Wrocław, dnia 18 lutego 2016 r. Poz. 842 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N JB WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO. z dnia 1 lutego 2016 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 18 lutego 2016 r. Poz. 842 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR NK-N JB WOJEWODY DOLNOŚLĄSKIEGO z dnia 1 lutego 2016 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz ze zm.) stwierdzam nieważność 2 we fragmencie a także uchwała nr XII/57/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr X/42/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie oraz uchwała nr XVI/99/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 28 grudnia 2011 r., w sprawie zmiany uchwały nr X/42/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie uchwały Rady Miejskiej w Olszynie nr XVI/75/2015 w sprawie: nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie oraz następujących przepisów załącznika do uchwały nr XVI/75/2015, a mianowicie: 1 we fragmencie tiret 1-5, 10 we fragmencie w szczególności, 18 ust. 5 - ust. 10, 20 ust. 6, 21 lit. e, 22. UZASADNIENIE Rada Miejska w Olszynie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r., poz. 406) dalej także jako: ustawa, podjęła na sesji w dniu 29 grudnia 2015 r. uchwałę w sprawie: nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie (dalej powoływana jako uchwała). Przedmiotowa uchwała wpłynęła do Organu Nadzoru w dniu 7 stycznia 2016 r. W toku badania legalności aktu prawnego Organ Nadzoru stwierdził, że wskazane poniżej przepisy zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a mianowicie: - 2 we fragmencie a także uchwała nr XII/57/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie zmiany uchwały nr X/42/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie oraz uchwała nr XVI/99/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 28 grudnia 2011 r., w sprawie zmiany uchwały nr X/42/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie nadania Statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie uchwały Rady Miejskiej w Olszynie nr XVI/75/2015 w sprawie: nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie został podjęty z istotnym naruszeniem art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz 90 w zw. z 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., nr 100, poz. 908 ze zm.),

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz tiret 1-5 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - 10 załącznika do uchwały we fragmencie w szczególności został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012, poz. 406 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - 18 ust. 5 ust. 10 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - 20 ust. 6 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - 21 lit. e załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - 22 załącznika do uchwały został podjęty z istotnym naruszeniem art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. I. W 2 uchwały postanowiono o utracie mocy przez wymienione w tym paragrafie akty prawne. W przepisie tym wskazano uchwałę nr X/42/2011 Rady Miejskiej w Olszynie z dnia 22 czerwca 2011 w sprawie nadania statutu Gminnemu Ośrodkowi Kultury w Olszynie, a także uchwałę nr XII/57/2011 w sprawie zmiany uchwały X/42/2011 oraz uchwałę nr XVI/99/2011 w sprawie zmiany uchwały nr X/42/2011. Wprowadzono zatem regulację, której celem było uchylenie uchwał nr X/42/2011, XII/57/2011 oraz XVI/99/2011 Rady Miejskiej w Olszynie. Tymczasem uchwały nr XII/57/2011 oraz XVI/99/2011 są aktami nowelizującym. Z tego względu ich uchylanie lub zmienianie po ich wejściu w życie jest bezprzedmiotowe. Zmian w obowiązującym stanie prawnym, w tym także polegających na uchyleniu aktów lub przepisów, dokonuje się w ten sposób, że zmienia się tekst uchwały obowiązujący w dniu wejścia w życie przepisów zmieniających. Jeśli pierwotnie przyjęty tekst uchwały był zmieniany, zmienia się taką wersję aktu, która uwzględnia wprowadzone wcześniej zmiany. Zawsze jednak nowelizacja uchwały powinna odnosić się do uchwały podjętej w danej sprawie, trzeba bowiem mieć na względzie, że przepisy zmieniające mają charakter czynności konwencjonalnej, której normatywny skutek konsumuje się (wyczerpuje się) w momencie ich wejścia w życie. Uchylenie uchwały nowelizującej nie wywołałoby żadnego skutku. Uchylenie bądź zmiana przepisów uchwały nowelizującej nie ma bowiem wpływu na treść uchwały pierwotnej, zgodnie z zasadą abrogata lege abrogante non reviviscit lex abrogata. Uchylenie przepisów wprowadzonych uchwałą nowelizującą możliwe jest tylko poprzez uchylenie (całej lub poszczególnych przepisów) uchwały pierwotnej. Zgodnie z 141 i 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" zarówno do uchwał i zarządzeń będących prawem wewnętrznym, jak i do aktów prawa miejscowego (a więc do aktów normatywnych stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego) stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale II. Na podstawie powyższego odesłania do przedmiotowej uchwały znajduje zastosowanie 90 Zasad techniki prawodawczej. Zgodnie z nim, zmienia się zawsze pierwotny tekst ustawy, a jeżeli wprowadzono do niego zmiany - tekst zmieniony. Jeżeli ogłoszono tekst jednolity ustawy, zmienia się ten tekst, a w przypadku gdy wprowadzono zmiany do tekstu jednolitego - zmieniony tekst jednolity. Ponadto w 91 Zasad techniki prawodawczej przyjęto zasadę, że nie nowelizuje się przepisów zmieniających inną ustawę (ust. 1). Jeżeli jest to konieczne dla wyeliminowania rażącego błędu w przepisach zmieniających ogłoszonej ustawy, można wyjątkowo znowelizować te przepisy w okresie ich vacatio legis (ust. 2). Nowelizację przepisów zmieniających, o której mowa w ust. 2, wprowadza się w życie najpóźniej w dniu wejścia w życie ustawy zmienianej (ust. 3). Wynika z tego, że zmian w obowiązujących przepisach dokonuje się w ten sposób, że zmienia się tekst uchwały obowiązujący w dniu wejścia w życie przepisów zmieniających. Jeśli pierwotnie przyjęty tekst uchwały był zmieniany, zmienia się taką wersję aktu, która uwzględnia wprowadzone wcześniej zmiany.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz. 842 Zawsze jednak nowelizacja uchwały powinna odnosić się do uchwały podjętej w danej sprawie. Trzeba bowiem mieć na względzie, że przepisy zmieniające mają charakter jednorazowy, a ich normatywny skutek wyczerpuje się w momencie ich wejścia w życie w postaci zmian, których one dokonują. Z tego względu ich uchylanie lub zmienianie po dniu ich wejścia w życie jest bezprzedmiotowe, co narusza zasady prawidłowej legislacji. Uchylenie uchwał nr XII/57/2011 oraz XVI/99/2011 należy uznać za niedopuszczalne w świetle zasad demokratycznego państwa prawnego, których elementem jest zasada prawidłowej legislacji, ponieważ jak wskazano już wyżej uchwała nowelizująca ma charakter wyłącznie jednorazowy. W momencie jej wejścia w życie traci ona swą wartość normatywną. Uchylenie jej postanowień nie jest dopuszczalne. Jeżeli organ prawodawczy jest zainteresowany dokonaniem zmian w przepisach zmienionych mocą dokonanej nowelizacji, może to uczynić wyłącznie poprzez ponowną zmianę lub uchylenie tych przepisów. Zasada prawidłowej legislacji ma doniosłe znaczenie w systemie prawa i jej wagę niejednokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Składa się na nią szereg dyrektyw złączonych pod względem aksjologicznym (służą one ochronie wspólnych wartości, jakimi są zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz pewność prawa) oraz funkcjonalnym (stanowią dyrektywy kierowane do prawodawcy i odnoszą się do procesu tworzenia prawa). Zasada prawidłowej legislacji została ukształtowana jako system ściśle ze sobą powiązanych dyrektyw adresowanych do prawodawcy, wskazujących jak należy dokonywać zmian prawa w państwie prawnym (K. Działocha, T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji jako podstawa kontroli konstytucyjności prawa, Przegląd Legislacyjny 2006, nr 3, s. 6-7). Wskazane naruszenie, dokonane przez Radę Miejską w Olszynie, godzi w rudymentalne kanony techniki prawodawczej (postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, LEX nr ), a zatem konieczne jest stwierdzenie, iż 2 uchwały we wskazanym fragmencie istotnie naruszają art. 2 Konstytucji RP. II. W 1 załącznika do uchwały Rada Miejska w Olszynie przyjęła, że: Gminny Ośrodek Kultury w Olszynie, zwany dalej Ośrodkiem Kultury działa na podstawie : Ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( ), ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach ( ), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( ), ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości ( ), ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( ). W kontekście takiej regulacji statutu należy zauważyć, że zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Cytowanego fragmentu załącznika do uchwały, w części w jakiej odnosi się do ustaw i rozporządzeń, nie można pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Akt wydany przez radę gminy, na podstawie upoważnienia ustawowego, nie może stanowić podstawy prawnej obowiązywania ustaw i rozporządzeń. Tego typu regulacje dopuszczalne są jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. W przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie takiego aktu, jak i przepisów ustawy, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe (porównaj: wyrok WSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., IV SA/Wr 81/12, CBOSA). Niedopuszczalne jest zatem wskazywanie w akcie prawa miejscowego na podstawie jakich ustaw i rozporządzeń działać ma jednostka organizacyjna gminy. III. W 10 załącznika do uchwały wskazano katalog działalności innej niż kulturalna, którą może prowadzić Ośrodek Kultury. Wyliczenie możliwej do prowadzenia działalności zostało poprzedzone sformułowaniem w szczególności. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy statut instytucji kultury powinien zawierać postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz. 842 kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Jako że ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego sformułowania postanowień odnośnie prowadzenia działalności innej niż kulturalna, to nie może on poprzez użycie sformułowania w szczególności pozostawić otwartego katalogu form prowadzenia takiej działalności. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może przekazać kompetencji do określania dalszych postanowień dotyczących prowadzenia działalności innej niż kulturalna innemu podmiotowi. Użycie zwrotu w szczególności sprawia, że katalog wskazujący możliwą do prowadzenia działalność o charakterze innym niż kulturalna ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest jej prowadzenie w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę formy prowadzenia działalności wykraczającej poza działalność kulturalną. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Oznacza to, że Rada we wskazanym fragmencie 10 statutu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy. Jako że rada gminy zgodnie z art. 7 Konstytucji RP ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa, musi również przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Zasada ta w sposób szczególny odnosi się do aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 94 Konstytucji RP są stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że elementy wskazane w przepisie kompetencyjnym należy zrealizować w pełnym zakresie. Niedopuszczalne jest pozostawienie pewnych regulacji do rozwinięcia poza uchwałą, w przypadku gdy możliwości takiej nie przewidziano wprost w przepisie kompetencyjnym. Takie stanowisko Organu Nadzoru potwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że: opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 1798/99, LEX nr 49428). Rada Miejska w Olszynie, kierując się udzielonym jej upoważnieniem do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię przekazaną jej do regulacji. IV. W paragrafie 21 załącznika do uchwały postanowiono, że Ośrodek Kultury może uzyskiwać środki finansowe z: a) dotacji z budżetu państwa, b) wpływów z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży majątku ruchomego oraz najmu i dzierżawy składników majątkowych, c) spadków i darowizn od osób fizycznych i prawnych, e) innych źródeł. Jako że ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury, to nie może on poprzez użycie sformułowania innych źródeł pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Użycie zwrotu innych źródeł sprawia, że katalog wskazujący źródła finansowania ma charakter otwarty, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Gminnego Ośrodka Kultury w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Oznacza to, że Rada we wskazanym fragmencie 21 załącznika do uchwały bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 przywołanej ustawy. Organ Nadzoru ponownie podkreśla, że rada gminy ma obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), a także musi przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę. Zasada ta w sposób szczególny odnosi się do aktów prawa miejscowego, które zgodnie z art. 94 Konstytucji RP są stanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że elementy wskazane w przepisie kompetencyjnym należy zrealizować w pełnym zakresie. Niedopuszczalne jest pozostawienie pewnych regulacji do rozwinięcia poza uchwałą, w przypadku gdy możliwości takiej nie przewidziano wprost w przepisie kompetencyjnym. Takie stanowisko Organu Nadzoru potwierdza także Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że: opierając się na konstrukcji

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz. 842 wad powodujących nieważność można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 1798/99, LEX nr 49428). Rada Miejska w Olszynie, kierując się udzielonym jej upoważnieniem do podjęcia uchwały, powinna uregulować w sposób kompleksowy i precyzyjny materię podlegającą regulacji. V. Mocą 18 Rada wskazała organ doradczy tj. Radę Programową oraz uregulowała sposób powoływania członków Rady Programowej (ust. 1-4). W ustępach 5-10 uregulowano elementy związane z jej organizacją. Mianowicie 5. Członkowie Rady powołują i odwołują spośród siebie Przewodniczącego Rady, który kieruje jej pracami i reprezentuje ją na zewnątrz. 6. Rada podejmuje rozstrzygnięcia należące do jej kompetencji zwykłą większością głosów w obecności co najmniej 3 członków. 7. Rada może z własnej inicjatywy kierować wnioski i opinie do Dyrektora oraz organów Gminy w zakresie funkcjonowania Ośrodka Kultury oraz organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej. 8. Dyrektor przedkłada Radzie do zaopiniowania sprawozdania za poprzedni rok działalności Ośrodka Kultury oraz projekt regulaminu organizacyjnego i jego zmian. 9. Rada opiniuje roczne programy działalności Ośrodka Kultury i plany działalności Ośrodka Kultury oraz wyraża opinię o ważniejszych zamierzeniach Ośrodka Kultury. 10. Za udział w pracach Rady nie przysługują diety, ani zwrot kosztów.. W myśl art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy statut zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury (pkt 1), zakres działalności (pkt 2), organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania (pkt 3), określenie źródeł finansowania (pkt 4), zasady dokonywania zmian statutowych (pkt 5) oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (pkt 6). Natomiast stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy, organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Analizując przytoczone wyżej uregulowania zauważyć należy, że w art. 13 ust. 1 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu utworzonej instytucji kultury. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy jego zakres przedmiotowy. Redakcja ostatnio powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "statut zawiera", które świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Oznacza to, iż rada gminy, nadając statut gminnej instytucji kultury, winna zamieścić w przedmiotowej uchwale postanowienia odnoszące się do wszystkich elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ww. ustawy, a zarazem nie wolno jej zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Brak w statucie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkuje istotnym naruszeniem zarówno normy kompetencyjnej wynikającej z art. 13 ust. 2 ww. ustawy, jak i konstytucyjnej zasady legalności aktu prawa miejscowego. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy. Zdaniem Organu Nadzoru treść 18 ust załącznika do uchwały nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Rozpatrywany przepis załącznika do uchwały określa organizację wewnętrzną oraz zasady działania Rady Programowej. Tymczasem art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy nie przewiduje, aby tego typu kwestie podlegały uregulowaniu w statucie instytucji kultury. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika jedynie, że statut powinien określać organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Stwierdzić trzeba, że 18 ust załącznika do uchwały nie określa organów zarządzających lub doradczych, jak też nie stanowi o sposobie ich powoływania (tą kwestię rozstrzyga 18 ust. 1-4 załącznika do uchwały). Elementy wymienione w 18 ust załącznika do uchwały powinny zostać uregulowane w regulaminie organizacyjnym nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu

6 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 6 Poz. 842 opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców (art. 13 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). W tym miejscu należy przypomnieć, że w świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej w Olszynie, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznacznym z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...). VI. Mocą 20 ust. 6 załącznika do uchwały postanowiono Nadzór nad działalnością finansową Ośrodka Kultury sprawuje Rada Miejska w Olszynie, za pośrednictwem Komisji Rewizyjnej, oraz Burmistrz Olszyny. Mocą art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną.. Z powyższego wynika zatem, że rada gminy za pośrednictwem komisji rewizyjnej uprawniona jest do kontroli jednostek organizacyjnych gminy, a nie do nadzoru. Poza tym do kontroli tej upoważniona jest rada za pośrednictwem komisji rewizyjnej, a nie burmistrz. W tym miejscu wskazać należy na różnicę między nadzorem a kontrolą. W literaturze prawa administracyjnego znajdujemy wiele prób zdefiniowania pojęcia nadzoru, ponieważ - jak się powszechnie podkreśla - jest to jeden z podstawowych terminów współczesnej administracji. Zestawienie poglądów na temat pojęcia nadzoru zawarł B. Dolnicki (Nadzór..., s ) w swojej monografii. Jak podkreśla tenże autor: "Z reguły przeważa tendencja do traktowania nadzoru jako działalności aktywnej, wyposażonej w możliwości władczego wkraczania w działalność organu nadzorowanego w celu jego korygowania. Włączając zaś instytucję nadzoru w system kontroli administracyjnej, uznaje się zazwyczaj, iż nadzór jest sprawowany wobec jednostek o dużym stopniu samodzielności, sama zaś działalność nadzorcza ma na celu głównie zabezpieczenie przestrzegania prawa, jest wykonywana ex post i połączona z możliwością uchylania kontrolowanych aktów w sytuacjach prawem określonych". Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 5 października 1994 r., W 1/94, OTK 1994, nr 2, poz. 47, stwierdził, "że przez nadzór należy rozumieć określone procedury, dające odpowiednim organom państwowym, wyposażonym w stosowne kompetencje, prawo ustalania stanu faktycznego, jak też korygowania działalności organu nadzorowanego". Próbę zdefiniowania terminu "nadzór" podjął także M. Miemiec (Nadzór..., s ), który uważa, że nadzór "oznacza kompetencję (możność i powinność prawną) władczego wkraczania właściwego nadrzędnego (organizacyjnie lub funkcjonalnie) organu administracji publicznej w działalność organu (podmiotu) nadzorowanego. Zadaniem nadzoru jest zabezpieczenie realizacji celów administracji publicznej i utrzymanie jej działalności w granicach prawa". Natomiast kontrolą nazywamy porównywanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym, wyznaczonym przez normy prawne, techniczne, ekonomiczne, itd. Kontrola administracji polega na badaniu jej stanu organizacyjnego oraz zachowania się (działania lub niedziałania) ze względu na określone kryteria. Przedmiotem kontroli może więc być zarówno struktura organizacyjna administracji, jak i jej działalność. W literaturze wskazuje się, że kontrola to pojęcie używane dla określenia funkcji organu polegającej wyłącznie na sprawdzeniu działalności innych jednostek, bez stałych możliwości wpływania na działalność jednostek kontrolowanych poprzez wydawanie wiążących nakazów lub poleceń (M. Wierzbowski (red.),

7 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 7 Poz. 842 Prawo administracyjne, Warszawa 2007, s. 103). Kontrola nie obejmuje egzekwowania udzielonych zaleceń oraz wyciągania konsekwencji stwierdzonych naruszeń (Leksykon prawa administracyjnego pod red. E. Bojanowskiego i K. Żukowskiego, Warszawa 2009, s. 128). Z powyższego wynika, że pomiędzy nadzorem a kontrolą istnieje różnica a więc niedopuszczalne jest posługiwanie się tymi pojęciami naprzemiennie. Poza tym przepis upoważnia radę do sprawowania kontroli nad jednostkami organizacyjnymi gminy a nie do nadzoru nad nimi. Zauważyć również należy, że instytucja kultury jest samorządową osobą prawną, a więc cechuje się samodzielnością i autonomią działania. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy jego zakres przedmiotowy. Redakcja ostatnio powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "statut zawiera", które świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Oznacza to, iż rada gminy, nadając statut gminnej instytucji kultury, winna zamieścić w przedmiotowej uchwale postanowienia odnoszące się do wszystkich elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ww. ustawy, a zarazem nie wolno jej zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Brak w statucie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkuje istotnym naruszeniem zarówno normy kompetencyjnej wynikającej z art. 13 ust. 2 ww. ustawy, jak i konstytucyjnej zasady legalności aktu prawa miejscowego. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy. Zapis dotyczący nadzoru nad działalnością finansową Ośrodka stanowi przekroczenie udzielonego Radzie upoważnienia, co stanowi istotne naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz art. 7 Konstytucji skutkujące stwierdzeniem jego nieważności. VII. Mocą 22 załącznika do uchwały postanowiono Dyrektor corocznie w terminie do 31 marca przedkłada Radzie Miejskiej w Olszynie sprawozdanie z działalności Ośrodka Kultury za poprzedni rok kalendarzowy. W myśl art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). Zgodnie z art. 13 ust. 2 tej ustawy statut zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury (pkt 1), zakres działalności (pkt 2), organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania (pkt 3), określenie źródeł finansowania (pkt 4), zasady dokonywania zmian statutowych (pkt 5) oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (pkt 6). Natomiast stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy, organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Analizując przytoczone wyżej uregulowania zauważyć należy, że w art. 13 ust. 1 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu utworzonej instytucji kultury. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy jego zakres przedmiotowy. Redakcja ostatnio powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "statut zawiera", które świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Oznacza to, iż rada gminy, nadając statut gminnej instytucji kultury, winna zamieścić w przedmiotowej uchwale postanowienia odnoszące się do wszystkich elementów wymienionych w art. 13 ust. 2 ww. ustawy, a zarazem nie wolno jej zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu. Brak w statucie któregoś z wyszczególnionych ustawowo elementów, podobnie jak i zamieszczenie postanowień wykraczających poza treść przepisu upoważniającego, skutkuje istotnym naruszeniem zarówno normy kompetencyjnej wynikającej z art. 13 ust.

8 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 8 Poz ww. ustawy, jak i konstytucyjnej zasady legalności aktu prawa miejscowego. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy. Zdaniem Organu Nadzoru treść 22 załącznika do uchwały nie znajduje uzasadnienia w normie kompetencyjnej art. 13 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Rozpatrywany przepis załącznika do uchwały określa obowiązki sprawozdawcze Dyrektora Ośrodka Kultury, jakie ten winien wykonywać względem Organizatora. Tymczasem art. 13 ust. 2 pkt 1 6 ustawy nie przewiduje, aby tego typu kwestie podlegały uregulowaniu w statucie instytucji kultury. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika jedynie, że statut powinien określać organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Stwierdzić trzeba, że 22 załącznika do uchwały nie określa organów zarządzających lub doradczych, jak też nie stanowi o sposobie ich powoływania (tą kwestię rozstrzyga 13 załącznika do uchwały). W tym miejscu należy przypomnieć, że w świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej w Olszynie, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznacznym z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...). Biorąc powyższe pod uwagę postanowiono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Organu Nadzoru Wojewody Dolnośląskiego w terminie 30 dni od jego doręczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: P. Hreniak