- o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1214).

Transkrypt

1 SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VII kadencja Prezes Rady Ministrów DSPA (5)/13 Warszawa, 26 czerwca 2013 r. Pani Ewa Kopacz Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Szanowna Pani Marszałek Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec senackiego projektu ustawy - o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1214). Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Finansów do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych. Z wyrazami szacunku (-)Donald Tusk

2 Stanowisko Rządu wobec senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych (druk nr 1214) I. Informacje o projekcie Opiniowany projekt ustawy przewiduje dokonanie zmiany ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U., Nr 199, poz ze zm.) dalej UUP. W art. 1 projektu zaproponowano rozszerzenie zakresu przedmiotowego UUP poprzez objęcie jej zakresem podstawowych zasad funkcjonowania rynku krajowych transakcji płatniczych przy użyciu kart płatniczych. Zmiany unormowane w art. 2 to przede wszystkim dodanie definicji agenta rozliczeniowego (pkt 1a), akceptanta (pkt 1b), karty debetowej (15a), karty płatniczej (15b), krajowej transakcji płatniczej (16a), opłaty interchange (19a), organizacji kartowej (pkt 19b) oraz wydawcy karty płatniczej (pkt 35a). Kolejne dodawane do UUP przepisy (art. 34a 34c) to klauzule, które mają przeciwdziałać wykorzystywaniu przewagi organizacji kartowych w ramach negocjacji z akceptantami. Zapisy te dotyczą przede wszystkim zasady niedyskryminacji (art. 34a) oraz zasady honoruj wszystkie karty (art. 34b). W dodawanym art. 38a ust. 1 (art. 1 pkt 5 projektu) proponuje się, aby maksymalna stawka opłaty interchange wynosiła 0,5% wartości jednostkowej krajowej transakcji płatniczej przy użyciu karty płatniczej, z zastosowaniem okresów przejściowych. W dodawanym art. 38a ust. 3 dopuszcza się możliwość zastosowania wyższej, niż wynikająca z ustawy, stawki opłaty interchange oraz określono warunki, jakie muszą być spełnione, aby stawka taka mogła być zastosowana. Uznano, iż swoboda w zakresie ustalania stawek opłaty interchange będzie dotyczyła tylko nowo utworzonych organizacji kartowych, o ile będą one niezależne od istniejących już na rynku organizacji kartowych. Prawo takie miałoby przysługiwać nowo utworzonym organizacjom kartowym przez trzy lata od rozpoczęcia przez nie działalności. W dodawanych do art. 52 ust. 4b 4e (art. 1 pkt 6) regulowane są kwestie związane z pobieraniem opłat dodatkowych (surcharge). Istotą dodawanych przepisów jest nie tyle wprowadzenie opłaty surcharge, ponieważ opłata taka na gruncie polskiego prawa jest dopuszczalna już dziś, ale określenie zasad jej pobierania. Przepis art. 2 ustawy zmieniającej przewiduje 6 miesięczny okres na dostosowanie przez podmioty działające na rynku kartowym swojej działalności, w tym zawartych umów, do nowych przepisów. W przepisie art. 3 projektu proponuje się, aby obniżanie opłaty interchange następowało sukcesywnie (etapami). Od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2013 r. stawka opłaty interchange nie mogłaby przekroczyć 1,0% wartości jednostkowej krajowej transakcji płatniczej przy użyciu karty płatniczej. Natomiast w latach 2014 i 2015 stawka ta wynosiłaby maksymalnie 0,7% wartości jednostkowej krajowej transakcji płatniczej. Maksymalna stawka przewidziana w dodawanym art. 38a ust. 1 zaczęłaby obowiązywać dopiero od dnia 1 stycznia 2016 r. Projektodawcy proponują, aby ustawa weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (art. 4 ustawy zmieniającej).

3 II. Uwagi ogólne Analizując możliwe kierunki podejścia regulacyjnego do rynku płatności kartowych należy zwrócić uwagę, iż możliwe jest zastosowanie kilku rozwiązań oraz zaproponowanie przepisów: regulujących relacje pomiędzy uczestnikami rynku płatności kartowych przez ustalenie szczegółowych zasad rozliczeń w drodze aktu prawnego, ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji podmiotów, które formalnie nie są obecnie poddane regulacjom prawnym na terenie RP, mających na celu stworzenie mechanizmów zatwierdzania zasad (tzw. rules), które organizacje kartowe narzucają wszystkim uczestnikom płatności kartowych, same nie będąc jednocześnie uczestnikami 4-stronnego modelu stosowanego powszechnie na rynku płatności kartowych. To rozwiązanie wymaga wskazania podmiotu, który będzie odpowiadał za wdrożenie takiego mechanizmu zatwierdzania dla organizacji kartowych, ustalających podstawowe stawki opłat w relacjach pomiędzy uczestnikami rynku płatności kartowych, przy założeniu minimalnej ingerencji w kwestię cen, 8regulujących wprost funkcjonowanie organizacji kartowych (mogących, przykładowo, obejmować obowiązek posiadania zarejestrowanego na terenie RP podmiotu, obowiązku przetwarzania transakcji kartowych na terenie RP). W zakresie potrzeby regulacji tego obszaru rynku finansowego należy bardzo pozytywnie ocenić inicjatywę ustawodawczą, której odzwierciedleniem jest druk Przedmiotowa inicjatywa legislacyjna zawiera elementy kilku wskazywanych powyżej propozycji rozwiązań. Koszty obsługi płatności bezgotówkowych w Polsce należą do bardzo wysokich w stosunku do wielu innych krajów Unii Europejskiej, a jednocześnie należy wskazać, że w naszym kraju liczba urządzeń akceptujących elektroniczne instrumenty płatnicze (terminali POS) wynosiła, biorąc pod uwagę stan na rok 2011, ok na 1 mln mieszkańców. W państwach członkowskich Unii Europejskiej analogiczny wskaźnik kształtował się w tym samym okresie na poziomie ok , co pokazuje m.in., że pobudzanie wydawnictwa kart płatniczych wysokimi opłatami nie wystarcza do upowszechnienia obrotu bezgotówkowego w Polsce. Aby karta płatnicza miała praktyczną wartość dla jej posiadacza, musi być zapewnione odpowiednie nasycenie urządzeniami akceptującymi. W ocenie Rządu RP najpoważniejszą barierą dynamicznego rozwoju płatności bezgotówkowych w Polsce są wysokie prowizje na rynku płatności bezgotówkowych przy użyciu karty płatniczej. Ponad 85% opłaty akceptanta (punkt usługowo-handlowy po zakończeniu cyklu rozliczenia otrzymuje od banku lub innego dostawcy usług płatniczych agenta rozliczeniowego, kwotę zakupu pomniejszoną o opłatę akceptanta) stanowi opłata interchange na rzecz wydawcy karty płatniczej. Opłaty potrącane są w systemie rozliczeniowym VISA i MasterCard. Także wyniki badania polskiego eksperta 1 (wykonane pod patronatem Narodowego Banku Polskiego, Fundacji Rozwoju Obrotu Bezgotówkowego oraz Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego) dowodzą, że koszty akceptacji kart płatniczych są znacznie wyższe niż koszty gotówki. Obecnie obowiązujące w Polsce wysokie opłaty interchange ograniczają rozwój obrotu bezgotówkowego. W opinii autora raportu dopiero niskie poziomy opłaty interchange mogłyby faktycznie zdynamizować rozwój sieci akceptacji kart płatniczych w Polsce. 1 Jakub Górka: Badanie akceptacji gotówki i kart płatniczych wśród polskich przedsiębiorców Raport, grudzień

4 Zgodnie z danymi Narodowego Banku Polski na koniec IV kwartału 2012 r. znajdowało się na rynku polskim 33,3 mln kart płatniczych, to jest o 124 tys. kart więcej niż we wrześniu 2012 r. (wzrost o 0,4%). Biorąc pod uwagę statystyki dot. wartości transakcji kartowych należy zauważyć, że w 2012 roku dokonano w Polsce transakcji kartowych na kwotę przekraczającą 400 mld złotych. Mając na względzie powyższe statystyki oraz dalszy rozwój płatności bezgotówkowych w Polsce, koniecznym jest stworzenie mechanizmów sprzyjających zwiększeniu transparentności i przewidywalności regulacji i zasad rządzących płatnościami, dokonywanymi przy użyciu kart płatniczych na terytorium RP. III. Uwagi szczegółowe 1. Należy zauważyć, że przedstawione przez projektodawców podejście do kwestii uregulowania modeli prowizyjnych na rynku płatności kartowych, które znajduje w projekcie wyraz w określeniu maksymalnej stawki opłaty interchange fee (art. 38a), znajduje potwierdzenie w rozwiązaniach międzynarodowych. Przegląd ustawodawstwa krajów, które ustawowo uregulowały opłaty na rynku kartowym wskazuje, iż zarówno rozwiązanie amerykańskie (tzw. Poprawka Durbina do ustawy Restoring American Financial Stability Act of 2010 w skrócie zwanej: Dodd - Frank Act), jak również australijskie (Ustawa o systemach płatności z 1998 r. Payment Systems (Regulation Act) odnosiły się do kwestii wyłącznie opłaty interchange, pozostawiając swobodę ustalania ostatecznej ceny akceptacji kart mechanizmom rynkowym. Interwencje organów antymonopolowych (Hiszpania, Węgry, czy ciągle nierozstrzygnięte ostatecznie postępowanie polskiego Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) i inne postępowania w państwach z Europejskiego Obszaru Gospodarczego), dotyczą również wyłącznie sposobu ustalania opłaty interchange. Merytorycznie uzasadnione wydaje się uregulowanie wyłącznie stawek opłaty interchange i pozostawienie pozostałej części opłaty akceptanta (w skład której wchodzą również opłaty za przetwarzanie transakcji, tzw. processing i assessment fees, i marża agenta rozliczeniowego) ukształtowaniu przez mechanizmy rynkowe, gdyż odmienne niż w przypadku opłat interchange np. opłaty za przetwarzanie transakcji są w dużej mierze ustalane jednolicie na poziomie europejskim. Pewnym wyłomem od tej zasady są decyzje jednej z organizacji, która wprowadza tzw. specyficzne dla Polski opłaty dodatkowe np. opłata zwana Innowacją dla Polski oraz ustala opłaty dodatkowe niejednolicie na poziomie europejskim. Konkurencja organizacji płatniczych w zakresie wydawania kart prowadzi do oferowania bankom kart z coraz wyższą opłatą interchange, czemu nie mogą przeciwdziałać inni uczestnicy rynku z uwagi na zablokowanie przez organizacje kartowe np. mechanizmu rynkowego surcharge czy nakazanie zasady honour all cards (honoruj wszystkie karty). Przy prawidłowo działającej konkurencji, opłaty na rynku płatności kartowych powinny ulegać obniżeniu. Tymczasem obecne ukształtowanie rynku organizacji płatniczych w Polsce powoduje, iż naturalne zasady konkurencji są poważnie zakłócone. Podejście ograniczające zakres ustawowej regulacji wyłącznie do opłaty interchange zasługuje na poparcie również ze względu na fakt, iż pozostawiona zostanie swoboda rynkowa co do kształtowania się opłat akceptanta na rynku modeli trójstronnych dla kart płatniczych. 3

5 Należy podkreślić, że w modelach trójstronnych również pobierane są opłaty na rzecz wydawców kart. Różnica polega na tym, że mają one charakter opłat negocjowanych dwustronnie pomiędzy akceptantem i organizacją kartową. W tym systemie działają m.in. organizacje: Diners Club i American Express oraz systemy organizowane przez banki, jak projekt iko banku PKO BP lub podobne rozwiązania nad którymi pracują obecnie inni dostawcy. W przypadku systemów trójstronnych organizacja płatnicza pełni rolę centrum autoryzacyjnego oraz nie są blokowane w tym przypadku mechanizmy typu surcharge. W opinii Rządu RP obejmowanie ustawową regulacją modeli trójstronnych dla kart płatniczych nie będzie właściwym rozwiązaniem m.in. z następujących względów: - w modelach trójstronnych nie występuje opłata interchange, która co do zasady nie podlega negocjacjom z akceptantem, w systemach trójstronnych opłata akceptanta jest ustalana w ramach negocjacji dwustronnych pomiędzy akceptantami a organizacjami płatniczymi, będącymi jednocześnie centrami rozliczeniowymi, znikomy udział w rynku kartowym systemów trójstronnych (zarówno w Polsce jak i na terenie EOG) - siła rynkowa oraz powszechność systemów czterostronnych rażąco kontrastują z systemami trójstronnymi, gdyż te ostatnie nie mają dominującego charakteru, a zatem ingerencja ustawodawcza w tym zakresie mogłaby okazać się nadmierna, w stosunku do systemów trójstronnych nie toczą się postępowania o praktyki niezgodne z prawem konkurencji, zarówno na poziomie poszczególnych państw członkowskich, jak również przed Komisją Europejską, będącą organem antymonopolowym Unii Europejskiej w przeciwieństwie do systemów czterostronnych, przeciw którym toczy się w państwach członkowskich EOG postępowania antymonopolowe. 2. Odnośnie do zaproponowanego w projekcie ustawy harmonogramu obniżania stawek opłaty IF (art. 3 ustawy zmienianej), który zakłada, że: do dnia 31 grudnia 2013 r. stawka IF nie mogłaby przekroczyć 1,0% wartości jednostkowej krajowej transakcji płatniczej przy użyciu karty płatniczej, w latach 2014 i 2015 stawka ta wynosiłaby maksymalnie 0,7% wartości jednostkowej krajowej transakcji płatniczej przy użyciu karty płatniczej, od 1 stycznia 2016 r. zaczęłaby obowiązywać stawka 0,5% wartości jednostkowej krajowej transakcji płatniczej, Rząd RP wyraża przekonanie, że tak rozłożone w czasie sukcesywne obniżanie opłaty interchange nie będzie zagrażać stabilności sektora finansowego. Warto w tym miejscu zauważyć, że co do zasady zaproponowany w projekcie ustawy harmonogram obniżek opłaty interchange jest zbieżny w swej kaskadowości z samoregulacyjnym programem redukcji opłat kartowych, który nie doszedł do skutku z powodu braku porozumienia pomiędzy wszystkimi uczestnikami negocjacji. Opiniowany projekt zakłada ambitny plan obniżek w końcowej docelowej fazie. Jest to jednak podejście, które należy ocenić jako zrównoważone, uwzględniające interesy wszystkich uczestników rynku, zakładające ewolucyjne osiąganie finalnego i pożądanego poziomu maksymalnego opłaty interchange w dniu 1 stycznia 2016 r. Średnia 0,7% stawek VISA i MasterCard w UE obejmuje bowiem Polskę, która zawyża tę średnią. Ponadto wolumeny transakcji tymi kartami w innych krajach nie mają charakteru przeważającego w takim samym stopniu jak w Polsce, gdyż w innych krajach występują systemy lokalne. Celem redukcji stawek jest efektywny wzrost sieci akceptacji oraz poprawa efektywności kosztowej instrumentów płatniczych, w stopniu, który pozwoli na dyskontowanie 4

6 pozytywnych skutków rozwoju obrotu bezgotówkowego wszystkim uczestnikom rynku, nie tylko akceptantom. Rząd RP, podzielając opinię autorów projektu wyraża przekonanie, iż zaproponowany w projekcie ustawy harmonogram obniżek w wystarczający sposób zapewni równowagę przychodów pomiędzy wydawcami kart płatniczych a innymi uczestnikami obrotu kartowego, zaś zaproponowana docelowa stawka zapewni promowanie efektywnego kosztowo obrotu bezgotówkowego w Polsce, w tym w rejonach o mniejszej konkurencyjnej gospodarce i wśród lokalnych społeczności, pozwalając na dyskontowanie przez społeczeństwo, w tym sferę publiczną, konsumentów i akceptantów korzyści jakie niesie obrót bezgotówkowy, który jednocześnie ogranicza koszty sektora bankowego. W rezultacie zakładane obniżki powinny przynieść korzyści sektorowi wydawców kart płatniczych pomimo ograniczenia ich dochodów w pierwszej fazie działania regulacji. W projekcie przyjmuje się ustalenie jednej i równej stawki opłaty IF dla wszystkich typów kart płatniczych art. 38a ust. 1 (t.j. karty debetowe, kredytowe, obciążeniowe). Możliwe jest również rozwiązanie, które pojawiło się w niedoszłym do skutku Programie Redukcji Opłat Kartowych, który był przygotowywany w ramach podejścia samoregulacyjnego. Zakładało ono odmienne stawki maksymalne opłaty interchange dla kart debetowych oraz dla kart kredytowych. W tym kontekście należy zwrócić uwagę, iż karty debetowe nie są obarczone ryzykiem charakterystycznym dla kart kredytowych, zaś samo rozliczenie transakcji kartą debetową można potraktować za czynność stricte techniczną. Wynika to z faktu, że środki na dokonanie płatności za pomocą kart debetowych znajdują pokrycie we wkładach na ROR, stąd też wyłączone jest tutaj typowe dla kart kredytowych ryzyko kredytowe. Biorąc powyższe pod uwagę zupełnie nieuzasadnione jest ustalanie stawek opłat interchange dla kart debetowych na poziomach obecnie wiążących polski rynek płatności kartowych. Należy wskazać, iż finalna decyzja co do ustalenia jednej wspólnej, czy też kilku różnych stawek ustawowych opłat IF na różne typy kart determinuje podejście do innych mechanizmów prawnych związanych z rynkiem kartowym, w tym choćby kwestii wprowadzenia tzw. dozwolenia mocnego na opłaty surcharge. Również decyzja co do zakresu regulacji ustawowej (tylko opłaty IF czy też przyjęcie założenia o regulacji szerszej dotyczącej całości opłaty akceptanta), determinuje podejście do potencjalnego wprowadzania ustawowego mechanizmu blokującego podnoszenie innych niż IF opłat. Przykładowo, w przypadku regulacji całości opłaty akceptanta dyskusja o mechanizmie blokującym podnoszenie innych niż IF opłat. staje się bezprzedmiotowa. O danym rozwiązaniu legislacyjnym należy więc mówić w kontekście współzależności z innymi proponowanymi rozwiązaniami. Ważnym zastrzeżeniem, poczynionym w projekcie, jest stwierdzenie, iż dotyczy on regulacji opłaty interchange w stosunku do krajowych transakcji płatniczych, wykonywanych kartą płatniczą (projektowany art. 38a ust. 1). Takie zastrzeżenie pozwala wyłączyć spod regulacji karty płatnicze wydane poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej. W zakresie tych transakcji obowiązują bowiem w UE stawki transgraniczne interchange w wysokości 0,2% oraz 0,3% wartości pojedynczej transakcji. 5

7 Rząd RP z aprobatą odnosi się również do propozycji projektu zmierzających do wyeliminowania z umów pomiędzy podmiotami działającymi na rynku kartowym innych niż określenie stawki opłaty interchange postanowień umownych, które ograniczają, czy też deformują konkurencję na rynku kart płatniczych w Polsce (opiniowany art. 34a oraz 34c projektu) pod warunkiem, że dane rozwiązanie legislacyjne będzie spójne z założeniami przyjętymi w innych obszarach omawianej regulacji rynku płatności kartowych. Wyłączenie obowiązywania bądź też ograniczenie zakresu obowiązywania niektórych zasad z regulaminów organizacji płatniczych powinno w opinii Rządu RP przyczynić się do wzmocnienia pozycji prawnej i negocjacyjnej innych niż organizacje kartowe uczestników rynku w Polsce (głównie akceptantów). Zniesienie zasady niedyskryminacji (NDR) w sytuacji istniejącego na rynku polskim duopolu art. 34a projektu ustawy przesądzającej, że nie wolno w różny sposób traktować rożnych form płatności (kartowych, gotówkowych), lub też kart jednych systemów płatniczych w stosunku do innych, pomimo, że mogą być zbyt kosztowne dla akceptantów pozwoli uwolnić rynek kart spod jednej z istotnych zasad organizacji płatniczych, która obecnie wpływa deformująco na rynek kart płatniczych w Polsce. Obowiązywanie obecnie tej zasady wprowadza również zakłócenia co do wyraźnego opisania zasad właściwych dla poszczególnych systemów kart płatniczych, prowadząc do dezinformacji uczestników rynku. Odnośnie do zapisu art. 34b, czyli umożliwienia wyboru akceptantom honorowania niektórych tylko kart danej organizacji płatniczej (czyli tzw. rozpakietowanie akceptacji kart), w opinii Rządu RP należy poddać pod rozwagę usunięcie tego przepisu z projektu w związku z faktem, iż projektodawca założył ustalenie jednej stawki maksymalnej opłaty IF dla wszystkich typów kart. W sytuacji ustalenia jednego poziomu ustawowego opłaty IF na wszystkie typy kart jak zaproponowali projektodawcy przepis dotyczący umożliwienia wyboru akceptantom akceptacji niektórych tylko kart danej organizacji płatniczej staje się bezprzedmiotowy. Należy założyć, iż w takiej sytuacji stosowaną przez podmioty rynkowe stawką IF będzie maksymalnie zapisany poziom ustawowy tożsamy dla wszystkich typów kart. Utrzymanie przepisu art. 34b jest jednak uzasadnione w sytuacji np. nieobejmowania regulacją ustawową opłat IF na karty kredytowe. Wówczas uzasadnione będzie umożliwienie wyboru akceptantom akceptacji niektórych tylko kart danej organizacji płatniczej. Ponadto, gdyby ustawodawca zdecydował się na różnicowanie stawek opłaty interchange dla kart debetowych i kredytowych lub istniałyby obawy co do niekontrolowanego wzrostu opłat za przetwarzanie transakcji, proponowane w art. 34b rozwiązanie wydaje się uzasadnione. 5. Bardzo istotnym, z perspektywy stanowiska Rządu RP, zapisem w projekcie ustawy jest zapis umożliwiający rozwój na polskim rynku nowych organizacji kartowych (schematów płatniczych), które będą w stanie w określonym horyzoncie czasowym stać się realną alternatywą dla obecnie funkcjonujących organizacji kartowych (art. 38a ust. 3 projektu ustawy). Rząd RP w pełni podziela stanowisko projektodawców, którzy dostrzegli konieczność czasowego zwolnienia z wyznaczanych projektem ustawy stawek opłaty IF, które to zwolnienie jest ograniczone i dotyczy tylko nowoutworzonych organizacji kartowych i całkowicie niezależnych od istniejących już na rynku organizacji kartowych. Obecna sytuacja polskiego rynku kart płatniczych, na którym występuje duopol organizacji kartowych, którego funkcjonowanie w ostatnich latach doprowadziło do zniekształcenia modeli prowizyjnych na rynku płatności kartowych (przykładowo akceptacja kart płatniczych 6

8 w Niemczech jest średnio 4-krotnie tańsza dla handlowców niż w Polsce) uprawnia projektodawców do proponowania zapisów, które mają na celu zlikwidowanie sytuacji duopolu i promowanie rozwoju lokalnego systemu kartowego, czy też innej alternatywy wobec obecnej sytuacji na rynku kart płatniczych. IV. Podsumowanie stanowiska Rządu Podsumowując stanowisko wobec projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych, druk nr 1214 w zakresie ustawowego uregulowania opłaty interchange fee (IF), Rząd RP pragnie wyrazić pozytywną opinię w stosunku do przedłożonych zapisów. 7