Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych DOKUMENT ROBOCZY

Transkrypt

1 Parlament Europejski Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych DOKUMENT ROBOCZY w sprawie ustanowienia europejskiego mechanizmu na rzecz demokracji, państwa prawnego i praw podstawowych Metody i istniejące mechanizmy Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Ulrike Lunacek DT\ doc PE v02-00 Zjednoczona w różnorodności

2 I. Mechanizmy stosowane w ramach prawa UE 1. Mechanizmy przewidziane w art. 7 TUE Artykuł 7 TUE przewiduje stosowanie dwóch mechanizmów. Są to: a) mechanizm prewencji: podstawa prawna działania: art. 7 ust. 1 TUE; jakiego rodzaju kwestie są rozpatrywane: wyraźne ryzyko poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE (poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości); kto może rozpocząć działanie: jedna trzecia państw członkowskich, Parlament Europejski (PE) (PE stanowi większością dwóch trzecich oddanych głosów reprezentujących większość wchodzących w jego skład posłów) lub Komisja; Kto wydaje decyzję w kwestii objętej działaniem: Rada, stanowiąc większością czterech piątych swych członków po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (PE stanowi większością dwóch trzecich oddanych głosów reprezentujących większość wchodzących w jego skład posłów); Jak może wyglądać wynik: zalecenia i monitorowanie; zastosowanie mechanizmu sankcji; b) Mechanizm sankcji: podstawa prawna: art. 7 ust. 2 TUE; rozpatrywane kwestie: istnienie poważnego i stałego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których mowa w art. 2 TUE (poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości); kto rozpoczyna: jedna trzecia państw członkowskich lub Komisja; kto wydaje decyzję: Rada Europejska, stanowiąc jednomyślnie na wniosek jednej trzeciej państw członkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego (PE stanowi większością dwóch trzecich oddanych głosów reprezentujących większość wchodzących w jego skład posłów); możliwy wynik: możliwość wydania przez Radę stanowiącą kwalifikowaną większością głosów decyzji o zawieszeniu względem danego państwa członkowskiego niektórych praw wynikających ze stosowania traktatów, łącznie z prawem głosu przedstawiciela rządu tego państwa członkowskiego w Radzie. 2. Ramy praworządności Podstawa prawna: komunikat Komisji Nowe ramy UE na rzecz umocnienia praworządności (COM(2014)0158 final z dnia 11 marca 2014 r.); rozpatrywane kwestie: systemowe zagrożenie dla praworządności w państwie członkowskim (w szczególności zagrożenie dla zasad przejrzystego, odpowiedzialnego, demokratycznego i pluralistycznego procesu uchwalania prawa, pewności prawa, zakazu arbitralności w działaniu władz wykonawczych, niezależnych i bezstronnych sądów, skutecznej kontroli sądowej, w tym kontroli poszanowania praw podstawowych, oraz równości wobec prawa); kto rozpoczyna: Komisja; kto wydaje decyzję: Komisja; możliwy wynik: ocena dokonywana przez Komisję; zalecenie Komisji; działania następcze w PE v /6 DT\ doc

3 związku z zaleceniem Komisji, w szczególności, zastosowanie mechanizmów przewidzianych w art. 7 TUE. 3. Postępowanie w sprawie naruszenia przepisów prawa Podstawa prawna: art. 258 i 260 TFUE; rozpatrywane kwestie: uchybienie przez państwo członkowskie jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów; kto rozpoczyna: Komisja (również na podstawie skargi indywidualnej); kto wydaje decyzję: Trybunał Sprawiedliwości; możliwy wynik: wezwanie przez Komisję do usunięcia uchybienia; uzasadniona opinia Komisji; wyrok Trybunału Sprawiedliwości; nałożenie przez Trybunał Sprawiedliwości ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłaty przez dane państwo członkowskie. 4. Bezpośrednie powództwo wytoczone przez państwo członkowskie Podstawa prawna: art. 259 i 260 TFUE; rozpatrywane kwestie: uchybienie przez państwo członkowskie jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatów; kto rozpoczyna: państwo członkowskie; kto wydaje decyzję: Trybunał Sprawiedliwości; możliwy wynik: wezwanie przez Komisję do usunięcia uchybienia; uzasadniona opinia Komisji; wyrok Trybunału Sprawiedliwości. 5. Dialog w Radzie w celu promowania i wspierania praworządności Podstawa prawna: konkluzje Rady Unii Europejskiej i państw członkowskich zebranych w Radzie w celu zapewnienia przestrzegania praworządności z dnia 16 grudnia 2014 r.; rozpatrywane kwestie: poszanowanie zasady państwa prawnego; kto rozpoczyna: prezydencja; kto wydaje decyzję: Rada; możliwy wynik: debaty poświęcone kwestiom tematycznym przeprowadzane raz do roku. 6. Roczne sprawozdanie PE na temat sytuacji w zakresie praw podstawowych Podstawa prawna: załącznik I do decyzji Konferencji Przewodniczących z dnia 12 grudnia 2012 r.; rozpatrywane kwestie: poszanowanie praw podstawowych; kto rozpoczyna: PE; kto wydaje decyzję: PE; możliwy wynik: przegląd kwestii tematycznych raz do roku (zwyczajowo bez wymieniania konkretnych państw członkowskich). 7. Roczne sprawozdanie Komisji w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Podstawa prawna: komunikat Komisji Strategia skutecznego wprowadzania w życie Karty praw podstawowych przez Unię Europejską (COM(2010)0573 final z dnia 19 października 2010 r.); rozpatrywane kwestie: stosowanie Karty; DT\ doc 3/6 PE v02-00

4 kto rozpoczyna: Komisja; kto wydaje decyzję: Komisja; możliwy wynik: przegląd kwestii tematycznych raz do roku (w niektórych przypadkach z wymienieniem państw członkowskich). 8. Tablica wyników wymiaru sprawiedliwości Podstawa prawna: komunikat Komisji Unijna tablica wyników wymiaru sprawiedliwości Narzędzie wspierania skutecznego wymiaru sprawiedliwości i wzrostu gospodarczego (COM(2013)0160 final z dnia 27 marca 2013 r.); rozpatrywane kwestie: parametry systemów wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do spraw niekarnych; kto rozpoczyna: Komisja; kto wydaje decyzję: Komisja; możliwy wynik: przegląd kwestii tematycznych raz do roku (w niektórych przypadkach z wymienieniem państw członkowskich). 9. Petycja do PE Podstawa prawna: art. 227 TFUE; rozpatrywane kwestie: sprawy objęte zakresem działalności Unii, które dotyczą bezpośrednio składającego petycję; kto rozpoczyna: wszyscy obywatele Unii, jak również wszystkie osoby fizyczne lub prawne mające miejsce zamieszkania lub statutową siedzibę w państwie członkowskim; kto wydaje decyzję: PE; możliwy wynik: opinia lub zalecenie; sprawozdanie z własnej inicjatywy; rezolucja. 10. Orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym Podstawa prawna: art. 267 TFUE; rozpatrywane kwestie: wykładnia traktatów; ważność i wykładnia aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii; kto rozpoczyna: sąd jednego z państw członkowskich; kto wydaje decyzję: Trybunał Sprawiedliwości; możliwy wynik: orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości w trybie prejudycjalnym. 11. Wnioski i opinie Agencji Praw Podstawowych Podstawa prawna: rozporządzenie Rady (WE) nr 168/2007 z dnia 15 lutego 2007 r. ustanawiające Agencję Praw Podstawowych Unii Europejskiej; rozpatrywane kwestie: kwestie praw podstawowych (zwykle w ramach dziedzin tematycznych określonych w wieloletnich ramach prac); kto rozpoczyna: Agencja Praw Podstawowych, PE, Rada lub Komisja; kto wydaje decyzję: Agencja Praw Podstawowych; możliwy wynik: wnioski oraz opinie na tematy szczegółowe z przeznaczeniem dla instytucji Unii Europejskiej i państw członkowskich wdrażających prawo UE. II. Mechanizmy w ramach prawa międzynarodowego PE v /6 DT\ doc

5 Do rozwiązywania kwestii związanych z demokracją, praworządnością i prawami podstawowymi w państwach członkowskich UE stosuje się kilka mechanizmów. Mechanizmy te działają w oparciu o różne metody. Po pierwsze, istnieje kierowany przez państwa proces powszechnego okresowego przeglądu pod auspicjami Rady Praw Człowieka ONZ. Przeglądy odbywają się w drodze interaktywnej dyskusji pomiędzy państwem poddawanym przeglądowi a innymi państwami członkowskimi ONZ. Po dokonaniu przeglądu sporządzane jest sprawozdanie, które zawiera pytania, uwagi i zalecenia kierowane przez państwa do kraju poddawanego przeglądowi, a także odpowiedzi udzielone przez recenzowane państwo. Po drugie, istnieją organy ochrony praw człowieka powołane na mocy poszczególnych traktatów. W ramach Rady Europy (RE) takim organem jest Europejski Trybunał Praw Człowieka składający się z niezależnych sędziów, którzy orzekają w odpowiedzi na indywidualne wnioski. Istnieją również organy składające się z niezależnych ekspertów, które monitorują wdrażanie postanowień określonych traktatów na podstawie sprawozdań państwowych i dodatkowych informacji, takie jak Komitet Doradczy Konwencji ramowej o ochronie mniejszości narodowych, Komitet Ekspertów Europejskiej karty języków regionalnych lub mniejszościowych oraz Europejski Komitet Praw Społecznych (ten ostatni jest również uprawniony do rozpatrywania skarg zbiorowych). Podobne metody są stosowane przez dziesięć organów traktatowych ONZ zajmujących się prawami człowieka ONZ składających się z niezależnych ekspertów (na przykład Komitet Praw Człowieka). Organy traktatowe praw człowieka są komitetami monitorującymi realizację konkretnych traktatów na podstawie sprawozdań państwowych i dodatkowych informacji. Sześć z nich może przyjmować petycje od osób fizycznych. Po trzecie, istnieją specjalne organy nie związane z żadnym traktatem, lecz tworzone na podstawie decyzji organizacji międzynarodowej. Organy te nie żądają od państw regularnego składania sprawozdań. Na przykład Komisarz Praw Człowieka Rady Europy jest odpowiedzialny za szeroki wachlarz zagadnień związanych z prawami człowieka, w szczególności podejmuje wizyty w różnych krajach i publikuje zalecenia. W systemie ONZ Biuro Wysokiego Komisarza ONZ do spraw Uchodźców jest odpowiedzialne za monitorowanie i działania w dziedzinie azylu i bezpaństwowości. W ramach OBWE, Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka promuje demokratyczne wybory, poszanowanie praw człowieka, tolerancję i niedyskryminację oraz zasady państwa prawa; Wysoki Komisarz do spraw Mniejszości Narodowych zajmuje się napięciami między grupami etnicznymi; Przedstawiciel OBWE do spraw Wolności Mediów pomaga państwom członkowskim dotrzymywać swoich zobowiązań w zakresie wolności słowa i wolnych mediów. Specjalne mechanizmy mogą składać się również z niezależnych ekspertów. Na przykład specjalne procedury Rady Praw Człowieka oznaczają ekspertów z mandatem do raportowania i doradzania w sprawach praw człowieka z perspektywy merytorycznej lub specyficznej dla danego kraju. Specjalne procedury obejmują podejmowanie wizyt w kraju; działania w sprawach przypadków indywidualnych i obaw o szerszym, strukturalnym charakterze, polegające na wysyłaniu informacji do państw i innych ekspertów, w których zwraca się uwagę na domniemane naruszenia i nadużycia. Zbiorowe organy eksperckie istnieją także w Radzie Europy na przykład Komisja Wenecka (Europejska Komisja na rzecz Demokracji DT\ doc 5/6 PE v02-00

6 przez Prawo) która pomaga państwom w dostosowaniu swoich struktur prawnych i instytucjonalnych do europejskich standardów i doświadczenia międzynarodowego w dziedzinie demokracji, praw człowieka i praworządności, oraz Europejska Komisja Przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji, która monitoruje problemy rasizmu, ksenofobii, antysemityzmu, nietolerancji i dyskryminacji rasowej. III. Pytania do dyskusji 1. Istnieje kilka mechanizmów przeznaczonych do stosowania w ramach prawnych UE, które można uruchomić, gdy domniemane naruszenie jest powiązane z naruszeniem prawa wtórnego UE. W sytuacji przeciwnej, jeśli związek taki nie istnieje lub jest trudny do udowodnienia jak wtedy, gdy odnosi się do wartości lub praw podstawowych można użyć ograniczonej liczby mechanizmów (nawet jeśli dowód samego naruszenia jest mocny i potwierdzony za pomocą mechanizmów działających w ramach prawa międzynarodowego). Jak pokonać tę trudność? Jaka jest prawidłowa podstawa prawna dla działań UE w takich sytuacjach? 2. W większości mechanizmów dostępnych w ramach prawnych UE podmioty polityczne odgrywają znaczną rolę zarówno przy wszczynaniu procedury, jak i podejmowaniu decyzji w sprawie wyników. Nawet jeśli organ sam w sobie nie jest polityczny, swoboda uznania jest duża, dlatego względy polityczne są bardzo ważne. Z drugiej strony, w większości mechanizmów wynikających z ram prawa międzynarodowego proces prowadzą organy specjalistyczne i niezależni eksperci. Jak zapewnić niezależność i odpowiednie kompetencje w ramach UE? Jaka jest właściwa rola Agencji Praw Podstawowych? Jeśli ta rola ma się zmienić, czy konieczna jest zmiana mandatu Agencji? Jak zapewnić, by podmioty polityczne ufały wnioskom z niezależnej ekspertyzy i realizowały ich założenia? Czy komisja kopenhaska powinna pełnić rolę wspomnianą w sprawozdaniu Tavaresa? 3. Większość mechanizmów w ramach prawa międzynarodowego wykorzystuje kombinację różnych metod pozyskiwania informacji: sprawozdań państwowych, wizyt w krajach, wzajemnych ocen, takich jak oceny w Komitecie Pomocy Rozwojowej (raporty roczne ODA), skarg indywidualnych i zbiorowych, komunikatów społeczeństwa obywatelskiego itp. Jakie metody byłoby właściwe dla mechanizmu UE? Jak zapewnić synergię z ustaleniami za pomocą mechanizmów w ramach prawa międzynarodowego? Jak zapewnić, by takie ustalenia miały oficjalny charakter w UE? Czy w przyszłym mechanizmie należy uwzględnić potencjalne wywołanie nastrojów antyeuropejskich w danym państwie członkowskim w rezultacie jego zastosowania? A jeśli tak, jak można temu zaradzić? PE v /6 DT\ doc