KOMUNIKAT DLA POSŁÓW

Transkrypt

1 Parlament Europejski Komisja Petycji KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Przedmiot: Petycja nr 0671/2015, którą złożył A. J. N. C. (Hiszpania), w sprawie honorariów pobieranych przez hiszpańskich adwokatów 1. Streszczenie petycji Składający petycję jest niezadowolony z tego, że hiszpańskie stowarzyszenie adwokatów ustala wysokość honorariów pobieranych przez hiszpańskich adwokatów, oraz uważa, że stanowi to naruszenie swobodnej konkurencji. 2. Dopuszczalność Petycja została uznana za dopuszczalną dnia 18 lutego 2016 r. Zwrócono się do Komisji o przekazanie informacji (art. 216 ust. 6 Regulaminu). 3. Odpowiedź Komisji otrzymana dnia 29 czerwca 2016 r. Składający petycję stoi na stanowisku, że wysokość obowiązkowych honorariów za czynności wykonywane przez adwokatów (jura de cuentas), ustalona przez hiszpańskie stowarzyszenie adwokatów, jest nie do przyjęcia. Zdaniem składającego petycję takie obowiązkowe honoraria wymuszają zapłatę przez klienta stałej kwoty bez względu na jakość świadczonych sług. Nie zgadza się on z faktem, że honoraria adwokatów za tę samą sprawę będą się różniły w zależności od wysokości roszczenia. W jego opinii ustalenie obowiązkowych honorariów stanowi naruszenie swobodnej konkurencji. Uwagi Komisji Podstawowe fakty Według informacji dostępnych Komisji Hiszpania już wcześniej zniosła stałe stawki oraz możliwość ustalania przez stowarzyszenia adwokatów stałych i zalecanych stawek, podczas CM\ docx PE v02-00 Zjednoczona w różnorodności

2 transpozycji dyrektywy usługowej, zgodnie z art. 14 zbiorczego aktu prawnego 1, który zmienił ustawę o stowarzyszeniach zawodowych. W wypadku adwokatów zażądano od stowarzyszeń zmiany ich zasad deontologicznych w celu wyeliminowania wszystkich stałych opłat i objęcia honorariów swobodą zawierania prywatnych umów w stosunkach między prawnikami a klientami. Zatem honoraria mają być uzgadniane między adwokatem a klientem z chwilą nawiązania stosunku umownego. Stowarzyszenia adwokatów mogą jednak ustalać wytyczne, choć wyłącznie w wypadku pełnomocników sądowych (jura de cuentas) oraz szacowania kosztów w celu umożliwienia krajowym sądom określenia kosztów, jakich strona wygrywająca może żądać od strony przegrywającej (zob. IV dodatkowy przepis do ustawy o stowarzyszeniach zawodowych). Zgodność stałych honorariów z art. 15 i 16 dyrektywy 2006/123 dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (dyrektywy usługowej) Komisja zgadza się ze składającym petycję, że środki narzucone przez ustawodawstwo lub przepisy zawodowe służące ustaleniu obowiązkowych stałych minimalnych lub maksymalnych stawek, w szczególności w przypadku usług specjalistycznych, takich jak usługi prawne, stanowią poważne zakłócenie swobód rynku wewnętrznego. Pozbawiają one usługodawców możliwości konkurowania ceną lub jakością, co stanowi niezbędne narzędzie w każdej działalności gospodarczej. Mogą powodować, że prowadzenie działalności w danym państwie członkowskim stanie się mniej korzystne 2. Jak jednak wyjaśniono w części 1, nie wydaje się, aby dotyczyło to Hiszpanii. Już podczas wdrożenia dyrektywy 2006/123 dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (dyrektywy usługowej), w kontekście art. 15 dyrektywy usługowej, w szczególności art. 15 ust. 2 lit. g), który odnosi się do stałych minimalnych lub maksymalnych stawek, poproszono państwa członkowskie o dokładny przegląd stałych minimalnych lub maksymalnych stawek oraz ich zniesienie, jeśli zostaną uznane za nieuzasadnione lub nieproporcjonalne. Zgodnie z art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej środek narzucający zbiór minimalnych stawek oraz wprowadzający zakaz wykraczania poza nie, mający zastosowanie do wszystkich osób i przedsiębiorstw w przyjmującym państwie członkowskim, może być uzasadniony jedynie w sytuacji, gdy służy nadrzędnym względom interesu ogólnego w zakresie, w jakim jest on odpowiedni do zapewnienia osiągnięcia celu, i nie może wykraczać poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu. Podczas przeprowadzania przeglądu państwa członkowskie muszą uwzględniać orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Państwa członkowskie powinny również wziąć pod uwagę fakt, że przepis ten w kontekście dyrektywy usługowej nie ogranicza się do sytuacji transgranicznych, ale obejmuje także usługi krajowe, czyli przypadki, gdy hiszpański adwokat zamierza podejmować czynności za wynagrodzeniem wobec klienta w Hiszpanii. Taki system trzeba także oceniać w świetle art. 16 dyrektywy usługowej, zezwalającego na utrzymywanie ograniczeń transgranicznego świadczenia usług, jeśli są one uzasadnione i proporcjonalne ze względu na bezpieczeństwo 1 Ustawa 25/2009 z dnia 22 grudnia zmieniająca kilka ustaw w celu ich dostosowania do ustawy w sprawie swobodnego dostępu do działalności usługowej i jej wykonywania. Art. 14 ustawy o stowarzyszeniach zawodowych jednoznacznie zabrania ustalania orientacyjnej skali honorariów zawodowych, pozwalając jedynie na formułowanie wytycznych, i to wyłącznie w odniesieniu do kryteriów szacowania kosztów i pełnomocników sądowych. 2 Podręcznik dotyczący wdrożenia dyrektywy usługowej PE v /2 CM\ docx

3 publiczne, porządek publiczny, zdrowie publiczne lub ochronę środowiska nadrzędne przyczyny, które nie muszą być istotne do celów rozpatrywania minimalnych honorariów pobieranych przez adwokatów. Trybunał Sprawiedliwości nie wydał jeszcze orzeczenia dotyczącego interpretacji art. 15 dyrektywy usługowej w tej kwestii 1. Wcześniej Trybunał tylko analizował taką sprawę w ramach prawa przedsiębiorczości, jednej z fundamentalnych swobód rynku wewnętrznego (art. 49 TFUE). W tym względzie Trybunał, analizując system włoski, który ustanawia obowiązkowe honoraria pobierane przez adwokatów (sprawa Cipolla C-94/04 2 ), stwierdził, że odstępstwa od minimalnych honorariów ustalonych w obowiązkowej tabeli wynagrodzeń skutkują utrudnieniami w dostępie do włoskiego rynku usług prawnych adwokatom z państwa członkowskiego innego niż Republika Włoska, zatem najprawdopodobniej ograniczają wykonywanie przez nich działalności w zakresie świadczenia usług w tym państwie członkowskim. Trybunał uznał również, że taki system stwarza ograniczenie swobody świadczenia usług ustanowionej art. 56 TFUE. Trybunał pozostawił jednak kwestię, czy ustawodawstwo spełnia swój cel oraz czy narzucone ograniczenia są nieproporcjonalne, nierozstrzygniętą. Trybunał wskazał również, że obowiązkowe stawki nie są konieczne w wielu przypadkach, gdyż przepisy dotyczące organizacji, kwalifikacji, etyki zawodowej, nadzoru oraz odpowiedzialności mogą same w sobie wystarczyć do osiągnięcia celów ochrony konsumentów i właściwego administrowania wymiarem sprawiedliwości 3. Zgodnie z powyższym, w świetle wyników wzajemnej weryfikacji wymogów dotyczących formy prawnej, posiadania udziałów i stawek 4 służby Komisji już wcześniej zaznaczyły, że stałe stawki ogólnie, a obowiązkowe stawki minimalne w szczególności, stanowią poważne ograniczenia w prowadzeniu działalności przez usługodawców. Ponadto mają negatywny wpływ na dokonywanie wyboru przez konsumentów oraz ograniczają konkurencję na runku. Jest zatem kwestią sporną, do jakiego stopnia narzucanie minimalnych stawek zapewnia wysoką jakość usług. W normalnych warunkach państwa członkowskie powinny przewidzieć więcej odpowiednich sposobów ochrony zagrożonych celów leżących w interesie ogólnym, takich jak ochrona konsumentów 5. Ochrona konsumentów czy administrowanie wymiarem sprawiedliwości nie stanowią nadrzędnych względów uzasadniających ograniczenia w transgranicznym świadczeniu usług, zgodnie z art. 16 dyrektywy usługowej. Zgodność stałych honorariów z prawem konkurencji UE Obowiązki przedsiębiorstw zgodnie z zasadami konkurencji UE 1 Na orzeczenie w trybie prejudycjalnym (odniesienie C-532/15 ET C-538/15) oczekuje sprawa, w której Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ma ocenić na wniosek dwóch hiszpańskich sądów krajowych zgodność z prawem UE istniejących systemów stawek dla procuradores w Hiszpanii, w szczególności w świetle art. 15 ust. 3 dyrektywy usługowej. 2 Wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r., Cipolla, sprawy połączone C-94/04 i C-202/04. 3 Wyrok z dnia 5 grudnia 2006 r., Cipolla, sprawy połączone C-94/04 i C-202/04. 4 Dokument roboczy służb Komisji SWD(2013) 402 final w sprawie wyniku wzajemnej weryfikacji wymogów dotyczących formy prawnej, posiadania udziałów i stawek na podstawie dyrektywy usługowej, z dnia W czerwcu 2015 r. Komisja wszczęła postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Hiszpanii w odniesieniu do obowiązkowych stawek minimalnych dla procuradores w Hiszpanii. CM\ docx 3/3 PE v02-00

4 Zgodnie z art. 101 ust. 1 TFUE zabronione są wszelkie porozumienia między przedsiębiorstwami, wszelkie decyzje związków przedsiębiorstw [...], które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi i których celem lub skutkiem jest zapobieżenie, ograniczenie lub zakłócenie konkurencji wewnątrz rynku wewnętrznego. W szczególności zgodnie z orzecznictwem sądów europejskich porozumienia między przedsiębiorstwami oraz decyzje podejmowane przez związki przedsiębiorstw polegające na ustalaniu w sposób bezpośredni lub pośredni cen zakupu lub sprzedaży albo innych warunków transakcji (zob. art. 101 ust. 1 lit. a) TFUE) szkodzą konkurencji i dlatego są zabronione przez art. 101 ust. 1 TFUE. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem adwokaci mogą być zaangażowani w działalność gospodarczą i dlatego można ich uznać za przedsiębiorstwa 1, a członków stowarzyszenia zawodowego można uznać za związek 2 przedsiębiorstw do celów art. 101 TFUE. Porozumienie między przedsiębiorstwami (np. adwokatami) lub decyzja związku przedsiębiorstw (np. stowarzyszenia adwokatów) ustanawiające obowiązkowe stałe minimalne lub maksymalne stawki prawne mogą naruszać postanowienia art. 101 TFUE w przypadkach, gdy postępowanie takie może mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi. 3 Zgodnie z wyjaśnieniami w pkt 1 hiszpańskie odnośne prawo obecnie przewiduje, że adwokaci mogą swobodnie kształtować opłaty, a Komisja nie ma żadnych informacji, nie ma ich także w petycji, jakoby adwokaci czy stowarzyszenia adwokatów byli wcześniej lub obecnie zaangażowani w ustalanie cen. Gdyby składający petycję miał informacje sugerujące, że adwokaci lub stowarzyszenia adwokatów uzgodnili stałe opłaty bądź ustalili minimalne lub maksymalne opłaty, takie postępowanie stanowiłoby naruszenie art. 101 ust. 1 TFUE lub, jeśli nie ma wpływu na handel między państwami członkowskimi (w rozumieniu orzecznictwa), równoważnych przepisów hiszpańskiego prawa konkurencji. Na przykład hiszpańska Komisja ds. Rynku Krajowego i Konkurencji w swojej rezolucji z dnia 23 lipca 2015 r. stwierdziła, że stowarzyszenie adwokatów w Las Palmas naruszyło krajowe prawo konkurencji art. 1 ustawy 15/2007 ( Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia ), przekazując zbiorcze zalecenia w sprawie opłat członkom stowarzyszenia 4. Powyższy przypadek wskazuje, że krajowy urząd ds. konkurencji to odpowiedni organ, w którym składający petycję może zgłosić ewentualne obawy dotyczące zakłócania konkurencji. Art. 102 TFUE zakazuje nadużywania przez jedno lub większą liczbę przedsiębiorstw pozycji dominującej na rynku wewnętrznym lub na znacznej jego części, w zakresie, w jakim może wpływać na handel między państwami członkowskimi. Zgodnie z art. 102 lit. a) TFUE takie nadużywanie może, w szczególności, polegać na narzucaniu w sposób bezpośredni lub pośredni niesłusznych cen zakupu lub sprzedaży albo 1 C-309/99 Wouters przeciwko Algemene Raad van de Nederlandse Ordre van Advocaten ECLI:EU:C:2002:98, pkt Decyzja Komisji z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie COMP/A.38549, OJ L 4/10 ( ). 3 Tamże. 4 Rezolucja CNMC z dnia 23 lipca 2015 r. (expte. SACAN/31/2013 HONORARIOS PROFESIONALES COLEGIO ABOGADOS LAS PALMAS) PE v /4 CM\ docx

5 innych niesłusznych warunków transakcji. W tym kontekście naliczanie zbyt wysokiej ceny, niemającej racjonalnego związku z wartością ekonomiczną dostarczanego produktu może stanowić naruszenie art. 102 TFUE. 1 W celu stwierdzenia możliwego naruszenia art. 102 TFUE należy wykazać, że co najmniej jedno przedsiębiorstwo zajmuje dominującą pozycję na odnośnym rynku. Na podstawie informacji posiadanych przez Komisję, w tym informacji zawartych w petycji, nie można stwierdzić, że tego typu dominacja rynkowa występuje. Co więcej, dominacja rynkowa jako taka nie jest zabroniona prawem UE, natomiast zabronione jest nadużywanie takiej pozycji 2. Komisja nie dysponuje informacjami, nie ma ich także w petycji, jakoby adwokaci lub stowarzyszenie adwokatów, przy założeniu ich dominującej pozycji rynkowej, uczestniczyli w ustalaniu zbyt wysokich cen. W kontekście stosowania zasad konkurencji UE do przedsiębiorstw warto przypomnieć, że Komisja i krajowe urzędy ds. konkurencji we wszystkich państwach członkowskich współpracują ze sobą, jeśli chodzi o stosowanie prawa konkurencji UE, za pośrednictwem europejskiej sieci konkurencji. Skarga dotycząca możliwego naruszenia zasad konkurencji UE przez przedsiębiorstwa może zatem zostać złożona w Komisji lub we właściwym krajowym urzędzie ds. konkurencji. Obowiązki państw członkowskich zgodnie z zasadami konkurencji UE Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwa członkowskie są zobowiązane, na mocy art. 4 ust. 3 TUE i art. 101 TFUE, do niestosowania środków, które mogłyby pozbawiać skuteczności reguły konkurencji stosujące się do przedsiębiorstw. Byłoby tak w przypadku, gdy państwo członkowskie narzuca lub faworyzuje zawieranie porozumień sprzecznych z art. 101 TFUE lub wzmacnia skutki tych porozumień, albo pozbawia swoje własne regulacje charakteru państwowego, przenosząc odpowiedzialność za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę ekonomiczną na podmioty prywatne 3. Jak jednak wspomniano w sekcji 1 powyżej, nic nie sugeruje, by Hiszpania (i) zobowiązała lub zachęcała adwokatów do zawierania jakichkolwiek porozumień lub podejmowania decyzji sprzecznych z zasadą skuteczności ustanowioną w art. 4 ust. 3 TUE w powiązaniu z art. 101 TFUE lub (ii) odbierała swoim własnym regulacjom charakter aktu prawnego, przenosząc odpowiedzialność za podejmowanie decyzji ingerujących w sferę ekonomiczną na podmioty prywatne. Na koniec art. 106 TFUE nakłada na państwa członkowskie następujące zobowiązanie: w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych i przedsiębiorstw, którym przyznają prawa specjalne lub wyłączne, nie wprowadzają ani nie utrzymują żadnego środka sprzecznego z normami Traktatów, w szczególności z normami przewidzianymi w artykułach 18 oraz C-52/07 Kanal 5 Ltd przeciwko STIM upa, ECLI:EU:C:2008:703, pkt C-52/09 Telia Sonera, ECLI:EU:C:2011:83, pkt Sprawy połączone od C-184/13 do C-187/13, C-194/13, C-195/13 i C-208/13 API, ECLI:EU:C:2014:2147, pkt 29. CM\ docx 5/5 PE v02-00

6 Jak już wspomniano w sekcji 1, nic nie sugeruje, jakoby Królestwo Hiszpanii wprowadziło jakikolwiek środek, który narzucałby adwokatom lub stowarzyszeniu adwokatów ustalenie obowiązkowych stałych minimalnych lub maksymalnych stawek prawnych. Wniosek Komisja uznaje zatem, że jeżeli ustawodawstwo Hiszpanii nie podporządkowuje honorariów adwokatów systemowi obowiązkowych stałych stawek minimalnych lub maksymalnych, nie dochodzi do naruszenia przez Królestwo Hiszpanii art. 15 i 16 dyrektywy usługowej. Co więcej, z przyczyn wymienionych w sekcji 3 nic nie sugeruje, jakoby (i) Królestwo Hiszpanii naruszało art. 4 ust. 3 TUE w powiązaniu z art. 101 TFUE lub art. 106 TFUE w powiązaniu z art. 102 TFUE, lub (ii) by adwokaci bądź stowarzyszenia adwokatów naruszali art. 101 lub art. 102 TFUE. Komisja nie ma zatem podstaw do kontynuowania badania przedmiotowych kwestii. PE v /6 CM\ docx