Do druku nr Pan Lech Czapla Szef Kancelarii Sejmu. ustawy o elektronicznyc/z instrumentach płatniczych, przekazanego do zaopiniowania

Transkrypt

1 , Do druku nr RZECZPOSPOLITA POLSKA PROKURATOR GENERALNY Warszawa, dnia ~ r. PG VII G 025/93/13 Pan Lech Czapla Szef Kancelarii Sejmu W naw1ązanm do pisma z dnia 7 marca 2013 r., nr GMS-WP /13, dotyczącego poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczyc/t oraz ustawy o elektronicznyc/z instrumentach płatniczych, przekazanego do zaopiniowania Prokuratorowi Generalnemu w trybie art. 3 ust. l pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599), uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko. Projekt nie zawiera przepisów odnoszących się do zadań i kompetencji prokuratury, jednakże zasadnym jest ustosunkowanie się projektowanymi zmianami. do niektórych prawnych aspektów związanych z Proponowane w projekcie rozw1ązama mają na celu obniżenie poziomu opłat związanych z transakcjami kartowymi do średniego poziomu w Unii Europejskiej poprzez ustawowe ograniczenie opłat pobieranych przez akceptantów kart płatniczych oraz ograniczenie opłat interchange, jeżeli wchodzą one w skład opłat pobieranych od akceptantów kart płatniczych. Projekt wprowadza przepisy określające maksymalną wysokość opłat pobieranych od akceptantów kart płatniczych oraz poziom opłat intcrchangc (proj. art. 8 a). Jednocześnie w projekcie przyjęto rozwiązanie, że postanowienia umów zawartych przed dniem wejścia w życie ustawy sprzeczne z zasadami przewidzianymi w wyżej wskazanym przepisie tracą moc, jeżeli przed upływem terminu określonego w ustawie nie zostaną dostosowane do tych zasad.

2 2 W związku z powyższym należy zwrócić uwagę na wątpliwości dotyczące istotnej ingerencji ustawodawcy w zasadę swobody umów w działalności gospodarczej, która jest wywodzona z zasady wolności działalności gospodarczej ( art.. 20 Konstytucji). Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, swoboda umów zawieranych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a przede wszystkim swoboda kształtowania ich treści, należy do istotnych elementów wolności działalności gospodarczej w kon~tytucyjnym rozumieniu tego terminu. Niewątpliwie wprowadzenie w ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. Nr 199, poz. 1175, z późn. zm.) regulacji określającej maksymalny poziom opłat w umowach dotyczących przyjmowania zapłaty przy użyciu karty płatniczej ogranicza zasadę swobodnego kształtowania treści umowy w ramach działalności gospodarczej. Oczywiście wyżej wskazana zasada wolności działalności gospodarczej nie ma charakteru bezwzględnego i jej ograniczenie jest dopuszczalne, nawet w szerszym zakresie niż w przypadku innych wolności i praw konstytucyjnych, wtedy, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym ( art. 22 Konstytucji). Powinna jednak zostać zachowana zasada proporcjonalności oraz zakaz naruszania istoty wolności ( art. 31 ust. 3 Konstytucji). W orzecznictwie konstytucyjnym wskazuje się, iż w pojęciu "ważnego interesu publicznego" mieszczą się nie tylko przesłanki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ale i inne na tyle merytorycznie uzasadnione, by w konflikcie z zasadą swobody działalności gospodarczej rachunek aksjologiczny przeważał na ich korzyść (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07). Nadto dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w mechanizmy wolnorynkowe może być uzasadniona potrzebą minimalizowania niekorzystnych mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli ich skutki ujawnią się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97). Mając na uwadze powyższe wydaje się, iż przewidziane w projekcie rozwiązania ingerujące w zasadę wolności gospodarczej nie naruszają standardów konstytucyjnych. W uzasadnieniu projektu jego Autorzy w sposób wyjątków lakoniczny odnieśli do powyższej kwestii, co należy uznać za daleko niewystarczające. Niewątpliwie jednak projektowane wejście w życie ustawy z dniem ogłoszenia (art. 4 projektu) narusza zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę państwa prawnego, z której wynika

3 3 konieczność stosowania odpowiedniego okresu vacatio legis, tak aby jej adresaci mogli w należyty sposób przygotować się do jej wymogów i nie byli zaskakiwani przez nowe uregulowania prawne, zwłaszcza, że projektowana ustawa wprowadza rozwiązania bardziej restryktywne od aktualnie obowiązujących oraz wywołuje skutki w sferze będących w toku stosunków gospodarczych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. K 39/01). Reasumując, projekt z wyżej wskazanych powodów wymaga bardziej wnikliwej analizy. ~indrzej Seremet

4 N ar o do wy B a n k p o l s k i PIERWSZY ZASTF;PCA PREZESA Piotr Wiesiołek Warszawa, 1/ ~ kwietnia 2013 r. DP-IV-MJ S/13 SEKRETARIAT SZEFA KS L.dz... T"2.""0l"2Drr Data wpły'wu.,., ,. Pan Lech Czapla Szef Kancelarii Sejmu?~~ ~~!it~r?11;p, \ ) W nawiązaniu do pisma z dnia 7 marca 2013 r. (znak: GMS-WP /13) dotyczącego poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych oraz ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych przedstawiam następujące stanowisko Narodowego Banku Polskiego. Na wstępie należy podkreślić, że Narodowy Bank Polski popiera ideę działań mających na celu i żmniejszenie obciążeń akceptantów z tytułu przyjmowania zapłaty za pomocą kart płatniczych. Jest jednak niezwykle istqtne, żeby wszelkie działania, które przyjmują formę regulacji ustawowych w tym zakresie były poprzedzone wnikliwą analizą skutków ich wprowadzenia. Uwagi szczegółowe -, 1. Projekt w art. 1, w dodawanym do ustawy przepisie art. Sa ust. 1 stanowi, że umowa zawierana między akceptantem a agentem rozliczeniowym o przyjmowanie zapłaty za pomocą karty l ' płatniczej nie może wpro\fvadzać opłat wyższych niż O,S2% wartości transakcji dokonanej kartą debetową oraz 0,99% wartości transakcji dokonanej kartą kredytową i obciążeniową. Natomiast proponowany art. Sa ust. 4 stanowi, że umowy nie mogą wprowadzać opłat innych niż ww. określone (tj. określone w art. Sa ust. 1 ustawy). Warto zatem wskazać, że z umów zawieranych między akceptantami a agentami rozliczeniowymi wynikają zazwyczaj również inne opłaty, niż tylko te zaliczane do tzw. opłat akceptanta. W szczególności chodzi o opłaty z tytułu dzierżawy

5 terminali płatniczych. Ponadto, zwyczajowo z umów zawieranych w obrocie gospodarczym wynikają różnego rodzaju opłaty~ które nie mają związku z samą akceptacją kart płatniczych i mogą to być różnego rodzaju opłaty za usługi dodatkowe, ale także opłaty zabezpieczające roszczenia stron np. opłata z tytułu skorzystania z prawa odstąpienia od umowy, kary umowne za nienależyte wykonanie zobowiązania etc. Zastosowanie sztywnego zapisu, zaproponowanego w art. Sa ust. 4 byłoby w opinii NBP nadmiernym, nieuzasadnionym i chyba niepraktycznym ograniczeniem możliwości swobodnego kształtowania treści umów między kontrahentami. Ponadto warto wskazać, że zapisy art. Sa ust. 4, iż "postanowienia umów (...) nie mogq wprowadzać innych opłat(...) niż określone w ust. 3" mogą budzić wątpliwości, ponieważ w ust. 3 określono tylko maksymalny poziom opłat pobieranych przez przedsiębiorców (akceptantów kart), nie wymieniono jednakjakie opłaty wchodzą w ich skład. 2. W przedstawionym projekcie przyjęto koncepcję ograniczenia wszystkich elementów opłaty akceptanta, tj. opłaty interchange fee, opłaty na rzecz organizacji płatniczych (assessment fee), a także marży agentów rozliczeniowych. Należy zatem pamiętać, że ustalanie maksymalnych opłat stosowanych w umowach pomiędzy podmiotami profesjonalnymi (agentami rozliczeniowymi i akceptantami) jest bardzo daleko idącą ingerencją w swobodę działalności gospodarczej oraz w zasadę swobody kształtowania umów. Każda tego typu ingerencja powinna być zatem odpowiednio uzasadniona. O ile Narodowy Bank Polski stoi na stanowisku, że należy ustawowo ograniczyć nakładanie na akceptantów wygórowanych opłat ustalanych przez organizacje kartowe, o tyle jednak marża agentów rozliczeniowych, która nie jest narzucana przez organizacje kartowe, nie powinna podlegać takiej regulacji. Wynika to z tego, że marża agentów rozliczeniowych w Polsce jest znikomym ułamkiem opłat akceptantów i w odróżnieniu od opłat systemowych oraz opłaty interchange, jest kształtowana w warunkach dużej konkurencji pomiędzy agentami rozliczeniowymi na naszym rynku. Nie zachodzi zatem potrzeba kompensowania źle działających mechanizmów konkurencyjnych. 3. Należy zwrócić uwagę, że w projekcie brak jest definicji karty kredytowej, debetowej i obciążeniowej, pomimo posługiwania się tymi pojęciami w projektowanych przepisach. Projekt nie zawiera również definicji opłaty interchange fee, pomimo że wprowadza ograniczenia tego elementu opłat akceptantów. W uzasadnieniu wskazano, że "ich znaczenie jest powszechnie zrozumiałe w języku stosowanym przez podmioty, do których regulacja jest adresowana". Warto zatem zaznaczyć, że odpowiednie zdefiniowanie pojęcia "karta płatnicza'' napotyka znaczne przeszkody związane z wielością instrumentów i procedur płatniczych {w tym również wirtualnych), co może prowadzić do poważnych wątpliwości przy ewentualnym stosowaniu nowych przepisów, dlatego, w opinii NBP, podstawowym obowiązkiem prawodawcy powinno być dokładne zdefiniowanie podstawowych pojęć, którymi posługuje się ustawa.

6 4. Projekt obejmie swoim zakresem również trójstronne systemy kartowe nie uwzględniając jednak odrębności tych systemów oraz ich niewielkiego znaczenia dla płatności kartowych w Polsce. W uzasadnieniu podniesiono, że "ze względu na zachowanie zasady równości wobec prawa projektodawcy zaproponowali rozwiązania traktujące w ten sam sposób zarówno systemy trójstronne jak i czterostronne". Nie wzięto zatem pod uwagę, że patologie w postaci wysokich opłat interchange fees mają swoje źródło nie w funkcjonowaniu systemów trójstronnych, ale w faktycznym duopolu czterostronnych systemów kartowych. NBP wprawdzie stoi na stanowisku, że systemy trójstronne również powinny podlegać pewnym ograniczeniom w zakresie możliwości wprowadzania opłat nakładanych na akceptantów, jednak projektowane regulacje powinny uwzględniać charakter tych systemów. Należy wziąć pod uwagę, że systemy te dotyczą bardzo małej części rynku krajowego i nie mają istotnego znaczenia dla wyznaczania opłat akceptantów w skali kraju, co wynika z tego, że karty systemów trójstronnych są produktami niszowymi, przeznaczonymi dla bardziej zamożnych klientów, którym wydawca karty może zaoferować dodatkowe korzyści. Dodatkowo należy stwierdzić, że poziom obecnych stawek opłat pobieranych przez akceptantów od systemów trójstronnych nie odbiega zasadniczo od poziomów tych stawek w innych krajach UE. S. Art. 2 projektu ustawy proponuje dodanie przepisu art. 8 ust. l do ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych. Dodawany przepis stanowi, iż akceptant nie może stosować wyższej ceny w przypadku płatności dokonywanej kartą płatniczą w porównaniu do ceny w razie płatności gotówką lub przelewem. Wydaje się, że taka regulacja jest sprzeczna z art. 52 ust. 3 dyrektywy 2007 /64/WE w sprawie usług płatniczych (dyrektywa PSD 1 ), który wprawdzie zezwala państwom członkowskim na zabronienie lub ograniczenie pobierania opłaty z tytułu posłużenia się określonym instrumentem płatniczym, ale nie zezwala jednocześnie na zakazywanie oferowania przez akceptantów zniżki swoim klientom z tytułu posługiwania się danym instrumentem płatniczym. Jeśli więc akceptanci będą chcieli stosować zniżki w przypadku płatności przelewem lub gotówką, to wydaje się, że w świetle art. 52 ust. 3 dyrektywy PSD, nie będzie można ustawowo im tego zabronić. 6. Należy zmienić oznaczenie metryczki promulgacyjnej ustawy o elektronicznych instrumentach płatniczych, bowiem 12 listopada 2012 r. ogłoszono tekst jednolity tej ustawy, w związku z tym, treść "{Dz. U. nr 169, poz. 1385, z późn. zm.)" należy zastąpić treścią "{Dz. U. 2012, poz. 1232}"; 7. Z uwagi na fakt, że art. 8 występuje w tekście jednolitym jako "uchylony'' proponujemy, aby dodawany artykuł oznaczyćjako "ort. Ba". 1 Dyrektywa 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie usług płatniczych w ramach rynku wewnętrznego zmieniająca dyrektywy 97 /7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE i 2006/48/WE i uchylająca dyrektywę 97/5/WE (Dz.U. L 319 z , str. 1-36)

7 8. Należy zwrócić uwagę, że art. 3 projektu stanowi, iż "postanowienia umów (... ) tracą moc z dniem 1 stycznia 2013 r.", co chyba jest pomyłką, w sytuacji gdy ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia (por. art. 4 projektu). Warto również zwrócić uwagę na całkowity brak okresu przejściowego dla wejścia w życie projektowanych przepisów. Tłoczono z polecenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej lll',.l. Sk_i_~_o_w_~_o_d_o_&u ku Ą~~~k_w_i_em_i_a_2_01_3_r_. Cena Q r~~zł + 23% VAT