Informacja. Nr 359. Rola państwa w organizacji amerykańskiego rynku hipotecznego KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ

Transkrypt

1 KANCELARIA SEJMU BIURO STUDIÓW I EKSPERTYZ WYDZIAŁ ANALIZ EKONOMICZNYCH I SPOŁECZNYCH Rola państwa w organizacji amerykańskiego rynku hipotecznego Listopad 1995 Zbigniew Kudaś Informacja Nr 359 Przesłanki ingerencji władz federalnych USA w organizację rynku budowy domów i jego finansowanie są zarówno natury socjalnej, jak i ekonomicznej. Względy polityczne i społeczne spowodowały, że aktywność państwa w okresie "New Deal'u" zaowocowała w konsekwencji aktywnymi działaniami na rzecz zasadniczej poprawy i przebudowy rynku obrotu nieruchomościami i jego finansowania. Formy ingerencji państwa w organizację rynku finansowania budownictwa przybrały różnorodną formę - od inicjatyw legislacyjnych tworzących ramy instytucjonalne tego rynku - po aktywną pomoc i ułatwienia w dostępie do instrumentów kredytowych. Chodzi więc zarówno o działania związane bezpośrednio z wydatkami budżetowymi jak i o subsydia (np. pokrywanie części oprocentowania) czy nawet, w szczególnych przypadkach, kredyty bezzwrotne, jak i tworzenie systemów gwarancji i ubezpieczeń hipotecznych. Równie ważne są względy natury ekonomicznej. Przemysł budowy domów jest w USA kluczowym wskaźnikiem stanu całej gospodarki

2 BSE 1 I. RYS HISTORYCZNY Początek zorganizowanych form kredytowej działalności hipotecznej w Ameryce notuje się na pierwszą połowę XIX wieku, wraz z pojawieniem się pierwszych kas oszczędnościowo-pożyczkowych (thrifts). Za pierwowzór takiej instytucji uważa się "The Philadelphia Savings Fund Society", założoną w Filadelfii w 1816 r. Kilkanaście lat później, w 1831 r. doszło do utworzenia w miejscowości Frankfort w stanie Pensylwania pierwszego stowarzyszenia budowlanego "The Oxford Provident Building Association", udzielającego kredytów na zakup domów. Następne lata przyniosły powstanie szeregu podobnych instytucji finansowych, jednakże do czasu wojny domowej ( ) działalność hipoteczna w USA miała wciąż charakter marginesowy. Po zakończeniu wojny domowej, wraz z dalszą ekspansją na Zachód pojawiła się nowa, specyficzna forma działalności hipotecznej, polegająca na udzielaniu kredytów na zakup farm. Dotyczyło to przede wszystkim bogatych w tereny rolne stanów Środkowego Zachodu i tam też powstało wiele regularnych instytucji kredytowych (mortgage companies), udzielających pożyczek hipotecznych farmerom. Były to z reguły kredyty krótkoterminowe (do pięciu lat), z maksymalną wysokością do 50% wartości farmy. Warty odnotowania jest fakt, że kredyty udzielane na zakup farm były następnie w większości sprzedawane przez instytucje kredytowe inwestorom prywatnym lub instytucjonalnym (głównie firmom ubezpieczeniowym), dając w ten sposób początek wtórnemu rynkowi hipotecznemu. Do końca XIX wieku wartość rolnych kredytów hipotecznych sięgnęła ogromnej sumy 4 miliardów dol. Jednocześnie, wraz z szybko rosnącym napływem imigrantów do miast zwiększała się sieć kas oszczędnościowo-pożyczkowych, udzielających pożyczek na zakup domów. W 1892 r. zawiązały one swoją ogólnokrajową organizację o nazwie "The United States League of Savings Associations". Stopniowo doszło do wytworzenia się konkurencji na rynku kredytów hipotecznych, kiedy tą formą biznesu zainteresowały się stanowe banki komercyjne, a od 1913 r. - po wprowadzeniu odpowiednich uregulowań prawnych - także banki zarejestrowane zgodnie z prawem federalnym. Również instytucje kredytowe specjalizujące się dotąd w pożyczkach hipotecznych na zakup farm zaczęły coraz więcej uwagi poświęcać kredytom na domy. Znalazło to także wyraz w ich formule organizacyjnej - utworzone w 1914 r. stowarzyszenie "The Farm Mortgage Bankers Association" już w 1923 r. zmieniło swoją nazwę na "The Mortgage Bankers Association", by lepiej odzwierciedlać zmiany zachodzące w biznesie hipotecznym. Pierwsze dekady XX wieku charakteryzowały się gwałtownym wzrostem biznesu w obrocie nieruchomościami. W latach dwudziestych wartość ziemi rosła kilkadziesiąt procent rocznie, a równolegle zwiększały się obroty instytucji finansowych udzielających kredytów hipotecznych. Ten stan nie trwał jednak długo. Od 1927 r. wartość nieruchomości zaczęła spadać, a po wielkim krachu giełdowym w 1929 r. rynek nieruchomości załamał się. Ceny ziemi spadły o ponad połowę, a szybko rosnące bezrobocie osiągnęło na progu lat trzydziestych 25%. Wielu właścicieli domów nie było dalej w stanie spłacać kredytu hipotecznego, a instytucje kredytowe, przede wszystkim kasy oszczędnościowo-pożyczkowe, w rezultacie narastającej paniki i wycofywania wkładów szybko traciły płynność finansową. Dramatyczną konsekwencją kryzysu było masowe przejmowanie nieruchomości przez instytucje kredytowe w związku z niewypłacalnością pożyczkobiorców. W latach liczba przymusowych przejęć sięgała już 250 tysięcy rocznie. Odnosiło się to przede wszystkim do farm na Środkowym Zachodzie i wywoływało masowe protesty społeczne. W konsekwencji doszło do pierwszej ingerencji państwa, w tym przypadku władz stanowych, mającej

3 2 BSE na celu korektę funkcjonowania rynku hipotecznego. W 1933 r. legislatura stanu Iowa uchwaliła ustawę wprowadzającą moratorium na przejmowanie nieruchomości, a w następnych miesiącach takie regulacje prawne przyjęte zostały w 27 innych stanach. Moratoria, planowane początkowo na 2 lata, zostały większości przypadków utrzymane w mocy aż do początku lat czterdziestych. Moratoria stanowe nie przyniosły żadnych długotrwałych regulacji strukturalnych. Były jednak wstępem do bardzo daleko posuniętej interwencji państwa (władz federalnych) w organizację rynków budowlanego i hipotecznego, rozpoczętej w latach trzydziestych i kontynuowanej do dnia dzisiejszego. II. INICJATYWY USTAWODAWCZE KONGRESU USA Utrata płynności przez wiele instytucji kredytowych groziła całkowitym załamaniem systemu finansowego państwa. Sytuacja ta wywołała szybką reakcję Kongresu, który w 1932 r. powołał do życia dwie instytucje: "The Reconstruction Finance Corporation" oraz "The Federal Home Loan Bank", dla zapewnienia płynności odpowiednio bankom komercyjnym i kasom oszczędnościowo-pożyczkowym. Rok później utworzona została "The Home Owners Loan Corporation", która zapewniła natychmiastową i nadzwyczajną pomoc kredytobiorcom, którym groziła utrata domów w wyniku niespłacania pożyczek hipotecznych, poprzez ich refinansowanie lub wręcz wykupywanie. Wspomniane wyżej legislacje miały charakter doraźny, ale już w 1934 r. Kongres przystąpił do szerszych działań porządkujących uchwalając ustawę o budownictwie mieszkaniowym ("The National Housing Act") oraz powołując do życia pierwszą wyspecjalizowaną agendę rządową - "The Federal Housing Administration" (FHA). Głównym celem utworzenia FHA było udostępnienie ubezpieczeń rządowych instytucjom finansowym udzielającym kredytów hipotecznych (więcej o FHA - punkt III opracowania). W wykonaniu ww. ustawy utworzone też zostały dwie odrębne korporacje, wprowadzające ubezpieczenia depozytów ludności w instytucjach finansowych - "The Federal Savings and Loan Insurance Corporation" oraz "The Federal Deposit Insurance Corporation". Ubezpieczenia depozytów przywróciły poczucie bezpieczeństwa i w znacznym stopniu przyczyniły się do odzyskania przez banki i kasy oszczędnościowo-pożyczkowe płynności. Kolejnym krokiem w organizowaniu rynku hipotecznego przez federalną legislaturę USA było ustanowienie w 1938 r. rządowej agencji "The Federal National Mortgage Association" (FNMA), zwanej popularnie Fannie Mae. Jej podstawowym zadaniem było skupowanie kredytów hipotecznych, udzielanych przez instytucje finansowe z wykorzystaniem ubezpieczeń FHA. Intencją ustawodawcy było stworzenie mechanizmu rozwoju wtórnego rynku hipotecznego, a przez to zapewnienie wystarczających środków finansowych na udzielanie kredytów przez pierwotnych kredytodawców. Z biegiem lat Fannie Mae stała się główną instytucją wtórnego rynku w USA (więcej o "Fannie Mae" punkt III opracowania). Zaledwie kilka lat później, już w 1944 r., Kongres podjął kolejną inicjatywę legislacyjną, uchwalając "The Servicemen's Readjustment Act". Ustawa ta wprowadziła system gwarancji państwowych dla kombatantów zaciągających kredyty hipoteczne, ułatwiając zamieszkanie we własnym domu milionom zdemobilizowanych żołnierzy. Program ten, od początku zarządzany przez Departament Kombatantów (Veterans Administration -VA), w praktyce umożliwiał uzyskanie kredytu hipotecznego, bez potrzeby wpłacania wkładu własnego. Ubezpieczenia FHA i gwarancje VA w ogromnym stopniu przyczyniły się do boomu budowlanego lat w USA. Interwencja państwa, zmierzająca do zasadniczej po-

4 BSE 3 prawy sytuacji mieszkaniowej, przyniosła także w rezultacie szybki rozwój rynku hipotecznego - zarówno w odniesieniu do liczby instytucji udzielających kredytów, jak i różnorodności produktów kredytowych. W 1965 r. Kongres podejmuje decyzję o utworzeniu odrębnego ministerstwa zajmującego się problemami mieszkalnictwa - Departamentu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miejskiego (Department of Housing and Urban Development HUD), który przez następne 30 lat będzie odgrywał dominującą rolę w kształtowaniu rynków nieruchomości i rynku hipotecznego. Trzy lata później, w 1968 r., Kongres uchwala dwie ustawy mające ogromny wpływ na przyszłość: - The Housing and Urban Development Act", który wprowadził nową formę, obok ubezpieczeń FHA i gwarancji VA, pomocy państwa poprzez ustanowienie subsydiów ograniczających oprocentowanie kredytów hipotecznych. Program ten, zarządzany przez HUD, był przeznaczony dla kredytobiorców o dochodach niższych od przeciętnych w danym regionie. Ta sama ustawa, The Housing and Urban Developmend Act", dokonała istotnych zmian w dotychczasowym funkcjonowaniu wtórnego rynku. The Federal National Mortgage Association" (Fannie Mae), jedyna dotąd agencja rządowa operujaca na tym rynku, została przekształcona w dwie odrębne instytucje: 1. nowa Fannie Mae, jako sprywatyzowana korporacja wtórnego rynku, której mandat uległ wkrótce potem znacznemu rozszerzeniu. Korporacja ta zachowała swoją dotychczasową nazwę i możliwość dalszego korzystania z kredytu Departamentu Skarbu. 2. The Government National Mortgage Association" (Ginnie Mae) jako nowa agencja rządowa. Ginnie Mae przejęła dotychczasowy portfel kredytów Fannie Mae, ale przede wszystkim wprowadziła nowy program - gwarancji skarbu państwa dla papierów wartościowych (securities) zabezpieczonych kredytami hipotecznymi. Gwarancje te ograniczone zostały jednak tylko do kredytów udzielonych z poręczeniem państwowym. Chodzi zatem o kredyty ubezpieczone przez FHA lub Farmers Home Administration (FmHA) oraz gwarantowane przez VA. - "The Consumer Protection Act", będący pierwszą legislacją tworzącą ramy ochrony konsumenta na rynku kredytów hipotecznych. Ustawa ta uregulowała trzy zasadnicze kwestie: 1. zapewnienie pełnej informacji dla kredytobiorcy o warunkach kredytu (tzw. truthin- lending). Ustawa nałożyła na instytucję kredytową obowiązek ujawnienia na piśmie wszystkich warunków finansowych, związanych z udzieleniem kredytu, zanim klient podejmie decyzję o jego zaciągnięciu. 2. ustalenie ścisłych zasad działania organizacji zajmujących się weryfikacją danych o potencjalnym kredytobiorcy (tzw. Fair credit reporting act). 3. zakazanie jakiejkolwiek dyskryminacji rasowej na rynkach nieruchomości i hipotecznym. W 1970 r. Kongres uchwalił The Emergency Home Finance Act", ustanawiając ostatnią po Fannie Mae i Ginnie Mae, z trzech wielkich organizacji wtórnego rynku hipotecznego - The Federal Home Loan Mortgage Corporation" (Freddie Mac). Freddie Mac, utworzony dla odkupowania kredytów hipotecznych od kas oszczędnościowo-pożyczkowych, obecnie obsługuje wszystkie instytucje kredytowe. "The Emergency Home Finance Act" rozszerzył także uprawnienia Fannie Mae, upoważniając ją do odkupowania takich kredytów hipotecznych, które udzielane są bez ubezpieczeń czy gwarancji państwowych (tzw. kredyty konwencjonalne). Lata siedemdziesiąte przynoszą ogromne poszerzenie rynku hipotecznego w Stanach Zjednoczonych. Wraz ze stopniowym umacnianiem się wielkich instytucji wtórnego rynku - Fannie Mae, Ginnie Mae i Freddie Mac szybko rosną środki finansowe na kredyty hipoteczne. W latach osiemdziesiątych dochodzi do zasadniczego rozwoju rynku papierów warto-

5 4 BSE ściowych, zabezpieczonych kredytami hipotecznymi. Oznacza to instytucjonalizację mechanizmów, gwarantujących dopływ środków z rynków finansowych do instytucji oferujących kredyty hipoteczne. Ostatnią, znaczącą interwencją Kongresu na rynkach nieruchomości i hipotecznym było uchwalenie, w świetle upadku pod koniec lat osiemdziesiątych wielu kas oszczędnościowopożyczkowych, ustawy The Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act". Legislacja ta, uchwalona w 1989 r. umożliwiła użycie ogromnych środków budżetowych, ocenianych na około 500 mld dolarów, dla sanacji tych instytucji kredytowych. Omówione wyżej legislacje Kongresu stworzyły ramy instytucjonalne rynku hipotecznego w USA. Nie odzwierciedlają one pełni interwencji państwa w regulację tego rynku. W dalszej części materiału omówione będą różnorodne formy takiej aktywności państwa, która przyjmuje kształt konkretnych ułatwień w dostępie do kredytu hipotecznego. III. UDZIAŁ PAŃSTWA W KSZTAŁTOWANIU RYNKU HIPOTECZNEGO 1. Federal Housing Administration (Federalna Agencja Mieszkalnictwa) Utworzenie FHA w 1934 r. opierało się na dwóch założeniach: wprowadzenia instytucji ubezpieczeń rządowych dla instytucji finansowych udzielających kredytów hipotecznych oraz utworzenia Funduszu Ubezpieczeń Hipotecznych, zasilanego składkami ubezpieczeniowymi pożyczkobiorców. Wprowadzenie ubezpieczeń FHA znakomicie podniosło atrakcyjność kredytów hipotecznych na wtórnym rynku, zwiększając zainteresowanie nimi ze strony inwestorów instytucjonalnych, takich jak firmy ubezpieczeniowe, fundusze powiernicze i emerytalne, itp. FHA, będąca obecnie częścią Departamentu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miejskiego, rozpoczęła swoją działalność w 1934 r. od zaoferowania ubezpieczenia na kredyt przeznaczony na budowę i zakup domu dla jednej do czterech rodzin. W praktyce ubezpieczenie to odnosiło się głównie do domów jednorodzinnych. Ogromna popularność tego programu wynika z faktu, iż ubezpieczenie FHA obejmuje 97% kwoty kredytu do 25 tys. dolarów i 95% pozostałej sumy kredytu. Oznacza to, że kredytobiorca wnosi znacznie mniejszy wkład własny niż standardowe 20% obowiązujące na wolnym rynku - musi wpłacić odpowiednio 3% od pierwszych 25 tys. kredytu i 5% od pozostałej sumy. Wspomniane wyżej ubezpieczenie ustanawia limit wysokości objętego nim kredytu hipotecznego do kwoty ok. 125 tys. dolarów. Okres spłaty kredytu nie może przekraczać 30 lat. Z upływem lat FHA wprowadziła kilkadziesiąt innych form ubezpieczeń hipotecznych. Poniżej wymienione są niektóre z proponowanych przez FHA ubezpieczeń: * budowa lub renowacja wielorodzinnych budynków czynszowych (mieszkania do wynajmu); * budowa lub renowacja jednostek mieszkalnych należących do spółdzielni i zamieszkałych przez członków tej spółdzielni; * ubezpieczenie kredytu i subsydiowanie jego oprocentowania powyżej 4%. Ten program obejmuje rodziny o małych i średnich dochodach. Wkład własny kredytobiorcy wynosi jedynie 3% i musi on przeznaczać 20% swoich dochodów na miesięczne spłaty kredytu; * nabycie lub renowacja domu w starszych, podupadających częściach miasta; * budowa domów prefabrykowanych; * budowa domów opieki nad osobami starszymi i niepełnosprawnymi; * budowa szpitali; * naprawy i remonty domów;

6 BSE 5 * nabycie działek pod budowę i inwestycje infrastrukturalne; Popularność ubezpieczeń hipotecznych FHA potwierdzają liczby. Wartość kredytów hipotecznych objętych tym ubezpieczeniem wyniosła 8 mld dolarów w 1970 r. a pod koniec lat osiemdziesiątych sięgnęła już 45 mld. dolarów. FHA i HUD oferują także, obok ubezpieczeń hipotecznych, nieoprocentowane pożyczki lub granty jako formę pomocy dla osób o najniższych dochodach (dopłaty do czynszu) lub na rozwój osiedli mieszkaniowych zagrożonych upadkiem. Te formy działalności nie są związane bezpośrednio z rynkiem hipotecznym i sygnalizowane są jedynie w celu zwrócenia uwagi na skalę zainteresowania państwa sprawami budownictwa. 2. Veterans Administration (Departament ds. Kombatantów) Jak wspomniano, Kongres uchwalił w 1944 r. ustawę "The Servicemen's Readjustment Act", upoważniającą Departament ds. Kombatantów (VA) do udzielania gwarancji na kredyty hipoteczne. Z gwarancji tych mogą korzystać osoby, które odbyły służbę wojskową w siłach zbrojnych USA w okresie konfliktów, w których Stany Zjednoczone brały udział. Oczywiście, od czasu uchwalenia ustawy w 1944 r. kategorie osób uprawnionych uległy bardzo znacznemu rozszerzeniu. Ocenia się, że z kredytów hipotecznych objętych gwarancjami VA skorzystało już ponad 12 milionów osób. VA udziela gwarancji do określonego limitu, który obecnie wynosi 46 tys. dolarów. Oznacza to w praktyce, że uprawniony kredytobiorca może uzyskać kredyt hipoteczny bez jakiegokolwiek wkładu własnego. Instytucja udzielająca kredytu przyjmuje bowiem gwarancję VA jako wystarczające zabezpieczenie wkładu własnego. Przed udzieleniem gwarancji VA dokonuje oszacowania wartości domu i na tej podstawie ustala wysokość udzielonej gwarancji. Gwarancje VA mogą być użyte w związku z zakupem domu, mieszkania, ich remontami czy rozbudową, a także w związku z refinansowaniem istniejącego kredytu hipotecznego. 3. Farmers Home Administration (Agencja Budownictwa Wiejskiego) Farmers Home Administration (FmHA) została utworzona w 1949 r. jako wyspecjalizowana agencja rządowa, celem bezpośredniego udzielania kredytów na terenach rolnych. Chodziło o ułatwienie dostępu do kredytów w tych regionach USA, gdzie sieć instytucji kredytowych była słabo rozwinięta i występował niedobór dostępnych środków finansowych. FmHA udziela kredytów na cele mieszkaniowe, na zakup i utrzymanie czy też rozwój farm, na cele infrastrukturalne (doprowadzanie wody, kanalizacja) oraz na rozwój biznesu i usług na obszarach rolnych. Dla celów tego opracowania poniżej omówione zostaną rodzaje kredytów FmHA na cele mieszkaniowe: * kredyty na zakup, rozbudowę i remont domu położonego na obszarze rolnym (zamieszkałym przez mniej niż 10 tys. osób). Kredyty te przeznaczone są dla osób o małych i przeciętnych dochodach. Przy spełnieniu określonych warunków FmHA gotowa jest finansować w 100% taką inwestycję, a maksymalny okres spłaty kredytu wynosi 33 lata. * kredyty na remont domu, który nie spełnia wymogów sanitarnych czy przeciwpożarowych. Kredyty te przeznaczone są dla osób nie posiadających wystarczających środków na dokonanie takich napraw. FmHA przyznaje w uzasadnionych przypadkach, w odniesieniu do osób o najniższych dochodach, kredyt na taki remont połączony z częściowym umorzeniem, a w wyjątkowych sytuacjach - kredyt bezzwrotny.

7 6 BSE * kredyty na wynajem domu czy mieszkania, przeznaczony dla osób o niskich dochodach zamieszkałych na terenach rolnych. Maksymalny okres spłaty takiego kredytu wynosi 50 lat i w szczególnych przypadkach FmHA gotowa jest pokrywać część oprocentowania. * kredyty dla rodzin o niskich dochodach, które pragną same zbudować swoje domy w oparciu o finansową i techniczną pomoc FmHA. Z powyższego wynika, że FmHA nie udziela klasycznych kredytów hipotecznych. Jest ona jednak jeszcze jednym przykładem aktywnego udziału państwa w tworzeniu jednostek mieszkalnych, w tym przypadku przy bezpośrednim zaangażowaniu środków budżetu państwa. 4. Instytucje Wtórnego Rynku Hipotecznego, zainicjowane przez państwo Szybki rozwój rynku hipotecznego w USA po II wojnie światowej nie byłby możliwy bez zapewnienia wystarczających środków finansowych na kredyty hipoteczne, udzielane przez pierwotne instytucje kredytowe (tzw. primary lenders). Utworzenie wtórnego rynku hipotecznego wymagało daleko posuniętej interwencji państwa. Jak wspomniano, już w 1938 r. decyzją Kongresu utworzona została pierwsza wielka organizacja wtórnego rynku zwana popularnie Fannie Mae, w 1968 r. kolejna - Ginnie Mae i wreszcie w 1970 r. - Freddie Mac. Z upływem lat znaczenie wtórnego rynku rosło i ocenia się, że obecnie jego rozmiary są prawie tak duże jak rynku pierwotnego. Według szacunków bankowych, pod koniec lat osiemdziesiątych z każdych czterech udzielonych kredytów hipotecznych trzy były następnie sprzedawane przez instytucje kredytowe na wtórnym rynku. Odzyskiwane w ten sposób środki są ponownie kierowane na kredyty hipoteczne, zapewniając ich stałą i szeroką podaż. Obecnie przyjmuje się jako standard, że każdy udzielony kredyt hipoteczny powinien spełniać wymogi umożliwiające sprzedanie go inwestorowi instytucjonalnemu lub prywatnemu na wtórnym rynku. Tylko taki kredyt zapewnia bezpieczeństwo obrotu instytucjom kredytowym, zwłaszcza tym, które specjalizują się w bankowości hipotecznej. To z kolei uwypukla ogromną rolę inwestorów instytucjonalnych takich jak Fannie Mae. Z jednej strony - odblokowują oni środki instytucji pierwotnego rynku, skupując od nich kredyty hipoteczne. Z drugiej zaś - emitują papiery wartościowe (securities) zabezpieczone tymi kredytami, odzyskując w ten sposób środki na dalsze transakcje z instytucjami kredytowymi. Cały ten opisany wyżej mechanizm nie mógłby być uruchomiony w takich rozmiarach bez strategicznych decyzji Kongresu, tworzących podstawową konstrukcję wtórnego rynku, z jego głównymi instytucjami - Fannie Mae, Ginnie Mae i Freddie Mac. Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) Fannie Mae, utworzona jako agencja rządowa decyzją Kongresu w 1938 r., jest obecnie prywatną korporacją mającą największy udział w skupowaniu kredytów hipotecznych. Dotyczy to zarówno kredytów konwencjonalnych jak i objętych ubezpieczeniami FHA i gwarancjami VA. Fannie Mae skupuje przy tym kredyty jedynie od zaaprobowanych instytucji kredytowych. Instytucje te muszą mieć portfel kredytów warty co najmniej 250 tys. dolarów, odpowiednie doświadczenie w bankowości hipotecznej i przestrzegać wszystkich standardów i wymogów nakładanych przez Fannie Mae. Uzyskanie aprobaty Fannie Mae jest dla pierwotnej instytucji kredytowej kwestią o zasadniczym znaczeniu. Oznacza to bowiem pewność obrotu, możliwość lepszego planowania działalności kredytowej, a jednocześnie - dzięki ściśle określonym kryteriom zakupu, formułowanym przez Fannie Mae ułatwia standaryzację operacji bankowych, związanych z udzielaniem kredytów hipotecznych.

8 BSE 7 Od 1981 r. Fannie Mae jest też aktywnym uczestnikiem rynku papierów wartościowych. Ocenia się, że od tego czasu wartość emitowanych przez Fannie Mae papierów wartościowych (securities) przekroczyła 100 mld dolarów. Fannie Mae udziela pełnych gwarancji, zarówno co do płatności nominału,jak i odsetek. Mimo sprywatyzowania, Fannie Mae jest korporacją pozostającą pod szczególną opieką państwa. Jest ona zarządzana przez 15 dyrektorów, z czego 10 wybieranych jest przez udziałowców a 5 mianowanych jest przez prezydenta. Government National Mortgage Association (Ginnie Mae) Jak wspomniano, Ginnie Mae powstała w 1968 r. jako wyspecjalizowana agencja rządowa w ramach struktury Departamentu Budownictwa i Rozwoju Miejskiego. Została ona utworzona z zamiarem zasadniczego wzmocnienia wtórnego rynku poprzez udzielanie pełnych gwarancji skarbu państwa USA dla określonych papierów wartościowych. Gwarancje dotyczą wyłącznie tych papierów wartościowych, które emitowane są w oparciu o kredyty hipoteczne objęte ubezpieczeniami FHA, FmHA i gwarancjami VA. W celu uzyskania aprobaty Ginnie Mae prywatny bank hipoteczny zwraca się do niej o potwierdzenie gotowości udzielenia gwarancji dla ściśle określonej grupy kredytów hipotecznych, w oparciu o które emitowane być mają papiery wartościowe. Dopiero po uzyskaniu tej aprobaty następuje emisja i sprzedaż tych papierów na rynku finansowym. Gwarancje Ginnie Mae są bardzo szeroko stosowanym środkiem zabezpieczającym wobec papierów wartościowych, opartych na kredytach hipotecznych. Należy podkreślić, że odmiennie do Fannie Mae i Freddie Mac, Ginnie Mae udziela wyłącznie gwarancji. Nie skupuje ona kredytów hipotecznych i nie emituje ani nie sprzedaje papierów wartościowych. Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) Freddie Mac, ustanowiony decyzją Kongresu w 1970 r., miał początkowo za zadanie skupowanie kredytów hipotecznych, udzielanych przez kasy oszczędnościowo-pożyczkowe. Obecnie współpracuje on praktycznie ze wszystkimi instytucjami kredytowymi, będąc największym nabywcą kredytów konwencjonalnych. Freddie Mac oczywiście skupuje także kredyty objęte ubezpieczeniami FHA i gwarancjami VA Według danych za 1990 r. Freddie Mac zakupił kredyty od pięciu tysięcy kredytodawców za łączną kwotę 75 mld dolarów i emitował papiery wartościowe (bony) za podobną sumę. Freddie Mac oferuje dwie formy współpracy z pierwotnymi instytucjami kredytowymi - Program Gotówkowy i Program Gwarancyjny. W ramach pierwszego instytucje kredytowe sprzedają kredyty za gotówkę, w ramach drugiego zaś - wymieniają je na papiery wartościowe. Podobnie jak w przypadku Fannie Mae, instytucja kredytowa musi uzyskać uprzednią aprobatę Freddie Mac jako partner przyszłych transakcji. Freddie Mac stosuje jednak ostrzejsze kryteria niż Fannie Mae wymagając, aby portfel kredytów takiego partnera był wart minimum 1 milion dolarów. 5. Prywatny wtórny rynek hipoteczny Przedstawiona wyżej dominacja wielkich instytucji wtórnego rynku, utworzonych decyzjami Kongresu nie oznacza, że nie istnieje prywatny wtórny rynek hipoteczny. Instytucje kredytowe różnego rodzaju dokonują transakcji polegających na sprzedawaniu i kupowaniu pojedynczych kredytów hipotecznych, grup kredytów (tzw. pools) czy też udziałów w takich grupach.

9 8 BSE Od końca lat siedemdziesiątych instytucje kredytowe rozwijają także stopniowo działalność na rynku finansowym, emitując papiery wartościowe zabezpieczone kredytami konwencjonalnymi. Kredyty te, nie objęte programami FHA, muszą najpierw być ubezpieczone w prywatnych firmach ubezpieczeniowych. Nastawienie na kredyty konwencjonalne jest tu w pełni zrozumiałe. Wielkie instytucje jak Fannie Mae czy Freddie Mac są dla instytucji kredytowych emitujących papiery wartościowe zbyt konkurencyjne w obszarze kredytów ubezpieczonych czy gwarantowanych. W sumie jednak pojawienie się prywatnego wtórnego rynku hipotecznego pogłębiło dywersyfikację operacji opartych na kredytach hipotecznych i zabezpieczonych kredytami papierach wartościowych. W praktyce rozwój tego rynku oznacza stworzenie dodatkowych źródeł zasilania pierwotnego rynku kredytowego środkami na kredyty hipoteczne. IV. Konkluzje 1. Przesłanki ingerencji władz federalnych USA w organizację rynku budowy domów i jego finansowanie są zarówno natury socjalnej jak i ekonomicznej. Po okresie wielkiego kryzysu na przełomie lat dwudziestych i trzydziestych i utracie przez tysiące właścicieli ich domów i ziemi prezydent i Kongres stanęli przed wyzwaniami, z którymi wcześniej rząd federalny nie miał nigdy do czynienia. Względy polityczne i społeczne spowodowały, że aktywność państwa w okresie "New Deal'u" zaowocowała w konsekwencji aktywnymi działaniami na rzecz zasadniczej poprawy i przebudowy rynku obrotu nieruchomościami i jego finansowania. 2. Formy ingerencji państwa w organizację rynku finansowania budownictwa przybrały różnorodną formę - od inicjatyw legislacyjnych tworzących ramy instytucjonalne tego rynku po aktywną pomoc i ułatwienia w dostępie do instrumentów kredytowych. Chodzi więc zarówno o działania związane bezpośrednio z wydatkami budżetowymi jak subsydia (np. pokrywanie części oprocentowania) czy nawet, w szczególnych przypadkach, kredyty bezzwrotne, jak i tworzenie systemów gwarancji i ubezpieczeń hipotecznych. 3. Równie ważne są względy natury ekonomicznej. Przemysł budowy domów jest w USA kluczowym wskaźnikiem stanu całej gospodarki. Zwiększony popyt na domy oznacza bowiem automatycznie większy popyt na materiały budowlane, na roboty związane z uzbrojeniem technicznym terenu, wreszcie - na całą gamę usług okołobudowlanych. Nowe osiedla domów to nowe drogi, sieci sklepów, szkoły i punkty usługowe - jednym słowem wielki interes dla wielu odrębnych dziedzin gospodarki. Dom jest zatem ważnym towarem rynkowym. Stąd finansowanie budownictwa, jako system wspomagający, zajmuje tyle uwagi ze strony państwa. 4. Finansowanie budownictwa w USA nie jest systemem zamkniętym. Rynek hipoteczny ulega ciągłym przemianom, rozwijają się instrumenty finansowe wtórnego rynku, ulegają różnym modyfikacjom programy rządowe w tej dziedzinie. W całym tym procesie nie słabnie aktywność państwa. W ramach dyskusji politycznych dotyczących roli państwa w gospodarce i związanych z tym zadań rządu federalnego mocno akcentowana jest potrzeba ograniczenia przerostów biurokratycznych w Administracji, w tym w Departamencie Budownictwa i Rozwoju Miejskiego. Politycy konserwatywni, szczególnie w łonie Partii Republikańskiej opowiadają się za przejęciem szeregu programów federalnych przez właściwe służby stanowe, lepiej rozumiejące potrzeby lokalne. Natomiast nie budzi zastrzeżeń sama istota zaangażowania państwa w dziedzinie budownictwa i jego finansowania. 5. Jest oczywiste, że warunki polskie są zasadniczo odmienne. Inna jest historia, tradycja, wielkość kraju i struktura gospodarki. Nie może więc być mowy o automatycznym powielaniu konkretnych rozwiązań dotyczących finansowania budownictwa. Nie ulega jednak

10 BSE 9 wątpliwości, że państwo ma do odegrania bardzo ważną rolę w organizacji i porządkowaniu rynku obrotu nieruchomościami i jego finansowania. Budowa tego rynku jest procesem długotrwałym, wymagającym rozważnego tworzenia właściwych instytucji i infrastruktury prawnej. Takie były przesłanki utworzenia Polskiego Funduszu Hipotecznego, zarządzanego przez Bank Rozwoju Budownictwa Mieszkaniowego "BudBank" w oparciu o umowę rządową z Bankiem Światowym. Po trudnym starcie umowa ta jest obecnie realizowana z coraz lepszym skutkiem - ilość banków uczestniczących w programie stopniowo rośnie, wzrasta też liczba udzielonych kredytów. Stopniowo obniżana jest, równolegle do spadku inflacji, stopa oprocentowania kredytów. W sumie, jest to niezły początek rozwoju rynku hipotecznego w Polsce, a prace nad projektem ustawy o bankach hipotecznych i listach zastawnych powinny przyczynić się do stworzenia możliwie szybko niezbędnych ram prawnych tego rynku. Jednocześnie państwo tworzy także inne - obok kredytów hipotecznych - instrumenty finansowania budownictwa, takie jak system kredytów kontraktowych, Towarzystwa Budownictwa Społecznego itp. Trzeba mocno podkreślić, że między tymi różnymi formami nie powinno być żadnej konkurencji. Adresatami poszczególnych programów są różne grupy klientów i wszystkie formy finansowania są równie potrzebne - pod warunkiem, że tak jak Polski Fundusz Hipoteczny są one elementem budowy rynku. Taka też powinna być, w ocenie autora, stała rola państwa: tworzenie i udoskonalanie ram instytucjonalnych rozwoju budownictwa i rynkowych mechanizmów jego finansowania. W sytuacjach szczególnych, pod adresem określonych grup społecznych, mogą i powinny być formułowane programy ułatwiające dostęp do rynkowych instrumentów finansowych. Nie powinny one jednak tych mechanizmów rynkowych zastępować. 16 października 1995 r.