STANOWISKO PRAWNE W PRZEDMIOCIE WPROWADZENIA ZAKAZU UMIESZCZANIA MAŁOLETNICH W STRZEŻONYCH OŚRODKACH DLA CUDZOZIEMCÓW

Transkrypt

1 Kraków, dnia 8 kwietnia 2011 r. Sz. P. Rafał Rogala Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców ul. Koszykowa Warszawa STANOWISKO PRAWNE W PRZEDMIOCIE WPROWADZENIA ZAKAZU UMIESZCZANIA MAŁOLETNICH W STRZEŻONYCH OŚRODKACH DLA CUDZOZIEMCÓW Wobec trwających obecnie prac nad treścią założeń do projektu ustawy o cudzoziemcach Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć, Polska Akcja Humanitarna, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Helsińska Fundacja Praw Człowieka oraz Fundacja Instytut na rzecz Państwa Prawa, pragną podnieść kwestię wprowadzenia zakazu umieszczania małoletnich cudzoziemców, zarówno przebywających w Polsce bez opieki jak i tych, którym towarzyszą pełnoletni członkowie rodziny lub opiekunowie prawni, w ośrodkach strzeżonych dla cudzoziemców. Zgodnie z obowiązującym stanem prawnym, małoletni cudzoziemcy, przebywający w Polsce wraz z dorosłymi członkami rodziny lub opiekunami prawnymi podlegają zasadom ogólnym dotyczącym umieszczania i pobytu w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców, wskazanymi w ustawie o cudzoziemcach z dnia 13 czerwca 2003 r. lub w przypadku osób ubiegających się o nadanie statusu uchodźcy w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 czerwca 2003 r. Organy zatrzymujące małoletniego cudzoziemca bez opieki mogą natomiast wystąpić do sądu o umieszczenie go w ośrodku strzeżonym bądź w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Bezwzględny zakaz umieszczania małoletnich bez opieki w ośrodkach strzeżonych dotyczy wyłącznie dzieci w procedurze uchodźczej. W praktyce najlepszy interes dziecka nie jest uwzględniany przy podejmowaniu decyzji o umieszczeniu rodziny z dziećmi w ośrodku strzeżonym dla cudzoziemców, a dopuszczenie możliwości umieszczania w detencji dzieci bez opieki budzi poważne zastrzeżenia. Sytuacja ta nie wypełnia standardów przewidzianych w wiążącym Polskę prawie międzynarodowym. Konwencja o prawach dziecka w artykule 2 zakazuje karania dzieci za czyny rodziców. Artykuł 3 natomiast nakazuje kierowanie się najlepszym interesem dziecka we wszystkich działaniach władz publicznych dotyczących małoletnich. Artykuł 37 Konwencji stanowi

2 natomiast, iż detencja może być zastosowana wobec dzieci jedynie jako środek ostateczny i na właściwy, możliwie najkrótszy czas. Preambuła dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2008 r. o numerze 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich stanowi, iż stosowanie środków detencyjnych w celu wydalenia należy ograniczyć i uzależnić od tego, czy jest ono proporcjonalne w odniesieniu do zastosowanych środków i zakładanych celów. Zastosowanie środka detencyjnego jest uzasadnione tylko w celu przygotowania powrotu lub wykonania wydalenia, jeśli zastosowanie łagodniejszych środków przymusu byłoby niewystarczające. Artykuł 15 dyrektywy stanowi, iż w przypadku gdy w danej sprawie nie mogą zostać zastosowane wystarczające, lecz mniej represyjne środki, państwa członkowskie mogą umieścić obywatela państwa trzeciego podlegającego procedurze powrotu w ośrodku detencyjnym tylko w celu przygotowania powrotu lub wykonania wydalenia, zwłaszcza gdy istnieje ryzyko ucieczki lub dany cudzoziemiec unika lub utrudnia przygotowania do powrotu lub proces wydalenia. Przepis ten stanowi ponadto, iż jakikolwiek środek detencyjny ma być stosowany przez możliwie najkrótszy okres czasu a jego wykonanie powinno przebiegać z należytą starannością. Również dyrektywa z dnia 27 stycznia 2003 r. o numerze 2003/9/WE ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl w artykule 18 stwierdza, iż dobro dziecka jest pierwszą okolicznością rozważaną przez Państwa Członkowskie wprowadzając w życie przepisy niniejszej dyrektywy. Obecna sytuacja, w której przed podejmowaniem decyzji o umieszczeniu małoletnich cudzoziemców wraz z rodzinami lub opiekunami prawnymi nie są rozważane jakiekolwiek środki alternatywne, niewiążące się z pozbawieniem wolności stanowi nie tylko naruszenie zasady kierowania się najlepszym interesem dziecka, ale też niepełną implementację dyrektywy powrotowej. Wytyczne Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych do Spraw Uchodźców opublikowane w lutym 1999 r. zalecają, aby przed umieszczeniem w ośrodku strzeżonym małoletnich, którym towarzyszą pełnoletni członkowie rodziny lub opiekunowie prawni, rozważyć możliwość zastosowania innych środków zapobiegawczych. Środkami takimi mogą być w szczególności: obowiązek zdeponowania dokumentu podróży, ograniczenie możliwości wyboru miejsca zamieszkania, kaucja/poręczenie majątkowe, poręczenie społeczne, obowiązek zgłaszania się do odpowiednich organów w wyznaczonych odstępach czasu, nadzór pracownika socjalnego bądź dozór elektroniczny. Wprowadzenie alternatywnych wobec umieszczenia w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców środków zapobiegawczych mogłoby odbyć się bądź poprzez wprowadzenie odpowiednich rozwiązań w ustawach o udzielaniu cudzoziemcom ochrony oraz o cudzoziemcach, bądź też poprzez odpowiednie stosowanie rozwiązań przewidzianych w kodeksie postępowania karnego. Większość wymienionych w tej ustawie środków zapobiegawczych mogłoby znaleźć zastosowanie również wobec cudzoziemców. W szczególności należałoby tu wymienić: poręczenie majątkowe, poręczenie społeczne, dozór policji (zakaz opuszczania określonego miejsca pobytu, zgłaszanie się do organu

3 dozorującego w określonych odstępach czasu, zawiadamianie o zamierzonym wyjeździe i terminie powrotu), zatrzymanie dokumentu podróży. Ani ustawa o cudzoziemcach, ani też ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przewidują alternatywnych wobec umieszczenia w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców środków zapobiegawczych. Nie można za taki środek uznać artykułu 89b ust. 1 i 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, przewiduje on bowiem jedynie możliwość zwolnienia cudzoziemca z ośrodka w przypadku, gdy postanowienie o jego umieszczeniu zapadło wskutek konieczności zapobieżenia nadużyciu postępowania w sprawie nadania statusu uchodźcy, jeżeli z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca z dużym prawdopodobieństwem spełnia warunki nadania statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej, a jego pobyt nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przepis ten nie znajduje bowiem zastosowania na etapie orzekania w przedmiocie umieszczenia w strzeżonym ośrodku dla cudzoziemców, a jego stosowanie zastrzeżone jest dla Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie zaś dla sądów. Również przesłanki ogólne dotyczące zwalniania ze strzeżonych ośrodków nie nakazują odnoszenia się do sytuacji rodzinnej cudzoziemca, ani nie zawierają dyrektywy nakazującej uwzględnianie najlepszego interesu dziecka. Z praktyki organizacji pozarządowych zajmujących się udzielaniem pomocy prawnej cudzoziemcom wynika, iż fakt umieszczenia w strzeżonym ośrodku cudzoziemca z małoletnimi dziećmi nie jest okolicznością uzasadniającą zdaniem sądów niezastosowanie detencji, ani też argumentem przemawiającym za zwolnieniem z ośrodka bądź nieprzedłużaniem pobytu. W czasie orzekania w przedmiocie umieszczenia w strzeżonym ośrodku sądy zwykle ograniczają się jedynie do ustalenia, czy zgodnie z obowiązującymi normami prawa krajowego ośrodek jest przystosowany do przebywania w nim małoletnich. Przeprowadzone w marcu 2011 r. przez Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć badanie sytuacji małoletnich w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców wskazuje, iż we wszystkich ośrodkach minimalne standardy dotyczące materialnych warunków pobytu małoletnich są spełnione. Zarówno jednak z przeprowadzonego badania CPPHN jak i z raportu Stowarzyszenia Interwencji Prawnej z 2010 r. pt.: Przestrzeganie praw cudzoziemców umieszczonych w ośrodkach strzeżonych. Raport z monitoringu., płynie wniosek, iż niezależnie od warunków pobytowych w tych ośrodkach, sam fakt umieszczenia i przebywania dzieci w warunkach ośrodków typu zamkniętego może spowodować nieodwracalne skutki psychiczne i zaburzyć prawidłowy rozwój psychofizyczny dziecka. Nawet jeśli w ośrodkach zapewniona byłaby odpowiednia dla dzieci opieka psychologiczna, będzie ona niewystarczająca dla zapobieżenia negatywnym skutkom przebywania dzieci w warunkach detencji. Taka sytuacja stanowi poważne naruszenie szeregu praw zawartych w Konwencji Praw Dziecka jak i w innych dokumentach międzynarodowych, których Polska jest stroną. Zaniepokojenie budzi również fakt, iż żaden z funkcjonujących w Polsce ośrodków nie zapewnia małoletnim należytego dostępu do edukacji. Większość z badanych ośrodków

4 organizuje zajęcia edukacyjne dla dzieci, zwykle jednak są one prowadzone przez pracowników ośrodka, a ich zakres nie pokrywa się z materiałem realizowanym w szkołach publicznych. Ośrodki w Białej Podlaskiej oraz Lesznowoli organizują zajęcia szkolne dla umieszczonych w nich dzieci, prowadzone przez nauczycieli z lokalnych szkół, jednak ich wymiar oscyluje wokół 10 godzin tygodniowo, co również nie może być uznanym za zapewnienie pełnego dostępu do edukacji. W tym miejscu zauważyć należy, iż art. 28 Konwencji o prawach dziecka nakłada na państwa strony obowiązek zapewnienia obowiązkowego i bezpłatnego nauczania na poziomie podstawowym wszystkim, a zatem również przebywającym na ich terytorium cudzoziemcom. Ponadto zgodnie z treścią art. 70 Konstytucji nauka jest nie tylko prawem, ale też obowiązkiem osób poniżej 18 roku życia. Poniższe tabele ilustrują ilość małoletnich przebywających w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców w roku 2010 oraz w marcu 2011 r. MAŁOLETNI PRZEBYWAJĄCY W STRZEŻONYCH OŚRODKACH DLA CUDZOZIEMCÓW W 2010 R. SOC w Przemyślu 25 SOC w Białej Podlaskiej 66 SOC w Białymstoku 47 SOC w Kętrzynie 202 SOC w Lesznowoli 30 SOC w Krośnie Odrzańskim 5 MAŁOLETNI PRZEBYWAJĄCY W STRZEŻONYCH OŚRODKACH DLA CUDZOZIEMCÓW W MARCU 2011 R. SOC w Przemyślu 14 SOC w Białej Podlaskiej 8 SOC w Białymstoku 9 SOC w Kętrzynie 26 SOC w Lesznowoli 14 SOC w Krośnie Odrzańskim 0 Mając na uwadze trwające obecnie prace nad nową ustawą o cudzoziemcach niżej podpisane organizacje proponują wprowadzenie zakazu umieszczania małoletnich bez opieki oraz małoletnich wraz z rodzinami w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców, przy jednoczesnym wprowadzeniu alternatywnych środków zapobiegawczych, niewiążących się z pozbawieniem wolności. Takie rozwiązanie mogłoby zostać zrealizowane przez umożliwienie Straży Granicznej wnioskowanie o zastosowanie środka alternatywnego zamiast umieszczenia w ośrodku strzeżonym - obligatoryjnie w przypadku rodzin z dziećmi oraz fakultatywnie w przypadku innych cudzoziemców. Ponadto w odniesieniu do obecnego projektu założeń do projektu ustawy o cudzoziemcach proponujemy wprowadzenie

5 obligatoryjnego wnioskowania przez organ, który zatrzymał małoletniego cudzoziemca bez opieki do właściwego sądu o umieszczenie go w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć ul. Krowoderska 11/ Kraków Helsińska Fundacja Praw Człowieka ul. Zgoda Warszawa Polska Akcja Humanitarna ul. Szpitalna 5/ Warszawa Stowarzyszenie Interwencji Prawnej Al. 3-go Maja 12/ Warszawa Fundacja Instytut na rzecz Państwa Prawa ul. Chopina 14 lok Lublin Do wiadomości: Sz.P. Irena Lipowicz, Rzecznik Praw Obywatelskich Sz.P. Marek Michalak, Rzecznik Praw Dziecka Sz.P. Tomasz Cytrynowicz, Dyrektor Departamentu Legalizacji Pobytu UDSC