Wrocław, dnia 29 kwietnia 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N MC WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO. z dnia 28 kwietnia 2015 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 29 kwietnia 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N MC WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 28 kwietnia 2015 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworze Nr VI/31/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie przyjęcia programu stypendialnego dla uczniów będących mieszkańcami Gminy Jawor uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjalnych. Uzasadnienie Na sesji w dniu 26 marca 2015 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 90 t ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz ze zm.), Rada Miejska podjęła uchwałę w sprawie przyjęcia programu stypendialnego dla uczniów będących mieszkańcami Gminy Jawor uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjalnych, zwana dalej uchwałą. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 2 kwietnia 2015 r. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 90t ust. 1 i art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Ponadto organ nadzoru stwierdził podjęcie: - 4 pkt 1 i 2 we fragmencie: i co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania uchwały z istotnym naruszeniem art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty; - części II załącznika nr 1 i nr 2 we fragmencie: PESEL uchwały z istotnym naruszeniem art. 90t ust. 4 uchwały o systemie oświaty oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz ze zm.) Dokonując analizy prawnej uchwały należy mieć na uwadze brzmienie przepisów art. 90t ust. 1 i art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W myśl art. 90t ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Z kolei zgodnie z art. 90t ust. 4 ustawy w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca w pierwszej kolejności zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego do stworzenia dokumentu programowego, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w zakresie wspierania edukacji. Dopiero w oparciu o dany program, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego powinny określić warunki, zakres i tryb udzielania pomocy dzieciom i młodzieży. Przepis art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty należy zatem traktować jako podstawę do tworzenia planów działania danej jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Z kolei przepis art. 90t ust. 4 ustawy daje podstawę do tworzenia aktu prawa miejscowego, określającego szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze. Zdaniem Organu Nadzoru organ stanowiący gminy nie może zrealizować upoważnienia z art. 90t ust. 4 ustawy bez wcześniejszej realizacji art. 90t ust. 1 ustawy, a więc bez przyjęcia lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży bądź też lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Wynika to wprost z brzmienia art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty: W przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1 (...). Rada Miejska w Jaworze przedmiotową uchwałą przyjęła program stypendialny dla uczniów będących mieszkańcami Gminy Jawor, uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjalnych, realizując dyspozycję przepisu art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym Wojewoda Dolnośląski zwrócił się pismem z dnia 10 kwietnia 2015 r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Jaworze z zapytaniem czy Rada, przed podjęciem uchwały nr VI/31/2015, przyjęła na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy o systemie oświaty regionalny lub lokalny program wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży lub wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. W odpowiedzi pismem z dnia 20 kwietnia 2015 r. Burmistrz Miasta Jawora wyjaśnił, że: Rada Miejska w Jaworze przed podjęciem uchwały Nr VI/31/2015 nie uchwaliła na podstawie art. 90t ust. 1 ustawy z dnia 7 września o systemie oświaty ( ) odrębnego programu, o jakim jest mowa w tym przepisie. Podejmując jednakże uchwałę będącą przedmiotem badania organu nadzoru, w pierwszym rzędzie zgodnie z dyspozycją art. 90t ust. 4 cytowanej ustawy o systemie oświaty organ stanowiący przyjął program stypendialny dla uczniów będących mieszkańcami Gminy Jawor uczęszczających do szkół podstawowych i gimnazjalnych ( 1 badanej uchwały) i określił cele tego programu ( 2 badanej uchwały). Program ten, poprzez nakreślone w nim cele wypełnił dyspozycję art. 90t ust. 1 pkt 1 ustawy ( 2 pkt 2 uchwały) i art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy ( 2 pkt 1 uchwały) i formalnie stworzył podstawę do określenia przez radę szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży, a także zakresu i form udzielania tej pomocy, co przełożyło się na treść badanej uchwały. Burmistrz zaznaczył także, że zwięzłość tak przyjętego programu nie powinna być kwestionowana przez organ nadzoru, skoro pod pojęciem programu należy bowiem rozumieć wykład pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować (Słownik Języka Polskiego praca pod redakcją prof. Dr hab. M. Szymczaka, wydanie VIII, tom II, strona 931). Wskazuję także, iż w podstawie prawnej badanej uchwały przywołano cały art. 90t ustawy o systemie oświaty, co również oznacza, że podejmując przedmiotową uchwałę rada działała z upoważnienia ustawowego zawartego zarówno w ust. 1 jak i w ust. 4 tego przepisu. Argumentacji powyższej nie sposób podzielić. 2 uchwały stanowi, że: Celem programu jest: 1) stymulowanie aktywności uczniów w procesie pozyskiwania wiedzy, 2) promowanie uczniów wybitnie uzdolnionych poprzez wspieranie i prowadzenie działań na rzecz podnoszenia wyników w nauce, 3) materialne wsparcie szczególnie uzdolnionych uczniów w danym roku szkolnym i tym samym ułatwienie im dostępu do edukacji, 4) zwiększenie motywacji uczniów do rozszerzenia wiedzy poza program nauczania oraz rozwijanie swoich umiejętności i zdolności, 5) zachęcanie uczniów do reprezentowania Gminy Jawor w konkursach, zawodach i olimpiadach na szczeblach co najmniej wojewódzkich. W przepisie tym są więc zawarte normy charakterystyczne dla aktów programowych, lecz samo to nie pozwala jeszcze uznać, że mamy do czynienia z realizacją dyspozycji art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przywołując bowiem przytoczoną już przez Burmistrza Miasta Jawora definicję pojęcia programu należy stwierdzić, że program

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz powinien się składać z dwóch elementów składowych z wykładu pewnych założeń i wytycznych działania mającego te założenia realizować. Tymczasem postanowienia 2 uchwały nie spełniają tego wymogu. O ile można uznać, że są one sformułowaniem pewnych założeń, to już nie sposób twierdzić, że stanowią one jednocześnie wytyczne mające te założenia realizować. Ponadto z samego faktu przywołania w podstawie prawnej aktu przepisów, stanowiących upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego lub aktu wewnętrznie obowiązującego nie można automatycznie wywodzić, iż to upoważnienie zostało zrealizowane. O tym decyduje ostatecznie treść norm zawartych w określonym akcie prawnym. W końcu należy podkreślić, że niedopuszczalne jest łączenie w jednej uchwale norm o charakterze powszechnie obowiązującym i norm o charakterze wewnętrznie obowiązującym. Jak zostało już wcześniej wspomniane, akt wydawany na podstawie art. 90t ust. 1 ustawy o systemie oświaty ma charakter wewnętrzny, natomiast akt wydawany na podstawie art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest aktem prawa miejscowego. Przemieszanie materii prawa miejscowego i prawa wewnętrznego w ramach jednego aktu stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, będącej pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Normy stanowione przez prawodawcę powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Wystąpienie omawianej wady może powodować trudności interpretacyjne, dotyczące wszystkich przepisów uchwały, ponieważ powstaje wątpliwość, kto jest głównym adresatem przepisów. W konsekwencji może to prowadzić do niezamierzonych przez normodawcę, trudnych do przewidzenia następstw. Ponadto zgodnie z dyrektywą 115 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908): w rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Natomiast według 119 ust. 1 załącznika: na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Na mocy 143 załącznika reguła jedno upoważnienie jeden akt wykonawczy znajduje zastosowanie do oceny prawidłowości podejmowania uchwał będących aktami prawa miejscowego. Z kolei 135 w zw. z 143 załącznika przesądza o tym, że w uchwale będącej aktem prawa miejscowego zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie upoważniającym, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu wydającego akt. Powyższe oznacza, że Rada Miejska w Jaworze podjęła przedmiotową uchwałę, bez wcześniejszego uchwalenia lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży bądź lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 90t ust. 1 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Potwierdzenie słuszności przedstawionej powyżej argumentacji znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 października 2012 r.(sygn. akt II SA/Bd 895/12): Istotne jest, że uchwała (...) dotycząca zasad udzielania stypendium dla szczególnie uzdolnionych uczniów nie została poprzedzona ustanowieniem aktu określającego program wspierania edukacji. Wskazać należy bowiem, iż jedynie działając w oparciu o wspomniany program, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest do uchwalenia zasad i trybu przyznawania stypendiów, stanowiącej akt prawa miejscowego.(...) Bez uprzedniego przyjęcia wspomnianego programu, organ nie jest zatem uprawniony do podjęcia uchwały w przedmiocie wskazanym w art. 90t ust. 4 ustawy. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, iż każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Realizując kompetencję, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji. Rada Miejska w Jaworze podjęła przedmiotową uchwałę bez wcześniejszego uchwalenia lokalnego programu wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży bądź też lokalnego programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, czym, zdaniem Organu Nadzoru, naruszyła przepisy prawa w sposób istotny. W oparciu o powyższe, zasadne jest stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Normodawca lokalny w 4 uchwały określił warunki jakie musi spełnić uczeń aby mógł otrzymać stypendium za wyniki w nauce. W przepisie tym Rada ustaliła, że: Stypendium za wyniki w nauce może otrzymać uczeń, który jest mieszkańcem Gminy Jawor i jednocześnie w danym roku szkolnym uzyskał odpowiednio: 1) średnią ocen w szkole podstawowej w klasie IV-VI nie mniej niż 5,6 i co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania, 2) średnią ocen w gimnazjum nie mniej niż 5,5 i co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania. W świetle uregulowań art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, jedynym dopuszczalnym kryterium przyznania pomocy na wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży są uzdolnienia dzieci i młodzieży. Uściślając takim kryterium może być średnia uzyskanych ocen. Rada nie może natomiast wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów, na przykład związanych z oceną z zachowania, czy brakiem nagany dyrektora. Ograniczenie w drodze uchwały uprawnień jednostki przyznanych mocą ustawy, musi znajdować oparcie w wyraźnym upoważnieniu ustawowym. Wprowadzenie regulacji zawężającej regulację ustawową w zakresie praw jednostki jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przewiduje to przepis rangi ustawowej. O ile zatem przyznanie pomocy na wspieranie edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży nie jest obligatoryjne, o tyle w sytuacji, gdy Rada zdecydowała się pomoc taką przyznawać, to zobligowana jest adresować ją do wszystkich spełniających ustawowe kryterium wspierania edukacji uczniów zdolnych (art. 90 b ust. 2 i art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty). Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że 4 pkt 1 i 2 we fragmencie: i co najmniej bardzo dobrą ocenę z zachowania narusza w istotny sposób art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W załączniku nr 1 i nr 2 do uchwały Rada Miejska w Jaworze ustaliła wzór wniosku o przyznanie stypendium za wyniki w nauce oraz wór wniosku o przyznanie stypendium za szczególne osiągnięcia naukowe. W każdym z powyższych załączników, w części dotyczącej informacji o uczniu, istnieje rubryka przeznaczona na wpisanie nr PESEL. Według organu nadzoru dodanie w załącznikach do uchwały wymogu podania we wnioskach o przyznanie stypendiów numeru ewidencyjnego PESEL ucznia wykracza poza granice przyznanych przez ustawodawcę w art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty kompetencji. Numer PESEL nie stanowi bowiem przesłanki identyfikującej uzdolnionego ucznia. W przedmiotowej sprawie znajdą również odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o ochronie danych osobowych. Numer PESEL jest bowiem przykładem pojedynczej informacji stanowiącej dane osobowe. Numer ten, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2015 r., poz. 388) jest 11-cyfrowym symbolem numerycznym, jednoznacznie identyfikującym osobę fizyczną, zawierający datę urodzenia, numer porządkowy, oznaczenie płci oraz liczbę kontrolną. Numer ten, występując nawet bez zestawienia z innymi informacjami o osobie, stanowi dane osobowe, a ich przetwarzanie podlega wszelkim rygorom przewidzianym w ustawie o ochronie danych osobowych. Na gruncie przepisów ustawy o ochronie danych osobowych legalność przetwarzania (wykorzystywania) danych osobowych tak zwanych zwykłych, jak na przykład imię, nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL, uzależniona jest od spełnienia jednej z przesłanek, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o ochronie danych osobowych. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że podanie numeru PESEL w rozpatrywanej sytuacji, nie jest niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych w związku z art. 90t ust. 4 ustawy o systemie oświaty), ponieważ brak tego elementu we wnioskach o przyznanie stypendiów nie będzie stanowił przeszkody uniemożliwiającej ich przyznanie. Należy mieć na względzie, że Rada Miejska w Jaworze w swej działalności uchwałodawczej związana jest zasadą legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, a wyrażającą się w konieczności działania na

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz podstawie i w granicach prawa, a także art. 94 Konstytucji RP, w oparciu o który organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie nieważności części II załącznika nr 1 i nr 2 we fragmencie: PESEL uchwały, jako przepisu wykraczającego poza zakres przyznanego Radzie upoważnienia. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: T. Smolarz