KOMUNIKAT DLA POSŁÓW

Transkrypt

1 PARLAMENT EUROPEJSKI Komisja Petycji KOMUNIKAT DLA POSŁÓW Przedmiot: Petycja 0194/2013, którą złożył D. G. (Niemcy), w sprawie niejednorodności szkoleń dla koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy 1. Streszczenie petycji Składający petycję zauważa, że w odniesieniu do dyrektywy 89/391/EWG w sprawie bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy, od przedsiębiorstw prowadzących działalność w Niemczech wymagane jest na podstawie przepisów prawa niemieckiego wyznaczanie lub zatrudnianie koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy na placach budowy. Koordynatorzy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy kontrolują plac budowy oraz doradzają w kwestiach bezpieczeństwa i higieny pracy. Kryteria dotyczące szkoleń koordynatorów nie są jednak jasno określone i pojawiają się istotne rozbieżności w zakresie takich szkoleń. Składający petycję opowiada się za tym, by szkolenia koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy na poziomie unijnym były jednakowe, gdyż wykonawcy, tak jak inne przedsiębiorstwa, prowadzą obecnie działalność w różnych krajach i powinni funkcjonować na takich samych warunkach oraz w takich samych okolicznościach we wszystkich państwach członkowskich. Koordynatorzy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy powinni zatem mieć możliwość pracy na poziomie międzynarodowym. Ponadto wiążące regulacje w zakresie szkoleń mogłyby gwarantować wysoką jakość pracy koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy. 2. Dopuszczalność Petycja uznana została za dopuszczalną dnia 6 listopada 2013 r. Zwrócono się do Komisji o przekazanie informacji (art. 202 ust. 6 Regulaminu). 3. Odpowiedź Komisji otrzymana dnia 27 maja 2014 r. CM\ doc PE v01-00 Zjednoczona w różnorodności

2 Składający petycję wyraża zaniepokojenie sytuacją niejednorodności szkoleń koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy w branży budowlanej. Składający petycję zwraca uwagę na fakt, że aktem transponującym dyrektywę 92/57/EWG z dnia 24 czerwca 1992 r. w sprawie wdrożenia minimalnych wymagań bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na tymczasowych lub ruchomych budowach 1 (zwaną dalej dyrektywą 92/57/EWG ) do prawa niemieckiego jest Baustellenverordnung (rozporządzenie o placach budowy) z dnia 10 czerwca 1998 r. (BGBl. I, s. 1283) zmienione art. 15 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2004 r. (BGBl. I, s. 3758). Składający petycję podkreśla także, że rozporządzenie Baustellenverordnung skierowane jest do osób i organów zlecających realizację przedsięwzięć budowlanych oraz przewiduje wyznaczanie odpowiednich koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, których zadaniem jest poprawa warunków pracy w miejscu pracy (na placu budowy) poprzez kontrolowanie placu budowy oraz doradzanie w kwestiach bezpieczeństwa i higieny pracy. Składający petycję wskazuje ponadto, że załączniki A D do przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na placach budowy (RAB 30) regulują zakres podstawowych i zaawansowanych szkoleń odpowiednio wykwalifikowanych koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, oraz dodaje, że z uwagi na to, iż wymogi określone w RAB 30 nie są wiążące, wiele instytucji szkoleniowych dopuszcza się znaczących odstępstw od tych wymogów. Składający petycję twierdzi, że zakres kontroli wykonywanej na placu budowy przez niewykwalifikowanych lub niedostatecznie wykwalifikowanych koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy jest niewystarczający. Składający petycję twierdzi ponadto, że właściwe organy niemieckie na szczeblu landów nie mogą nakazać podmiotom odpowiedzialnym (organizatorom szkoleń i koordynatorom ds. bezpieczeństwa i higieny pracy) wykonywania obowiązków wynikających z rozporządzenia Baustellenverordnung ze względu na brak odpowiednich uprawnień. Nie są także dostępne żadne sankcje, takie jak możliwość nałożenia grzywny. Ponadto zdaniem składającego petycję już dawno należało wprowadzić obowiązujące w całej UE wymogi dotyczące powyższych kwestii, bowiem wykonawcy robót budowlanych prowadzą działalność w różnych krajach i powinni funkcjonować na takich samych warunkach we wszystkich państwach członkowskich. Uwagi Komisji Bezpieczeństwo i higiena pracy odnośne unijne ramy prawne W zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników na szczeblu unijnym dyrektywa 89/391/EWG w sprawie wprowadzenia środków w celu poprawy bezpieczeństwa i zdrowia pracowników w miejscu pracy 2 (zwana dalej dyrektywą 89/391/EWG ), która stanowi w tej dziedzinie główny akt prawny, ustanawia ogólne zasady dotyczące zapobiegania zagrożeniom oraz zapewnienia bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników. Dyrektywę tę uzupełnia 1 Dz.U. L 245 z , s Dz.U. L 183 z , s. 1. PE v /7 CM\ doc

3 szereg dyrektyw szczegółowych w rozumieniu art. 16 ust. 1, w różnych dziedzinach związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy pracowników. Dyrektywy unijne w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy mają wspierać poprawę warunków w tej dziedzinie oraz doprowadzić do harmonizacji zasad. Zawierają one w tym względzie minimalne wymagania, natomiast państwa członkowskie mogą ustanowić przepisy w większym stopniu sprzyjające ochronie bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników. Powyższe dyrektywy wymagają transpozycji przez państwa członkowskie, dlatego w konkretnych sytuacjach w pierwszej kolejności mają zastosowanie przepisy krajowe. Za egzekwowanie krajowych przepisów transponujących dyrektywy unijne odpowiedzialne są właściwe organy krajowe. Dyrektywa 92/57/EWG uwzględnia specyfikę bezpieczeństwa i higieny pracy w branży budowlanej. Dyrektywa ta została transponowana do prawa krajowego przez wszystkie państwa członkowskie, w tym Niemcy. Artykuł 2 lit. e) i f) dyrektywy 92/57/EWG określa następujące definicje koordynatora do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, odpowiednio na etapie przygotowania i realizacji inwestycji: e)»koordynator do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na etapie przygotowania inwestycji«oznacza dowolną osobę fizyczną lub prawną, której inwestor i/lub inwestor zastępczy powierza obowiązki wymienione w art. 5 podczas przygotowania projektu inwestycji; f)»koordynator do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na etapie wykonywania inwestycji«oznacza dowolną osobę fizyczną lub prawną, której inwestor i/lub inwestor zastępczy powierza obowiązki wymienione w art. 6 podczas wykonywania inwestycji;. Artykuł 3 ust. 1 tej samej dyrektywy reguluje wyznaczanie koordynatorów. Na podstawie tego artykułu inwestor lub inwestor zastępczy jest zobowiązany do wyznaczenia co najmniej jednego koordynatora do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, zgodnie z definicją w art. 2 lit. e) oraz f), na każdej budowie, na której prace prowadzi więcej niż jeden inwestor. Artykuły 5 i 6 powyższej dyrektywy określają obowiązki koordynatorów na etapie przygotowania i realizacji inwestycji. Na mocy dyrektywy 92/57/EWG zadaniem koordynatora jest m.in. koordynowanie realizacji zdań wynikających z różnych przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy przez osoby zaangażowane w przygotowanie i realizację inwestycji. Na mocy art. 7 dyrektywy 92/57/EWG (Odpowiedzialność inwestora, inwestora zastępczego i pracodawcy): 1. Fakt wyznaczenia przez inwestora lub inwestora zastępczego koordynatora(ów) wykonującego(ych) obowiązki wymienione w art. 5 i 6 nie zwalnia go z odpowiedzialności w tym zakresie. CM\ doc 3/7 PE v01-00

4 2. Wykonanie art. 5 i 6 oraz ust. 1 niniejszego artykułu nie narusza zasady odpowiedzialności pracodawcy określonej w dyrektywie 89/391/EWG. Kwestia kompetencji i kwalifikacji koordynatora do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia Jeśli chodzi o kwestię kompetencji koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, dyrektywa 92/57/EWG nie określa kompetencji ani umiejętności wymaganych w celu wykonywania obowiązków koordynatora do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na etapie przygotowania i realizacji inwestycji, ani nie zawiera żadnych przepisów dotyczących szkolenia koordynatorów do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Warto zwrócić uwagę na fakt, że w 2008 r. Komisja wydała komunikat w sprawie praktycznego wdrożenia dyrektyw dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa w miejscu pracy: dyrektywy 92/57/EWG (tymczasowe i ruchome budowy) i dyrektywy 92/58/EWG (znaki bezpieczeństwa w miejscu pracy) 1. Komunikat ten wydano na podstawie krajowych sprawozdań dostarczonych przez państwa członkowskie oraz sprawozdania niezależnego eksperta. Zawarto w nim następujący komentarz dotyczący powyższej kwestii spornej: Przepisy w poszczególnych państwach członkowskich znacznie różnią się od siebie. Niektóre z nich bardzo szczegółowo zdefiniowały kompetencje i umiejętności koordynatorów i niekiedy wymagają nawet od koordynatorów ukończenia szczegółowych szkoleń lub szkoleń w połączeniu z praktyką. Inne nie wymagają formalnie od koordynatorów konkretnego poziomu kompetencji. W tym samym komunikacie Komisja stwierdziła, że: Ocena przeprowadzona w tej dziedzinie sugeruje, że korzystniejsze dla wdrażania byłoby, gdyby państwa członkowskie wprowadziły pewne minimalne kryteria dotyczące kompetencji, w zależności od wielkości i rodzaju budowy, a także rodzaju ryzyka na budowie. Ponadto z myślą o umożliwieniu lepszego zrozumienia i prawidłowego wdrożenia dyrektywy 92/57/EWG w 2011 r. opublikowano niewiążący poradnik dobrych praktyk 2. Biorąc pod uwagę, że prawodawstwo UE w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy pozostawia państwom członkowskim swobodę określenia umiejętności i kompetencji oraz zakresu wymaganego szkolenia koordynatorów, państwa członkowskie nadal mają możliwość dowolnego regulowania tych kwestii poprzez określenie zasad i odwołanie się do instrumentów, które uznają one za bardziej odpowiednie, pod warunkiem że instrumenty te są zgodne z prawem unijnym, w szczególności z dyrektywą w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (2005/36/WE) 3. 1 COM(2008) 698 final z dnia 6 listopada 2008 r. 2 Niewiążący podręcznik dobrych praktyk na potrzeby zrozumienia i wdrażania dyrektywy 92/57/EWG. 3 Dyrektywa 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. L 255 z ), ostatnio zmieniona dyrektywą 2013/55/UE Parlamentu PE v /7 CM\ doc

5 Dyrektywa 2005/36/WE dotyczy uznawania kwalifikacji zawodowych w innym państwie członkowskim. Ma ona zastosowanie do zawodów regulowanych w państwie członkowskim, do którego przenosi się dana osoba, tj. zawodów, do których dostęp lub których możliwość uprawiania są uwarunkowane na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych posiadaniem pewnych określonych kwalifikacji zawodowych. Dyrektywa ta nie ma jednak zastosowania, jeżeli w odniesieniu do danego zawodu regulowanego ustanowiono w odrębnym instrumencie prawa UE inne szczególne przepisy bezpośrednio dotyczące uznawania kwalifikacji zawodowych 1. W przypadku braku takiego odrębnego instrumentu prawa UE dotyczącego koordynatorów do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia dyrektywa 2005/36/WE miałaby zastosowanie do tego zawodu pod warunkiem, że: - państwo członkowskie wymagałoby od koordynatorów do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia posiadania określonych/zawodowych umiejętności lub kompetencji w celu uzyskania przez nich dostępu do działalności zawodowej; - te umiejętności lub kompetencje zostałyby poświadczone dokumentem potwierdzającym posiadanie kwalifikacji, poświadczeniem kompetencji, o którym mowa w art. 11 lit. a) ppkt (i) dyrektywy 2005/36/WE, lub doświadczenia zawodowego, poświadczonym przez właściwy organ państwa przyjmującego 2. Jeżeli zostaną spełnione wszystkie powyższe warunki, obywatel Unii Europejskiej, który posiada kwalifikacje zawodowe przyznane w jednym z państw członkowskich i którego uznaje się za w pełni wykwalifikowanego do wykonywania wyżej wspomnianej działalności, powinien móc skorzystać z ogólnego systemu uznawania kwalifikacji zawodowych w celu wykonywania tej działalności w innym państwie członkowskim. Jeżeli wymagania w rodzimym państwie członkowskim są znacząco niższe niż w państwie przyjmującym, tj. gdy istnieją w tym zakresie istotne różnice, państwo przyjmujące może zastosować środki wyrównawcze w celu zniwelowania różnic w zakresie kwalifikacji 3. Dyrektywa 2005/36/WE nie zawiera jednak przepisów szczegółowych dotyczących zakresu lub poziomu szkolenia koordynatorów do spraw bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na szczeblu krajowym. Kwestia wypełniania obowiązków przez koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy system odpowiedzialności w rozumieniu dyrektywy 92/57/EWG i 89/391/EWG Komisja podkreśla, że odpowiedzialność za niewykonywanie przez wyznaczonych koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy którychkolwiek z ich obowiązków leży Europejskiego i Rady z dnia 20 listopada 2013 r. (Dz.U. L 354 z ). 1 Zob. art. 2 ust. 3 dyrektywy 2005/36/WE. 2 Zob. w szczególności definicje zawodu regulowanego i kwalifikacji zawodowych w art. 3 ust. 1 dyrektywy 2005/36/WE. 3 Zob. w szczególności art. 13 i 14 dyrektywy 2005/36/WE. CM\ doc 5/7 PE v01-00

6 ostatecznie po stronie inwestora lub inwestora zastępczego, jak przewidziano w art. 7 dyrektywy 92/57/EWG (wspomnianym powyżej), oraz że wykonanie przepisów art. 5 i 6 oraz art. 7 ust. 1 nie narusza zasady odpowiedzialności pracodawcy przewidzianej w dyrektywie 89/391/EWG. Obowiązek weryfikacji oraz dopilnowania, by krajowe środki transpozycji dyrektyw do prawa krajowego zostały prawidłowo wdrożone, spoczywa przede wszystkim na właściwych organach krajowych. Kwestia sankcji za niedopełnienie obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy wynikających z przepisów krajowych transponujących dyrektywy UE w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy Ustanawianie i stosowanie kar należy do zadań właściwych organów krajowych, które dysponują szeregiem środków przewidzianych w prawie krajowym na wypadek nieprzestrzegania przez zainteresowane podmioty krajowych wymogów w zakresie zdrowia i bezpieczeństwa. Państwa członkowskie podejmują odpowiednie działania mające na celu umożliwienie właściwym organom (dotyczy to zwykle inspekcji pracy) dopilnowania, by zainteresowane podmioty wypełniały swoje obowiązki oraz mogły korzystać z przysługujących im praw; działania te obejmują przeprowadzenie kontroli, w wyniku których mogą zostać nałożone skuteczne, odstraszające i proporcjonalne kary, oraz wszczęcie postępowania karnego przeciwko wszelkim podmiotom, które nie przestrzegają przepisów dotyczących zdrowia i bezpieczeństwa. Państwa członkowskie mają w związku z tym obowiązek zapewnić odpowiednie środki kontroli i nadzoru (zgodnie z art. 4 dyrektywy 89/391/EWG). Kontrola i nadzór mogą na przykład obejmować sprawdzenie, czy koordynatorzy przestrzegają krajowych przepisów przyjętych w celu transponowania dyrektyw UE z myślą o ochronie wszystkich pracowników obecnych na placu budowy. Wszystkie państwa członkowskie posiadają właściwe organy egzekucyjne, które kontrolują i nadzorują stosowanie tych przepisów krajowych. Przeprowadzenie odpowiednich inspekcji niezbędnych do zapewnienia skutecznego stosowania przepisów krajowych transponujących dyrektywy UE należy zatem w pierwszej kolejności do zadań właściwych niemieckich organów egzekucyjnych. Komisja sprawuje nadzór nad stosowaniem prawa unijnego i może interweniować w przypadku przedstawienia jej dowodów na jakiekolwiek naruszenie. Wnioski Niemieckie przepisy transponujące dyrektywę 92/57/EWG, tj. Baustellenverordnung (rozporządzenie o placach budowy) z dnia 10 czerwca 1998 r. (BGBl. I, s. 1283) zmienione art. 15 rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2004 r. (BGBl. I, s. 3758), w tym załączniki A D do przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy na placach budowy (RAB 30) PE v /7 CM\ doc

7 regulujących zakres podstawowych i zaawansowanych szkoleń odpowiednich koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy, nie wydają się sprzeczne z dorobkiem prawnym UE w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy. W odniesieniu do poruszonych przez składającego petycję aspektów niejednorodności szkoleń dla koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy należy stwierdzić, że kwestia zdefiniowania zakresu szkoleń oraz umiejętności i kompetencji koordynatorów ds. bezpieczeństwa i higieny pracy pozostaje w granicach uprawnień państw członkowskich. Komisja stwierdziła jednak, że z korzyścią dla procesu wdrożenia dyrektywy 92/57/EWG byłoby, gdyby państwa członkowskie wprowadziły określone minimalne kryteria dotyczące kompetencji, uzależnione od wielkości lub rodzaju ryzyka na placu budowy. CM\ doc 7/7 PE v01-00