Wrocław, dnia 9 lipca 2013 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 5 lipca 2013 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 9 lipca 2013 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 5 lipca 2013 r. NK-N RB ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594) stwierdzam nieważność 5 ust. 6 we fragmencie: "w szczególności" oraz 6 ust. 7 we fragmencie: "z upływem tego okresu, a" i ust. 8 we fragmencie: "(niezdolność trwa dłużej niż 33 dni)" uchwały nr XXVI/188/13 Rady Gminy Siekierczyn z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Siekierczyn. Uzasadnienie Na sesji w dniu 28 maja 2013 r. Rada Gminy Siekierczyn podjęła m.in. uchwałę nr XXVI/188/13 w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Siekierczyn. Uchwała ta wpłynęła do Organu Nadzoru dnia 7 czerwca 2013 r. W toku badania legalności uchwały nr XXVI/188/13 Organ Nadzoru stwierdził, że 5 ust. 6 tej uchwały we fragmencie: "w szczególności" narusza art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r.-karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674-t.j.), 6 ust. 7 uchwały we fragmencie: "z upływem tego okresu, a" narusza art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela, natomiast 6 ust. 8 uchwały we fragmencie: "(niezdolność trwa dłużej niż 33 dni)" narusza art. 30 ust. 6 i art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela oraz 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181). Mocą uchwały nr XXVI/188/13 Rada Gminy Siekierczyn ustaliła regulamin wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę Siekierczyn. W podstawie prawnej uchwały Rada Gminy powołała się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 30 ust. 6 i art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela oraz rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. nr 22, poz. 181 z późn. zm.).

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz Według art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela: "Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 [za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy], oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3." Z powyższego przepisu wynika, że udzielona radzie gminy norma kompetencyjna ma dość szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolności w zakresie ustalania warunków przyznawania dodatków i innych składników wynagrodzenia. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Zatem każda norma kompetencyjna musi być realizowana zarówno w pełni, jak i w sposób nienaruszający innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. Rada Gminy, ustanawiając warunki przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego, w 5 ust. 6 uchwały nr XXVI/188/13 postanowiła: "Wysokość przyznania nauczycielowi dodatku motywacyjnego uzależniona jest od szczególnych osiągnięć w pracy nauczyciela, w szczególności za: (...).". Powyższe oznacza, że Rada określając warunki przyznania dodatku motywacyjnego, przy użyciu sformułowania w szczególności wprowadziła w treści przedmiotowego regulaminu otwarty katalog warunków, których spełnienie uprawnia nauczyciela do otrzymania tego dodatku. Tym samym Rada nie wypełniła prawidłowo kompetencji wynikającej z art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela. Za kompleksową realizację tej normy kompetencyjnej nie może bowiem zostać uznane ustanowienie w formie katalogu otwartego zasad przyznawania dodatku motywacyjnego, jako składnika wynagrodzenia nauczyciela, pozwalające na formułowanie przez podmiot odrębny od Rady Gminy dodatkowych jeszcze warunków przyznania tego dodatku, nie ujętych w regulaminie wynagradzania nauczycieli. Tym samym, gdyby wolą Rady było, aby dodatek motywacyjny był przyznawany w oparciu o spełnienie określonych przesłanek w zakresie szerszym niż to przewiduje art. 5 ust. 6 uchwały, to była ona zobowiązana do precyzyjnego określenia w treści regulaminu wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie dodatku motywacyjnego. Odmienne działanie w tym zakresie, w ocenie Organu Nadzoru, narusza w sposób istotny normę kompetencyjną, upoważniającą do podjęcia przedmiotowej uchwały, a co za tym idzie, uzasadnia stwierdzenie nieważności 5 ust. 6 we fragmencie: "w szczególności" uchwały nr XXVI/188/13. Postanowienia dotyczące warunków przyznawania dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy do wynagrodzenia nauczycieli, jak wynika z art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 91d pkt 1 Karty Nauczyciela, są materią zarezerwowaną dla aktu prawnego jakim jest przyjmowany w drodze uchwały rady gminy regulamin wynagradzania nauczycieli. Uregulowania te nie mogą być zatem dookreślane za pomocą norm otwartych przez inne organy (nie będące radą gminy-w przypadku szkół prowadzonych przez gminę) oraz w drodze innych aktów niż regulamin nadany przez organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego. Ponadto przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela wskazuje wyraźnie, że skoro szczegółowe warunki przyznawania m.in. dodatku motywacyjnego mają być określone, to oznacza to, że muszą one zostać w przedmiotowym regulaminie skonkretyzowane poprzez określenie ich w sposób wyczerpujący, precyzyjny i nie pozwalający na ich dookreślanie poza regulaminem. Mając na uwadze wyrażoną wspomnianą wcześniej i wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, należy stwierdzić, że każdorazowo niekompletne wypełnienie kompetencji do podejmowania uchwał oraz przekroczenie jej zakresu powinny być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub w części. Takie stanowisko Organu Nadzoru potwierdza także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (do ) z dnia 14 kwietnia 2000 r.: Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważności uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (I SA/Wr 1798/99, Lex nr 49428). Według 6 ust. 7 uchwały nr XXVI/188/13: "Nauczyciel, któremu powierzono stanowisko dyrektora na czas określony, traci prawo do dodatku funkcyjnego z upływem tego okresu, a w razie wcześniejszego odwołania-z końcem miesiąca, w którym nastąpiło odwołanie, jeśli odwołanie nastąpiło pierwszego dnia miesiąca-od tego dnia.". Kwestię zmiany wysokości wynagrodzenia nauczycieli, a więc również wchodzących w skład tego wynagrodzenia dodatków, ustawodawca uregulował w art. 39. ust. 1 Karty Nauczyciela: "Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego.". Wobec precyzyjnego określenia w tym przepisie momentu zmiany wynagrodzenia nauczyciela z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego niedopuszczalnym jest modyfikowanie tej normy w drodze przepisu prawa miejscowego poprzez ustanowienie nieprzewidzianej przez ustawodawcę cezury czasowej, od której nauczyciel traci prawo do konkretnego składnika wynagrodzenia. W szczególności do działania takiego nie upoważnia art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela-wprowadzenie nieznanego ustawie momentu, od którego nauczyciel traci prawo do określonego składnika wynagrodzenia nie może być traktowane jako określenie wysokości stawek dodatków wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 2 wymienionej ustawy jak również jako szczegółowy warunek przyznania tego dodatku. Podobnie postanowił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 180/09): "W normatywnym pojęciu "warunki przyznawania dodatków" w żaden sposób nie mieści się uprawnienie do określania przez radę gminy także jakichkolwiek warunków utraty tych dodatków, bądź też nie przyznawania tych dodatków.". Pozbawienie jakiegokolwiek składnika wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Jak wykazano wyżej ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustanowienia możliwości pozbawienia dodatku funkcyjnego (jako składnika wynagrodzenia) z upływem okresu, w którym powierzono nauczycielowi stanowisko dyrektora. Zmiana wysokości wynagrodzenia nauczyciela (z innych przyczyn niż awans zawodowy) m.in. poprzez obniżenie mu dodatku funkcyjnego może nastąpić wyłącznie z pierwszym dniem najbliższego albo danego miesiąca kalendarzowego, co wynika bezpośrednio z art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela. Mając na uwadze wspominaną już konstytucyjną zasadę legalizmu należy dodać, że orzecznictwo wielokrotnie wskazywało, że powtórzenia i modyfikacje jako wysoce dezinformujące stanowią istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 października 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). W takim kontekście, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych, należy uznać za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje 118 w zw. z 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), zgodnie z którymi w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Powtarzanie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Podobne uwagi należy odnieść do kwestionowanego fragmentu 6 ust. 8 uchwały nr XXVI/188/13: "W przypadku długotrwałej choroby dyrektora (niezdolność trwa powyżej 33 dni) osobie pełniącej czasowo obowiązki dyrektora wysokość dodatku funkcyjnego określa Wójt Gminy.". Powyższy przepis upoważnia Wójta do przyznania nauczycielowi pełniącemu obowiązki dyrektora w trakcie nieobecności urzędującego dyrektora, spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby, dodatku funkcyjnego dopiero gdy niezdolność do pracy urzędującego dyrektora przekracza 33 dni. A contrario gdy niezdolność do pracy urzędującego dyrektora z powodu choroby trwa poniżej 33 dni nauczycielowi pełniącemu w tym czasie obowiązki dyrektora nie przysługuje dodatek funkcyjny, będący

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz jednym ze składników wynagrodzenia za pracę. Wynika to również z pisma Zastępcy Wójta Gminy Siekierczyn z dnia 3 lipca 2013 r. (sygn. L.dz ). Nie można uznać, że kwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, uprawniającego do określania szczegółowych warunków przyznawania m.in. dodatku funkcyjnego, skoro ustawodawca wypowiedział się już w kwestii momentu zmiany wynagrodzenia nauczyciela w art. 39 ust. 1 zdanie drugie wspomnianej ustawy. Również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wcześniej wyroku, stwierdził, że określenie warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia nauczycieli nie jest tożsame z określeniem warunków nieprzyznawania tych dodatków. Ponadto, na podstawie m.in. art. 30 ust. 5 pkt 3 Karty Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej i Sportu wydał w dniu 31 stycznia 2005 r. rozporządzenie w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy. W przypadku dodatku funkcyjnego dla funkcji określonych w 5 wyżej przywołanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, rada gminy jako organ prowadzący szkołę, na podstawie przyznanych jej w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela kompetencji, ma uszczegółowić ogólne warunki przyznania tego dodatku. Upoważnienie organu prowadzącego przy podejmowaniu regulaminów wynagradzania nauczycieli zostało ograniczone wyłącznie do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków bez jednoczesnego upoważnienia do określania warunków pozbawiania bądź nieprzyznawania prawa do tych dodatków. W 5 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Minister Edukacji Narodowej i Sportu określił, że do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły. Zarówno ustawodawca jak i Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie uzależnili prawa do dodatku funkcyjnego dla nauczycieli, którym powierzono pełnienie obowiązków dyrektora w czasie nieobecności urzędującego dyrektora, od okresu sprawowania tego zastępstwa. Przepis prawa rangi ustawowej expressis verbis stanowi, że wysokość dodatku funkcyjnego zależy od powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji. Zatem nauczyciel pełniący funkcję dyrektora, a więc określoną w 5 pkt 1 rozporządzenia, niezależnie od okresu sprawowania tej funkcji, jest uprawniony przepisami prawa do otrzymania dodatku funkcyjnego. Organ stanowiący mocą art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela został upoważniony jedynie do określenia w regulaminie wysokości stawek dodatków oraz szczegółowych warunków przyznawania tych dodatków. Jednak w ramach warunków przyznawania dodatków określonych w akcie wykonawczym nie można nikogo prawa do dodatku pozbawić, skoro przysługuje on z mocy prawa. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Biorąc powyższe pod uwagę postanawia się jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Wojewody Dolnośląskiego organu nadzoru w terminie 30 dni od jego doręczenia. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: A. M. Skorupa