontekście wyboru najbardziej optymalnej formuły realizacji przedsięwzięcia (porównanie opłacalności realizacji inwestycji w modelach partnerskich z modelem tradycyjnym), konsultacje społeczne, badanie rynku potencjalnych inwestorów, w tym: określenie wstępnego zainteresowania partnerów prywatnych, przeprowadzenie analizy sposobów realizacji i finansowania podobnych inwestycji w kraju i na świecie, -wstępny kontakt z wybranymi podmiotami w celu oceny potencjalnego zainteresowania udziałem w projekcie, wstępny kontakt z instytucjami finansowymi w celu oceny potencjalnej możliwości sfinansowania projektu. 24 Związek Powiatów Polskich, Dziennik Warto Wiedzieć, Pierwsza w Polsce spalarnia w formule PPP,

20 Kancelaria Domański Zakrzewski Palinka (Doradca Prawny) oraz Ernst & Young (Doradca Finansowy) zostały wybrane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego jako doradcy dla projektów ppp, w tym dla projektu realizowanego przez miasto Poznań (Miasto). W dn. 31 stycznia 2011 r. odbyło się spotkanie z przedstawicielami Miasta, wykonawcą dokumentacji aplikacyjnej firmą Socotec Polska Sp z o.o. oraz przedstawicielami Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, współfinansującego przygotowanie projektu. W ramach implementacji analiz przedrealizacyjnych, w pierwszej kolejności przygotowano listę potencjalnych inwestorów i instytucji finansowych, które stanowiły propozycję do rozważenia przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz Miasto Poznań i ostatecznego wyboru z nich grupy podmiotów, z którymi przeprowadzone zostało badanie rynku. Kryterium wyboru inwestorów stanowiła liczba zakładów termicznego przekształcania stałych odpadów komunalnych lub innych zakładów utylizacji odpadów, eksploatacją których zajmuje się dany podmiot. Kryterium wyboru banków, które mogą być zainteresowane udziałem w finansowaniu projektu oraz wykazują aktywność w sektorze publicznym i usług komunalnych stanowiła suma bilansowa. 25 Biorąc pod uwagę powyższą klasyfikację oraz te podmioty, które same zgłosiły się do badania rynku i poprosiły o spotkanie oraz konsultując się z MRR i Miastem Poznań, uzgodniono następującą listę inwestorów i banków dla celów przeprowadzenia badania rynku: Lista inwestorów: (4 największych graczy z przekazanej Listy podmiotów) 1. Veolia Environment Group (Veolia Usługi dla Środowiska SA), 2. SITA (SITA Polska Sp. z o.o.), 3. E.ON Energy from Waste AG, 4. Remondis AG & Co. KG (Remondis Sp. z o.o.), spółka z przekazanej Listy podmiotów, która poprosiła o spotkanie 5. Fortum Corporation (Power and Heat Polska Sp. z o.o.), spółka niebędąca na przekazanej Liście podmiotów, która poprosiła o spotkanie: 6. Zakład Energetyki Blachownia Sp. z o.o. Lista banków: 1. Pekao SA, 2. BREBank SA, 3. Bank Handlowy SA. 26 Wdrożone badanie rynku, które miało na celu wstępne zweryfikowanie warunków brzegowych projektu zdefiniowanych w dokumencie pn. Ostateczne Studium Wykonalności dla przedsięwzięcia System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania," objęło w szczególności: - wielkość finansowania niezbędną do dostarczenia przez partnera prywatnego; - poziom dofinansowania ze środków Unii Europejskiej; - poziom zaangażowania Miasta (wpływający w minimalnym stopniu na prognozowany budżet i wskaźniki zadłużenia Miasta), tj.: wkład finansowy Miasta (środki własne Miasta na finansowanie nakładów inwestycyjnych Projektu na poziomie ok. 5%); 25 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący opisu niezbędnych działań przed opublikowaniem ogłoszenia o zamówienie publiczne wraz ze wskazaniem podstawowych ryzyk przy realizacji prac związanych z projektem POIiŚ "System gospodarki odpadami dla miasta Poznania, Warszawa, Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący podsumowania z badania rynku w celu pozyskania partnera prywatnego dla realizacji projektu POliŚ System gospodarki odpadami dla miasta Poznania, Warszawa, 2012

21 - brak udzielenia przez Miasto gwarancji finansowych, w tym w odniesieniu do strumienia odpadów oraz sprzedaży energii; - formułę realizacji inwestycji DBFO (Design-Build-Finance-Operate). W modelu tym wybrany w trybie Ustawy o PPP podmiot prywatny będzie odpowiedzialny za całość realizacji Projektu: od zaprojektowania, budowy, poprzez sfinansowanie i eksploatację obiektu w okresie umowy; -opis trybu postępowania z wnioskiem o dofinansowanie, prowadzeniem postępowania dotyczącego wyboru partnera prywatnego wraz z harmonogramem działań. Określono ponadto, iż celem Miasta jest wszczęcie postępowania dotyczącego wyboru partnera prywatnego (tj. publikacji ogłoszenia), nie później niż 1 kwietnia 2011 r Finansowanie PPP Sektor bankowy stanowi jeden z istotnych elementów rynku projektów PPP, gdyż dysponuje kapitałem umożliwiającym finansowanie tego rodzaju przedsięwzięć. W projektach PPP to partner prywatny jest zwykle odpowiedzialny za zapewnienie finansowania przedsięwzięcia. W praktyce jednak warunki oferty finansowej, przygotowanej przez bank dla partnera prywatnego, będą w dużym stopniu zależały od założeń dotyczących projektu, które w istotnym zakresie kształtuje podmiot publiczny inicjujący transakcję ppp. Jeżeli podmiot publiczny w trakcie tworzenia powyższych założeń nie weźmie pod uwagę perspektywy instytucji finansowych, w skrajnych przypadkach doprowadzić to może do tego, że potencjalni partnerzy prywatni nie złożą oferty, gdyż nie będą w stanie uzyskać finansowania inwestycji ze strony banku. Już na etapie testu rynkowego możliwe jest również zaangażowanie banków w celu ustalenia, czy potencjalnie i wstępnie dostrzegają one możliwość swojego udziału w procesie tworzenia struktury finansowej danego przedsięwzięcia. Dzięki takiemu zaangażowaniu inicjatorzy projektu mogą otrzymać już na wstępnym etapie informację zwrotną odnośnie zasadności przyjętych kluczowych założeń inwestycji, które będą w przyszłości oceniane w ramach wydawania decyzji kredytowych. W przypadku projektów hybrydowych, równolegle do procesu wyboru partnera prywatnego realizowany jest proces ubiegania się o dofinansowanie ze środków UE. Na etapie analiz początkowych beneficjent powinien rozpocząć również prace nad przygotowaniem dokumentacji niezbędnej do uzyskania dofinansowania UE. Po zakończeniu testów rynkowych koncepcja projektu może być na tyle dojrzała, że możliwe będzie złożenie wniosku o dofinansowanie. Po podpisaniu umowy o dofinansowanie, która do momentu wydania pozytywnej decyzji KE jest umową warunkową, możliwe jest rozpoczęcie postępowania obejmującego wybór partnera prywatnego. Podpisanie umowy o dofinansowanie stanowi istotny kamień milowy w procesie ubiegania się o dofinansowanie UE, natomiast kolejnym kluczowym etapem jest złożenie wniosku do KE. Zaleca się, aby wniosek ten został złożony po zakończeniu dialogu konkurencyjnego, gdyż na tym etapie koncepcja projektu powinna być już dojrzała i zweryfikowana przez potencjalnych partnerów prywatnych. Wydanie pozytywnej decyzji KE z jednej strony jest ukoronowaniem procesu uzyskania dofinansowania dla dużego projektu hybrydowego, jednocześnie zaś stanowi potwierdzenie kwoty dotacji, która zostanie udzielona dla projektu Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Partnerstwo publiczno-prywatne w ramach funduszy europejskich , Warszawa, 2013

22 Umowa PPP projektu System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania zakłada, że wybrany partner prywatny dostarczy finansowanie na 100% nakładów inwestycyjnych wynikających z konieczności zaprojektowania i budowy spalarni. Zgodnie z ofertą wybranego partnera prywatnego wartość nakładów wynosi zł. Partner prywatny zobowiązany został do przedstawienia wiążącej oferty finansowania już na etapie składania ofert. W trakcie prowadzonego dialogu z partnerami prywatnymi aspekt złożenia wiążącej oferty DBFO na realizację projektu z równoczesnym wiążącym zobowiązaniem dot. zapewnienia finansowania był jednym z kluczowych oczekiwań strony publicznej. Podejście to należy ocenić właściwie i uznać za rekomendowane dla podmiotów publicznych zainteresowanych realizacją projektów ppp w których finansowanie nakładów inwestycyjnych ma być zadaniem powierzonym stronie prywatnej. Przy spełnieniu innych założeń, zastosowanie takiego trybu poważnie zwiększa szanse na praktyczną realizację projektu przez stronę prywatną. Obliguje ją bowiem do podjęcia daleko zaawansowanych działań związanych z oceną projektów przez instytucje finansowe już na etapie przygotowania ofert dla podmiotu publicznego. Okoliczność ta może mieć również duże znaczenie dla ukształtowania warunków transakcji i upewnienia wszystkich interesariuszy projektu, co do realnych oczekiwań i możliwości. Postawienie stronie prywatnej warunku uzyskania finansowania na etapie składania ofert jest dobrą praktyką do zastosowania w transakcjach ppp. Przykład praktycznego podejścia w tym zakresie, zastosowanego w omawianym projekcie, zaprezentowany jest w dokumentacji dotyczącej projektu opublikowanej na stronie MRR, w części poświęconej ogłoszeniu o zamówienie. Umowa ppp zobowiązała partnera prywatnego do zawarcia stosownych umów z podmiotami zapewniającymi finansowanie w terminie 6 miesięcy od dnia upływu terminu na składanie ofert. Termin ten został ustalony przez strony dialogu w trakcie negocjacji z partnerami prywatnymi i wskazany jako termin, w czasie którego wykonawca sfinalizuje formalnie czynności związane z zawarciem umów kredytowych. W okresie tym podejmowane są również inne prace w projekcie. Dostawcami finansowania dla projektu jest konsorcjum instytucji finansowych w skład, którego wchodzą: 1. PKO BANK POLSKI; 2. BANK PEKAO S.A; 3. BANK GOSPODARSTWA KRAJOWEGO. 28 Projekt System Gospodarki Odpadami dla Miasta Poznania jest realizowany przy zastosowaniu hybrydowego modelu finansowania. Model ten łączy w sobie wykorzystanie krajowych środków publicznych, środków pozyskanych z Unii Europejskiej i kapitału prywatnego. W dniu 5 października 2011 r. Miasto Poznań podpisało umowę o dofinansowanie projektu z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie, zakładającą wartość dotacji z UE na poziomie 352 mln PLN. 29 Projekt współfinansowany jest ze środków europejskich z Programu Infrastruktura i Środowisko Przez prawie 4 lata otrzymywał on również wsparcie doradcze Ministerstwa Rozwoju Regionalnego w zakresie partnerstwa publiczno-prywatnego. Pomoc miała charakter finansowy (zapewnienie doradców zewnętrznych w zakresie zagadnień prawnych, ekonomiczno-finansowych, podatkowych oraz technicznych). 30 To bez wątpienia największe dotychczasowe wsparcie ministerstwa dla przedsięwzięcia PPP. Wydatki finansowane z Programu 28 Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego, Materiał dotyczący podsumowania z badania rynku w celu pozyskania partnera prywatnego dla realizacji projektu POliŚ System gospodarki odpadami dla miasta Poznania, Warszawa, Związek Powiatów Polskich, Dziennik Warto Wiedzieć, Pierwsza w Polsce spalarnia w formule PPP,