Implementacja prawa klimatyczno-energetycznego UE w Polsce

Transkrypt

1 Implementacja prawa klimatyczno-energetycznego UE w Polsce

2 2 Fundacja ClientEarth Poland jest częścią międzynarodowej organizacji prawniczej z siedzibą w Londynie oraz oddziałami w Warszawie i Brukseli. Zajmujemy się prawem ochrony środowiska zarówno na etapie jego tworzenia jak i przestrzegania. Interesuje nas praca analityczna oraz działanie w miejscach, gdzie potrzebują tego ludzie i natura. Wydawca: Fundacja ClientEarth Poland Al. Ujazdowskie 39/4, Warszawa Stan prawny na dzień 14 września 2013 r. Redakcja naukowa: Marcin Stoczkiewicz Opracowanie redakcyjne: Michał Olszewski Druk i oprawa: Grafix Bis Zakład Poligraficzny Szymański S. Copyright by ClientEarth Poland, Warszawa 2013 ISBN

3 Implementacja prawa klimatyczno-energetycznego Unii Europejskiej w Polsce 3

4 Spis treści 6 Wstęp 7 Obowiązki państw członkowskich wobec stosowania się do zasad prawa Unii Europejskiej 12 Dyrektywa w sprawie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych Dyrektywa 2009/29/WE 20 Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii Dyrektywa 2009/28/WE - energia 32 Dyrektywa w sprawie odnawialnych źródeł energii Dyrektywa 2009/28/WE - transport 38 Dyrektywa w sprawie składowania dwutlenku węgla Dyrektywa 2009/31/WE 44 Dyrektywa w sprawie końcowego wykorzystanie energii i usług elektrycznych Dyrektywa 2006/32/WE 58 Dyrektywa w sprawie ekoprojektu dla produktów związanych z energią Dyrektywa 2009/125/WE 64 Dyrektywa w sprawie informacji o zużyciu energii przez produkty Dyrektywa 2010/30/UE 72 Dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków Dyrektywa 2010/31/UE 78 Dyrektywa w sprawie czystości paliw Dyrektywa 2009/30/WE 82 Dyrektywa w sprawie czystszego powietrza dla Europy (CAFE) Dyrektywa 2008/50/WE 88 Dyrektywa w sprawie emisji przemysłowych Dyrektywa 2010/75/UE 92 Dyrektywa o ocenach oddziaływania na środowisko Dyrektywa 2011/92/UE 100 Notki biograficzne 101 Streszczenie 5

5 Wstęp Maria Magdalena Kenig-Witkowska, Marcin Stoczkiewicz 6 Warszawska Konferencja Stron Ramowej Konwencji Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) w sprawie zmian klimatu (UNFCCC COP19) zainspirowała organizację pozarządową ClientEarth do dokonania przeglądu i oceny stanu prawa ochrony klimatu w Polsce. Obowiązujące polskie akty prawne, które składają się na prawo ochrony klimatu, są efektem wdrożenia do prawa krajowego aktów prawnych Unii Europejskiej w tym przedmiocie. Jak wiadomo, adresowane do państw członkowskich dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady dla osiągnięcia swojej skuteczności wymagają przede wszystkim ich transpozycji do prawa krajowego oraz stworzenia krajowych ram instytucjonalnych dla ich stosowania i przestrzegania. Z tej perspektywy 19 Konferencja Stron Ramowej Konwencji ONZ w sprawie zmian klimatu jest właściwą okazją do postawienia pytania o stan wdrożenia europejskiego prawa ochrony klimatu w Polsce, zwłaszcza dotyczącego redukcji tzw. gazów cieplarnianych. Polska ma znaczne osiągnięcia w dziedzinie redukcji emisji gazów cieplarnianych. Należy jednak pamiętać, że istotne zmniejszenie emisji gazów cieplarnianych w Polsce jest przede wszystkim wynikiem procesu dostosowania parametrów technicznych polskiego przemysłu do europejskich norm środowiskowych w związku ze wstąpieniem Polski do Unii Europejskiej w roku 2004, poprzedzonym procesem transformacji gospodarczej, która dokonała się w Polsce z latach 90. XX w., a w wyniku której zamknięto wiele najbardziej przestarzałych instalacji przemysłowych. Wdrażane normy prawa UE w dziedzinie ochrony klimatu wyznaczają wartości brzegowe ograniczenia emisji gazów cieplarnianych w najbliższych latach. Od terminowości i jakości wdrożenia tego prawa zależy więc, czy trend redukcji emisji utrzyma się w następnych latach i czy polska gospodarka stanie się gospodarką niskoemisyjną zgodnie z polityką UE w tej dziedzinie. W oddawanej do rąk Czytelnika publikacji, która jest rodzajem raportu, dokonano przeglądu i analizy stanu wdrożenia w Polsce najważniejszych dyrektyw składających się na prawo ochrony klimatu Unii Europejskiej. Jego zakres obejmuje przede wszystkim dyrektywy tzw. pakietu klimatyczno-energetycznego oraz powiązane z nimi funkcjonalnie dyrektywy dotyczące efektywności energetycznej, emisji przemysłowych oraz jakości powietrza. Ich pełne wdrożenie może dać pozytywny efekt w postaci stałej tendencji redukcji emisji gazów cieplarnianych. Konkluzje raportu nie są niestety optymistyczne. Jak się okazało, większość dyrektyw nie została transponowana do prawa polskiego we właściwym terminie, co ma zasadniczy wpływ na ich implementację i co oznacza, że realizacja celów dyrektyw jest w znacznym stopniu zagrożona. Na szczególną uwagę zasługuje brak transpozycji tzw. drugiej dyrektywy w sprawie handlu uprawnieniami do emisji (2009/28/WE) oraz dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych (2010/75/ UE). Zaniedbania te spowodowały uruchomienie przez Komisję Europejską postępowań w trybie art. 258 i art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Wyniki raportu stają się jeszcze bardziej alarmujące w świetle statystyk sporządzanych przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Komisję Europejską. Wynika z nich, że w 2012 r. Polska zajęła niechlubne pierwsze miejsce w ilości skarg skierowanych do Trybunału Sprawiedliwości UE przez Komisję przeciwko państwu członkowskiemu w związku z łamaniem prawa europejskiego (12 spraw). Były to głównie sprawy z zakresu prawa energetycznego i prawa środowiska. Według statystyk Komisji, w 2011 r. Polska zajmowała pierwsze miejsce wśród państw członkowskich UE w kategorii postępowań wszczętych przez Komisję w związku z brakiem dokonania terminowej transpozycji dyrektyw (46 spraw). Zaniedbania w zakresie wdrażania w Polsce unijnego prawa ochrony klimatu wymagają od organów państwa szybkiej reakcji zmierzającej do naprawy tego stanu rzeczy. Zaniedbania te prowadzą do negatywnych konsekwencji dla Polski i jej obywateli, m.in. do naruszenia wizerunku państw polskiego jako państwa prawa, a brak szybkiej poprawy w zakresie wdrażania prawa klimatycznego w Polsce może spowodować także przegrane procesy, sankcje finansowe nałożone na państwo polskie oraz zablokowanie przez Komisję Europejską części funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Postulując ww. działania należy podkreślić, że dyrektywy UE dotyczące prawa ochrony klimatu łączą ochronę środowiska i klimatu ze stymulowaniem rozwoju gospodarczego. Zaniechania w przedmiocie wdrażania tych przepisów do prawa krajowego to w konsekwencji utracone możliwości dla polskiej gospodarki i utracone wymierne szanse obywateli Polski. Dowodzi się bowiem, że działania służące redukcji emisji gazów cieplarnianych, wpisane w szerszą politykę redukcji emisji, mogłyby doprowadzić do poprawy jakości elementów środowiska najbardziej istotnych z perspektywy poprawy jakości życia Polaków. Ponadto, właściwe wdrożenie przepisów prawa ochrony klimatu UE łączy się z powstawaniem lokalnych miejsc pracy w małych i średnich przedsiębiorstwach (zwłaszcza w sektorze efektywności energetycznej i odnawialnych źródeł energii) oraz wzrostem oszczędności i wydajności w sferze publicznej i prywatnej, co w konsekwencji prowadzi do unowocześnienia gospodarki. Z tej perspektywy retorycznym wydaje się być pytanie, czy Polska potrafi i może wykorzystać te szanse oraz możliwości? Mamy nadzieję, że niniejszy raport chociaż w części może się przyczynić do oczekiwanej odpowiedzi. Prof. zw. dr hab. Maria Magdalena Kenig-Witkowska Rada Programowa ClientEarth Poland Dr Marcin Stoczkiewicz Członek Zarządu ClientEarth Poland

6 Obowiązki państw członkowskich zasad prawa Unii Europejskiej Sharon Turner Wstęp Obowiązek nałożony na państwa członkowskie wobec stosowania się do zasad prawa UE jest jednym z najlepiej zdefiniowanych zobowiązań. Obowiązek ten jest jasno ustanowiony jako fundamentalne konstytucyjne zobowiązanie, związane z członkostwem w Unii Europejskiej. Charakter i zakres tego obowiązku były przy wielu okazjach przytaczane przez Trybunał Sprawiedliwości i w konsekwencji jest to przedmiotem obszernej i jednoznacznej wykładni prawa. Obowiązek ten obejmuje nie tylko zobowiązanie do stosowania się do warunków Traktatów Europejskich (będących pierwotnym źródłem prawa UE) oraz ogólnych zasad prawa UE, ale także zobowiązanie do stosowania się do prawa wtórnego UE (rozporządzeń, decyzji i dyrektyw przyjętych przez instytucje Unii Europejskiej), a także postanowień Trybunałów Europejskich. Kamieniem węgielnym tego obowiązku jest ogólne zobowiązanie do lojalnej współpracy, zapisane od samego początku w Traktatach Europejskich. Obecnie jest ono zawarte w art. 4 ust 3. Traktatu o Unii Europejskiej (TUE). Po pierwsze, zobowiązanie to stanowi, że państwa członkowskie i instytucje UE muszą wzajemnie się szanować i udzielać sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Po drugie, wymagane jest, aby państwa członkowskie podejmowały wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z traktatów lub aktów instytucji Unii. Po trzecie, państwa członkowskie ponadto muszą ułatwiać wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymywać się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Stosowanie się do zasad prawa UE jest bez wątpienia jedną z najbardziej fundamentalnych konsekwencji ogólnej zasady lojalnej współpracy. W przypadku, jeśli jakieś państwo członkowskie nie spełni warunków Traktatów Europejskich lub nie spełni obowiązku włączenia przepisów wtórnego prawodawstwa UE do krajowego porządku prawnego, Komisja Europejska, zgodnie z art. 258 i art. 260 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), jest uprawniona do wszczęcia postępowań egzekucyjnych przeciw temu państwu. Podjęcie kroków prawnych może doprowadzić nie tylko do wiążącej decyzji Trybunału Europejskiego nakazującej zastosowanie się do odpowiednich przepisów, ale potencjalnie również do dodatkowego nałożenia znacznych sankcji finansowych. Niniejszy rozdział ma dwojaki cel, a jest nim przedstawienie zarysu: a) charakteru i zakresu obowiązku państw członkowskich wobec stosowania się do zasad prawa UE, w szczególności skupiając się na obowiązku stosowania się do prawa wtórnego UE, b) uprawnień Komisji Europejskiej do wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nakładania sankcji finansowych w przypadku ujawnienia niezgodności z przepisami. 1. Art. 1 TFUE 2. [1963] ECR 3 Część 1 Obowiązek państw członkowskich wobec zasad prawa UE Aby zrozumieć charakter i zakres obowiązku państw członkowskich wobec stosowania się do zasad prawa UE, należy zacząć od wyjaśnienia różnych źródeł prawa UE. Istnieje sześć głównych źródeł prawa UE: 1. Prawo pierwotne składające się z Traktatów i Karty Praw Podstawowych 2. Ogólne zasady prawa UE 3. Prawo wtórne składające się z rozporządzeń, dyrektyw i decyzji 4. Wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Można stwierdzić, że istnieje pewna hierarchia między źródłami prawa UE, jednak różnice między tymi kategoriami są raczej natury formalnej, a nie faktycznej; wszystkie źródła są tak samo wiążące prawnie. Pierwotne źródła prawa UE Traktaty Europejskie uznawane są za pierwotne źródła prawa UE. Określa się je w ten sposób, ponieważ instytucje europejskie nie mogą ich zmieniać. W tej kategorii Traktat o Unii Europejskiej (TUE) oraz Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) postrzegane są jako Traktaty Konstytucyjne Unii, ponieważ oba stanowią podstawę prawną leżącą u podstaw założenia Unii Europejskiej 1. Oba zostały zawarte na nieokreślony czas i oba mają równy status prawny (tzn. żaden nie jest podległy względem drugiego). TUE określa zasady, misję, wartości podstawowe, prawa, cele i strukturę instytucjonalną UE, podczas gdy TFUE określa bardziej szczegółowe zasady dotyczące funkcjonowania Unii. Należy również zauważyć, że podczas gdy oba te Traktaty były przedmiotem ostatniej zmiany w szerokim zakresie poprzez Traktat Lizboński w 2009 r. Traktat Lizboński jako taki nie istniał niezależnie, wobec czego nie jest on uznawany za jeden z traktatów konstytucyjnych UE. Traktat EURATOM w dalszym ciągu istnieje równolegle z traktatami założycielskimi lub głównymi konstytucyjnymi traktatami, dlatego też pozostaje wiążącym źródłem prawa pierwotnego UE. Warto również zwrócić uwagę na to, że Karta Praw Podstawowych UE, w świetle której muszą być interpretowane wszystkie przepisy traktatów założycielskich (Protokół 30) ma taki sam status prawny jak te traktaty. Jedną z najważniejszych cech podkreślających wiążącą moc traktatów UE jest to, że nie można ich porównać do klasycznych traktatów międzynarodowych. W sprawie 26/62 Van Gend en Loos 2 Trybunał Europejski orzekł, że traktat założycielski (obecnie zapisany w TUE i TFUE) jest więcej niż umową, która jedynie tworzy obopólne zobowiązania między umawiającymi się państwami oraz, że Wspólnota [obecnie Unia ] stanowi nowy porządek prawny prawa międzynarodowego, który tworzy prawa i obowiązki nie tylko dla państw członkowskich, ale, co ważniejsze, dla ich obywateli, co staje się częścią dziedzictwa ich kultury prawnej. 7

7 Główne zasady prawa Główne zasady prawa UE reprezentują kategorię prawa ustanowionego przez sędziów, ponieważ przyjmowane były i rozwijały się przez dekady poprzez orzeczenia Trybunałów Unii Europejskiej, w szczególności Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Dla obecnych celów prawo UE obejmuje przestrzeganie następujących ogólnych zasad: 1. Zasada proporcjonalności 2. Podstawowe prawa 3. Pewność prawna 4. Uzasadnione oczekiwania 5. Równość 6. Zasada ostrożności 7. Sprawiedliwość proceduralna Zasady te zostały opracowane przez Trybunał podczas interpretowania traktatów, jak również do interpretacji znaczenia i prawomocności ustawodawstwa UE. Dlatego też, zważywszy na to, że wszystkie źródła prawa UE będą interpretowane w świetle ogólnych zasad, mogą one być stosowane jako podstawa do unieważnienia prawa wtórnego UE. Wtórne źródła prawa UE Zgodnie z art. 228 TFUE, instytucje Unii są wyposażone w szerokie uprawnienia do przyjmowania aktów prawnych wdrażających cele określone w traktatach oraz w celu nadawania pełnej mocy prawu i zasadom UE. W rezultacie instytucje UE są odpowiednio uprawnione do tworzenia prawa. Artykuł 228 daje instytucjom UE uprawnienia do przyjmowania 3 rodzajów aktów prawnych: 1. rozporządzeń 2. dyrektyw 3. decyzji Mimo tego, że te akty prawne mają różny charakter, wszystkie są prawnie wiążące. Zasadniczo, Traktat stworzył trzy różne kategorie środków UE ze względu na to, że w różnych okolicznościach są potrzebne różne środki legislacyjne. Przed odniesieniem się do natury tych form legislacji UE ważne jest, aby zauważyć, że art. 288 TFUE uprawnia również instytucje UE do przyjmowania zaleceń i opinii. Jednakże art. 288 stanowi również, że środki te nie mają mocy prawnej. Zalecenia i opinie nie są prawnie wiążące, jednak nie są całkowicie pozbawione mocy prawnej. W gruncie rzeczy uznaje się, że tworzą część miękkiego prawa UE, zawierającego wskazówki, plany działania, strategie i porozumienia przyjęte przez instytucje UE głównie przez Komisję. Mimo tego, że środki miękkiego prawa nie są wiążące prawnie, mają one wagę prawną podczas interpretacji prawa UE. Fakt ten został potwierdzony przez Trybunał Europejski w sprawie 322/88 Grimaldi 3, w której orzekł, że sądy krajowe i państwa członkowskie mają brać pod uwagę zalecenia i opinie podczas interpretacji prawa UE. Aby zrozumieć moc prawną rozporządzeń, decyzji i dyrektyw, należy zaznaczyć kilka ogólnych kwestii: 1. Nie istnieje żadna hierarchia pomiędzy tymi środkami, wszystkie mają taką samą wagę prawną. 2. Instytucje UE mogą decydować o tym, czy stosować rozporządzenia, decyzje czy dyrektywy w celu zastosowania środków UE w danym kontekście. Środki te, jak zostało to przedstawione poniżej, mają różne funkcje, dlatego też to, które z nich zostaną przyjęte, zależy od głównego kontekstu. Biorąc powyższe pod uwagę, można stwierdzić, że istnieje wiele obszarów przepisów UE regulowanych poprzez kombinację rozporządzeń, decyzji i dyrektyw. Na przykład może być rozporządzenie założycielskie, po którym następuje cały szereg związanych z nim dyrektyw i decyzji. Jednakże równie dobrze może być to dyrektywa (zwykle nazywana dyrektywą ramową ), po której wydawane są bardziej szczegółowe dyrektywy. 3. Zgodnie ze zmianami wprowadzonymi Traktatem Lizbońskim rozporządzenia, dyrektywy i decyzje mogą mieć formę aktów legislacyjnych, delegowanych lub wykonawczych. Forma, jaką przyjmą, nie będzie mieć wpływu na ich naturę opisaną poniżej, a wszystkie formy każdego środka są prawnie wiążące. Różnice pomiędzy nimi można streścić następująco: a) Rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje przyjęte poprzez zwykłą procedurę legislacyjną (wcześniej nazwaną współ-decyzją ) lub poprzez specjalne procedury legislacyjne (stosowane w szczególnym kontekście) ustanowione w Traktatach uznawane są za akty legislacyjne. b) Rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje przyjęte bez zastosowania procedury legislacyjnej będą uznawane za rozporządzenia, dyrektywy bądź decyzje delegowane lub wykonawcze. Jednakże, pomimo tego, że środki te formalnie uznawane są za środki nielegislacyjne, są one prawnie wiążące. Termin delegowany lub wykonawczy będzie używany w tytule danego środka w celu wyjaśnienia jego natury 4. Ad. Akty delegowane: zgodnie z art. 290 TFUE Komisja może przyjmować rozporządzenia, dyrektywy lub decyzje jako akty delegowane wyłącznie, jeśli jest wyraźnie do tego umocowana poprzez środki przyjęte jako akty legislacyjne. Zgodnie z zasadami określonymi w art. 290 TFUE akty delegowane nie są przyjmowane przez Komisję za radą komitetów składających się z państwowych ekspertów technicznych (nie tak jak według starej procedury komitetowej ), ale podlegają nadzorowi Parlamentu Europejskiego i Rady. Akty delegowane faktycznie są tym, co w wielu krajowych systemach prawnych byłoby postrzegane jako legislacja wtórna lub delegowana. Mimo tego, że są one określane jako akty nielegislacyjne o zastosowaniu ogólnym, są one prawnie wiążące i stosuje się je do całej Unii Europejskiej. Akty delegowane mogą uzupełniać lub zmieniać niektóre, inne niż podstawowe, elementy rozporządzeń, dyrektyw lub decyzji podjętych na drodze procedur legislacyjnych. Komisja przyjęła stosowanie Komunikatów w celu dalszego wyjaśnienia natury procesu tworzenia aktów delegowanych 5. Ad. Akty wykonawcze: przyjęcie środków będących aktami wykonawczymi podlega art. 291 TFUE. Tak jak akty delegowane, akty wykonawcze mogą mieć ogólne zastosowanie do całej Unii Europejskiej. Główna różnica między tymi aktami polega na tym, że akty wykonawcze są 8 3. [1989] ECR Te nowe kategorie legislacji UE są rozwinięciem procesu wcześniej używanego przez Komisję UE w celu przyjęcia bardziej szczegółowych technicznych (ale wiążących) zasad potrzebnych do zapewnienia celów legislacji UE. Przed Traktatem Lizbońskim środki te były przyjmowane poprzez procedurę komitetową oraz poprzez szeroki wachlarz środków, poczynając od ustalania zasad do bardziej wykonawczych wytycznych; nie było rozróżnienia między tymi typami środków, które mogły być przyjęte. 5. Wdrożenie art. 290 TFUE COM(2009) 673 wersja ostateczna.

8 pomyślane w taki sposób, aby wykonać akt legislacyjny bez zmiany czy uzupełnienia. Akty wykonawcze są przyjmowane, gdy istnieje potrzeba zapewnienia jednakowych warunków wdrożenia. 4. Aby zrozumieć naturę rozporządzeń, dyrektyw i decyzji, należy podkreślić niżej wymienione ważne punkty. Warto powtórzyć, że wszystkie te trzy kategorie legislacji UE są tak samo wiążące prawnie, bez względu na to, czy są przyjęte w formie legislacyjnej, delegowanej czy wykonawczej: a) Rozporządzenia mają zasięg ogólny (np. dla całej Unii), wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W efekcie rozporządzenia używane są do wprowadzania zobowiązań prawnych dotyczących całej Unii Europejskiej i wchodzą w życie z datą ich przyjęcia przez UE. b) Decyzje tak samo jak rozporządzenia są prawnie wiążące i wchodzą w życie z datą ich przyjęcia przez UE, jednakże różnią się tym, że używane są do wprowadzania zobowiązań prawnych dotyczących poszczególnych państw członkowskich lub grup państw członkowskich, a nie dotyczą Unii Europejskiej jako całości. Tak więc decyzje są wiążące wyłącznie dla państw członkowskich, których dotyczą. c) Dyrektywy tak samo jak pozostałe formy aktów prawnych są prawnie wiążące, ale różnią się w dwóch kwestiach: I. Mogą być stosowane odnośnie do całej Unii Europejskiej lub do poszczególnych państw członkowskich / grup państw członkowskich. II. Wymagają procesu transpozycji do porządku prawnego państw członkowskich i praktycznego wdrożenia przez państwa członkowskie. Rozumienie mocy prawnej dyrektyw Dyrektywy są najczęściej używanymi z trzech wymienionych aktów UE, ponieważ przeznaczone są w szczególności do usprawnienia procesu harmonizacji norm prawnych w Unii Europejskiej. Mimo tego, że wymaga się, aby państwa członkowskie stosowały się do warunków określonych dyrektywami, większość dyrektyw daje państwom członkowskim określony czas na dokonanie odpowiednich ustaleń w celu zapewnienia dostosowania się do wspólnych norm UE. Okres ten nazywa się okresem transpozycji. Okres transpozycji każdej dyrektywy zależy od tego, jak bardzo złożone są zmiany prawne wymagane na poziomie krajowym, lub od skali zmian ekonomicznych, społecznych, infrastrukturalnych lub instytucjonalnych wymaganych na poziomie krajowym w celu zapewnienia zgodności. Należy zwrócić uwagę, że podczas gdy okres transpozycji trwa dłuższy czas (zwykle około dwóch lat), w niektórych przypadkach dyrektywy nie określają konkretnego terminu na ich wdrożenie, w takim przypadku wymagane jest pełne ich przestrzeganie na poziomie krajowym 20 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym UE. Jednakże należy zaznaczyć, że art. 288 TFUE przyznaje państwom członkowskim pewien stopień prawa do decydowania co do formy i metody uzyskania zgodności, jednak podlega on ostrym ograniczeniom wykonalnym z mocy prawa, ich charakter został jasno określony przez Trybunał Europejski. Orzecznictwo Trybunału w tej kwestii jest rozległe i dobrze udokumentowane 6. Ograniczenia stopnia decydowania państw członkowskich można streścić następująco: 1. Transpozycję prawną można osiągnąć wyłącznie poprzez państwową legislację. W Sprawie 102/79 Komisja przeciwko Belgii 7 Trybunał Europejski orzekł, że państwa członkowskie nie mogą osiągnąć zgodności poprzez zastosowanie nieformalnych lub nielegislacyjnych środków (takich jak środki administracyjne) na poziomie krajowym. Wymaganie odnośnie do transpozycji dyrektyw do państwowego porządku prawnego oparte jest na trosce Trybunału o to, żeby państwa członkowskie zapewniły pewność prawną na poziomie krajowym wobec wymagań dyrektyw UE Państwa członkowskie muszą zapewnić, że warunki dyrektywy są w całości i odpowiednio transponowane do prawa krajowego. Transpozycja prawa musi być zakończona w terminie określonym w danej dyrektywie. Dlatego opóźnienie lub częściowa bądź wybiórcza transpozycja prawna do krajowego porządku prawnego stanowi naruszenie art. 288 TFUE. 3. Państwa członkowskie muszą zapewnić terminową transpozycję prawną na całym swoim terytorium. Wobec czego wprowadzenie pełnej transpozycji prawa wyłącznie w odniesieniu do pewnych regionów państwa członkowskiego stanowi naruszenie obowiązku zgodności. W Sprawie C-157/89 Komisja przeciwko Włochom 9 Trybunał Europejski orzekł, że państwo członkowskie nie może polegać na wewnętrznych ustaleniach konstytucyjnych przekazujących uprawnienia legislacyjne regionalnym władzom administracyjnym, jako obronę przed zbyt późną lub niekompletną transpozycją. 4. Państwa członkowskie muszą również zapewnić zachowanie zgodności w praktyce. Obowiązek osiągnięcia rezultatów wymaganych dyrektywą obejmuje obowiązek dokonania wszelkich infrastrukturalnych, regulacyjnych, instytucjonalnych, społecznych, ekonomicznych, środowiskowych czy innych potrzebnych zmian koniecznych do zapewnienia, że w rzeczywistości osiągnięte zostaną rezultaty wymagane dyrektywą. Wobec czego, nawet jeśli państwo członkowskie zapewni pełną transpozycję legislacyjną, a w praktyce nie zostaną osiągnięte wyniki wymagane dyrektywą, będzie to stanowiło naruszenie obowiązku zgodności. Na przykład jeśli państwo członkowskie zapewni pełną transpozycję legislacyjną Dyrektywy 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii z odnawialnych źródeł, ale w praktyce nie spełni docelowego wzrostu zużycia energii z odnawialnych źródeł określonego w dyrektywie dla danego państwa członkowskiego, będzie to stanowić naruszenie obowiązku zgodności. Przed upływem okresu transpozycji nie można egzekwować od państwa członkowskiego stosowania się do przepisów dyrektywy na poziomie krajowym 10. Jednakże po upływie okresu transpozycji sytuacja prawna dramatycznie się zmienia. Nawet jeśli państwo członkowskie w określonym terminie nie dokona właściwej lub kompletnej transpozycji danej dyrektywy do krajowego porządku prawne- 6. To prawo precedensowe podlega również szerokiej analizie naukowej; wiodące przykłady to: S. Prechal, Directives in EC Law (Oxford University Press, 2005) oraz R. Schűtze, European Constitutional Law (Cambridge University Press, 2012). 7. [1980] ECR Sprawa C-58/89 Komisja przeciwko Niemcom [1991] ECR I [1991] ECR I Sprawa 80/86 Postępowanie karne przeciwko Kolpinghuis Nijmegeb BV [1987] ECR

9 go, dyrektywa i tak stanie się bezpośrednio obowiązująca 11 i wobec tego osiąga swój pełny skutek prawny po upływie tego terminu. Konsekwencje tego można podsumować następująco: 1. Komisja Europejska jest uprawniona do użycia swoich uprawnień wykonawczych (omówionych w Części 2), aby przeciwdziałać wszelkim niezgodnościom. Postępowanie takie może doprowadzić nie tylko do tego, że Trybunał Europejski wyda wyrok przeciwko danemu państwu członkowskiemu, ale potencjalnie do nałożenia znacznej kwoty ryczałtowej i/lub sankcji finansowych za każdy dzień trwania wykroczenia. Jeśli dyrektywa zawiera również dodatkowe terminy dotyczące wykonania konkretnych praktycznych zmian (np. nowej infrastruktury lub zmian źródeł energii zużywanej w danym państwie), nieuzyskanie żądanych wyników może być kwestionowane wyłącznie po upływie tych terminów. 2. Jednostki (i spółki) mogą ubiegać się przed sądami krajowymi o bezpośrednie zaspokojenie swoich praw i obowiązków zawartych w dyrektywie przez dane państwo członkowskie. Sądy krajowe będą również zobowiązani interpretować prawo krajowe w zakresie, w jakim to możliwe, tak aby nadać skuteczność warunkom dyrektywy. 3. Jednostka lub spółka może pozwać państwo członkowskie o odszkodowanie za wszelkie straty spowodowane w wyniku nie zastosowania się danego państwa członkowskiego do przepisów dyrektywy (pod warunkiem, że spełnione są odpowiednie okoliczności). W tym kontekście pojęcie państwo zawiera naruszenia dotyczące obszarów związanych z legislacją, wykonawstwem i sądownictwem 12. Część 2 Uprawnienia wykonawcze Komisji Europejskiej Jak wyżej wskazano na początku, art. 4 ust. 3 TUE nakłada na państwa członkowskie ogólny obowiązek lojalnej współpracy, który zobowiązuje je do współpracy ze sobą oraz do współpracy z instytucjami UE w celu pomocy przy wykonywaniu zadań wynikających z traktatów, a w szczególności w celu podjęcia odpowiednich środków do zapewnienia wykonania obowiązków wynikających z traktatu lub z innych źródeł prawa UE, a także w celu zaprzestania jakichkolwiek działań, które zagrażałyby celom UE. Mimo tego, że z Części 1 powyżej jasno wynika, że obowiązek lojalnej współpracy wymaga, aby państwa członkowskie stosowały się do znacznej liczby źródeł prawa UE, nie ma wątpliwości, że osiągnięcie celów UE zależy przede wszystkim od tego, czy państwo członkowskie w całości, terminowo i jednolicie będzie spełniało korpus prawa UE określanego wspólnie aquis communautaire. Bez tego proces harmonizacji prawa UE jest niemożliwy, a polityczna solidarność, od której zależy projekt UE, jest zasadniczo narażona na szwank. Być może nie jest zaskoczeniem to, że biorąc pod uwagę niezmierną ważność tego, aby państwo członkowskie stosowało się do przepisów UE, prawo UE tworzy znaczne ramy prawne i instytucjonalne, aby ten cel osiągnąć. Pomimo tego, że gracze na rynku krajowym są uprawnieni do tego, aby brać udział w procesie egzekwowania prawa UE, i wymaga się tego od nich (np. jednostki, spółki, społeczeństwa obywatelskie, agencje regulacyjne i sądy krajowe), Traktaty Europejskie nadają Komisji Europejskiej konstytucyjnie przypisaną rolę strażnika Traktatów. Art. 17 TFUE jasno wymaga, aby Komisja promowała ogólne interesy Unii i podejmowała w tym celu odpowiednie środki. W szczególności, zgodnie z artykułami TFUE, Komisji nadane są szerokie uprawnienia w celu podjęcia czynności wykonawczych przeciwko państwu członkowskiemu, które według niej narusza prawo UE, w tym uprawnienia do nakładania kar finansowych. Pomimo tego, że polityką Komisji jest ścisła współpraca z państwami członkowskimi w celu wspierania zgodności, nie ma wątpliwości co do tego, że połączenie jej uprawnień wykonawczych z uprawnieniami przyznanymi Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości oraz z obowiązkiem państw członkowskich do lojalnej współpracy z instytucjami UE tworzy mocne narzędzie pomagające do zachowania zgodności nawet w razie głębokiego oporu. Dla obecnych celów, uprawnienia Komisji jako strażnika Traktatów można streścić następująco: 1. Po pierwsze, Komisja ma rozległe uprawnienia do zbierania informacji dotyczących natury i jakości zgodności państwa członkowskiego. Obowiązek działania zgodnie z zasadą lojalnej współpracy oznacza, że wszystkie organy danego państwa na poziomie krajowym oraz wszystkie organy publiczne podlegają ogólnemu obowiązkowi ujawniania wszelkich informacji, które są uznane przez Komisję za konieczne do określenia zgodności państwowej. Prawie wszystkie dyrektywy obecnie zawierają szczególne zobowiązania wymagające, aby państwa członkowskie informowały Komisję o środkach podjętych w celu osiągnięcia transpozycji w przypadku, jeśli upłynął okres na osiągnięcie zgodności prawnej. Brak takiego zawiadomienia stanowi naruszenie prawa UE, oddzielne od wszelkiego potencjalnego braku zapewnienia terminowej i pełnej transpozycji. Ponadto, Prawo Konkurencji UE udziela Komisji szerokich uprawnień do zbierania informacji oraz prowadzenia dochodzeń w sprawie jednostek i przedsięwzięć. 2. Jak już wspomniano, polityką Komisji jest ścisła współpraca z państwami członkowskimi mająca na celu wspieranie ich w osiągnięciu zgodności. Zasady Komisji w tej kwestii są określone w dwóch komunikatach (COM(2007) 502, wersja ostateczna, oraz COM(2008) 773) 13. Oprócz współpracy z urzędnikami państwowymi oraz wspierania Sieci IMPEL UE 14, Komisja rutynowo publikuje komunikaty, wytyczne i dokumenty robocze mające na celu podanie wytycznych dla państw członkowskich w sprawie właściwej interpretacji prawa i polityki UE. Pomimo tego, że środki te nie są prawnie wiążące w sensie formalnym, niezastosowanie się do wskazówek zawartych w tych dokumentach będzie po Należy zauważyć, że pojęcie prawa UE bezpośrednio obowiązujący jest odmienne od pojęcia bezpośredni skutek, które dotyczy możliwości bezpośredniego egzekwowania środka prawa UE przed sądami krajowymi przez strony prywatne. Środek prawa UE jest bezpośrednio obowiązujący wyłącznie, jeśli spełnione są poszczególne kryteria są one opisane poniżej. 12. Połączone sprawy C-6/90 oraz C-9/90 Francovich i Inni przeciwko Włochom ECR I Patrz również Dalsze informacje dotyczące pracy Sieci Unii Europejskiej przy wdrażaniu i egzekucji prawa UE (IMPEL) dostępne są na stronie