Poznań, dnia 9 kwietnia 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR KN-I WOJEWODY WIELKOPOLSKIEGO. z dnia 7 kwietnia 2015 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO Poznań, dnia 9 kwietnia 2015 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR KN-I WOJEWODY WIELKOPOLSKIEGO z dnia 7 kwietnia 2015 r. Działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) orzekam nieważność uchwały Nr VI/40/2015 Rady Gminy Stare Miasto z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania - ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadnienie Uchwała Nr VI/40/2015 Rady Gminy Stare Miasto z dnia 26 lutego 2015 r. została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu 9 marca 2015 r. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 ust. 6 i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163). Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, co następuje: Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. W 6 zd. 2 uchwały Rada Gminy Stare Miasto postanowiła, że Cena za 1 godzinę usługi ustalana jest corocznie zarządzeniem kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Mieście z uwzględnieniem wysokości wydatków ponoszonych na ten cel przez gminę w roku poprzednim. Użyte w treści art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej sformułowanie Rada gminy określa" nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. W ocenie organu nadzoru, z treści delegacji zawartej w omawianym przepisie ustawy wynika konieczność ustalenia przez radę gminy wysokości kosztu usług opiekuńczych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Uchwała, która nie wypełnia zakresu upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ustalania odpłatności za te usługi.

2 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 2 Poz Oznacza to, że upoważnienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Mieście do ustalenia ceny 1 godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w drodze zarządzenia nie ma oparcia ustawowego, tym samym stanowi przekroczenie kompetencji ustawowych Rady. Delegowanie powyższego obowiązku na inny podmiot stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności badanej uchwały w całości. Zaprezentowane stanowisko wynika także z orzecznictwa sądowo administracyjnego; m. in. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 maja 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 285/12, orzekł: przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie uprawniał rady gminy do przekazania jakichkolwiek kompetencji kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, to powierzenie temu organowi w 4 spornej uchwały kompetencji do ustalania kosztu 1 godziny usług świadczonych w ramach usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych nastąpiło z naruszeniem tego przepisu, co uprawniało organ nadzoru do stwierdzenia nieważności tej uchwały w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym". Niezależnie od wskazanego uchybienia, organ nadzoru stwierdza, że Uchwała Nr VI/40/2015 Rady Gminy Stare Miasto zawiera także inne istotne naruszenia prawa. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że, realizując swoją kompetencję stanowiącą, rada gminy jest zobowiązana uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Nieprawidłowa realizacja normy kompetencyjnej stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności takiej regulacji. W utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12, z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2761/95, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/00). W 1 ust. 1 Rada Gminy określiła na rzecz jakich osób będą świadczone usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Z kolei w ust. 2 uregulowała kwestię pierwszeństwa w przyznawaniu tych usług. Tymczasem zauważyć należy, że przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej nie zawiera normy kompetencyjnej upoważniającej Radę do określania katalogu osób, którym przysługują usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze, gdyż tę kwestię uregulował już ustawodawca w art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy. Podobnie ustalając zasady pierwszeństwa w przyznawaniu ww. usług, Rada wykroczyła poza zakres przyznanego jej ustawowego upoważnienia. W 2 Uchwały Rada postanowiła, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz w miarę możliwości również zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Przepis ten stanowi niedozwoloną modyfikację treści art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W 3 ust. 1 Uchwały Rada określiła na wniosek jakich osób mogą być przyznawane usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. W ust. 2 z kolei postanowiła, że usługi te mogą być również przyznane z urzędu. Zdaniem organu nadzoru kwestionowane regulacje naruszają w sposób istotny art. 102 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. W przepisie tym uregulowano bowiem szczegółowo kwestię, na wniosek których podmiotów mogą być udzielone świadczenia z pomocy społecznej, a więc także usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (ust. 1).

3 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 3 Poz Ponadto w ust. 2 tego samego przepisu ustawodawca postanowił, że pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. W 4 Uchwały Rada uregulowała kwestię warunków, od których zależy zakres usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, a także wymiar tych świadczeń. Zgodnie z nim mają to być: stan zdrowia świadczeniobiorcy, jego sytuacja rodzinna oraz sytuacja materialna jego i jego rodziny, a także posiadane środki finansowe w budżecie gminy. Wskazane powyżej warunki odnoszące się do samej osoby zainteresowanej lub jej rodziny zgodnie z przedmiotową regulacją mogą być ustalone jedynie w drodze wywiadu środowiskowego. Organ nadzoru stwierdza, że o potrzebie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego postanowił już prawodawca w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej: decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Niezależnie od tego, organ nadzoru podkreśla, że kwestionowany zapis Uchwały w części dotyczącej przedmiotu wywiadu środowiskowego stoi w sprzeczności z regulacją ustawową w tym obszarze. Na podstawie art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej: rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art Przywołany przepis ustawy jednoznacznie określa przedmiot ustaleń rodzinnego wywiadu środowiskowego. Za pomocą rodzinnego wywiadu środowiskowego pracownik socjalny ustala sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby, w stosunku do której jest przeprowadzany. Rada Gminy Stare Miasto w ocenianej Uchwale rozszerzyła ten katalog, przewidziała bowiem, że w drodze wywiadu środowiskowego ustalony ma zostać również stan zdrowia świadczeniobiorcy. Stąd też zapis ww. kwestionowanego przepisu Uchwały, określający przedmiot rodzinnego wywiadu środowiskowego w sposób odmienny niż czyni to ustawodawca w art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowi nieuprawnioną modyfikację przepisu ustawowego, a co za tym idzie istotne naruszenie prawa. Ponadto organ nadzoru wskazuje, że norma wyłączająca możliwość ustalenia stanu zdrowia świadczeniobiorcy w drodze innych środków niż wywiad środowiskowy stoi w sprzeczności z art ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. A więc procedura administracyjna przewiduje szerszy zakres środków dowodowych. O skorzystaniu z nich będzie decydował Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Mieście w toku prowadzonego przez siebie postępowania. W 5 Uchwały Rada postanowiła o obligatoryjnych elementach decyzji administracyjnej o przyznaniu usług opiekuńczych. Zgodnie z tym przepisem elementami decyzji mają być: wymiar, zakres i okres świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, miejsce ich świadczenia, wysokość odpłatności ponoszonej przez świadczeniobiocę. Tymczasem regulacja taka stoi w sprzeczności z art i 2 kpa, który określa elementy decyzji administracyjnej. Ponadto przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim przepisem jest m.in. art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, w myśl którego ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Brak jest zatem podstaw dla organu stanowiącego gminy do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii związanych z wydawaniem decyzji administracyjnych, w tym określania jak ma to miejsce w ocenianej Uchwale elementów, które ma zawierać decyzja. W 8 ust. 1 Rada postanowiła o zasadach zwrotu poniesionych przez gminę wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze przez osoby, które nie spełniają kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania tych usług.

4 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 4 Poz Natomiast w ust. 3 8 zawarła zapis, zgodnie z którym zaprzestaje się dochodzenia zwrotu odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze w przypadku śmierci osoby korzystającej z usług nie posiadającej małżonka, od wstępnych oraz zstępnych. Powyższe regulacje wykraczają poza zakres upoważnienia określonego w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Regulację kompletną w tym zakresie wprowadził już ustawodawca w art. 104 ust. 4 w zw. z ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty (ust. 4). Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (ust. 3). Jak wynika z powyższego to Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej podejmuje decyzję o odstąpieniu od żądania zwrotu wydatków, oceniając czy w realiach konkretnej, indywidualnej sprawy zostały spełnione przesłanki z art. 104 ust. 4 ustawy. W 8 ust. 2 Uchwały Rada wskazała na czyj wniosek Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej może zwolnić całkowicie lub częściowo z ponoszenia odpłatności za ww. usługi. Również ten zapis wykracza poza kompetencje, jakie ustawodawca przyznał Radzie. Z treści wyżej zacytowanego art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika kto może taki wniosek złożyć. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 50 ust. 6 ww. ustawy rada gminy w drodze uchwały określa m.in. szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Określanie natomiast na czyj wniosek zobowiązany może być zwolniony z ponoszenia odpłatności za usługi nie mieści się w warunkach, o których mowa we wskazanym przepisie. Kwestionowana uchwała powinna zatem w tym zakresie ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podjęciu decyzji o ewentualnym zwolnieniu od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze; z brzmienia ww. przepisu jednoznacznie wynika, że rada gminy określa ( ) szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat ( ). Odnośnie przesłanek warunkujących możliwość zwolnienia świadczeniobiorcy od opłat za ww. usługi, Rada wymieniając je w 8 ust. 2 Uchwały posłużyła się zwrotem w szczególnie uzasadnionych przypadkach ( ) zwłaszcza ze względu na:. Zdaniem organu nadzoru użyte sformułowanie w sposób istotny narusza prawo. Dopuszcza bowiem wprowadzenie innych, nie wskazanych w uchwale przypadków, które będą umożliwiały zwolnienie z ponoszenia opłat. Stoi ono w sprzeczności z treścią udzielonego Radzie upoważnienia do podjęcia uchwały. W art. 50 ust. 6 ustawy wyraźnie wskazuje się, że to organ stanowiący gminy ma określić, w drodze uchwały, szczegółowe warunki zwolnienia od opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Uchwała taka, jako akt prawa miejscowego, staje się podstawą ewentualnego wniosku w tej sprawie i wydanej później decyzji. Za niedopuszczalną należy zatem uznać taką regulację, która umożliwia organowi wydającemu decyzję wprowadzenia według własnego uznania innych przesłanek, mogących stanowić podstawę przyznanego zwolnienia. Ponadto w ocenie organu nadzoru, powyższy zapis uchwały istotnie narusza prawo, z uwagi na niewłaściwe wypełnienie delegacji z art. 50 ust. 6 ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu Rada powinna określić szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat. Prawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej w tym zakresie polega na precyzyjnym wskazaniu przesłanek uzasadniających całkowite zwolnienie z opłat oraz wskazaniu odrębnych przesłanek uzasadniających częściowe zwolnienie z opłat, tak, aby kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Mieście, rozpatrując wniosek o zwolnienie z opłat za te usługi mógł ocenić, czy po stronie osoby

5 Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego 5 Poz uprawnionej do korzystania z usług zachodzą okoliczności obligujące do zastosowania ulgi i w jakim zakresie (całkowitego, czy też częściowego zwolnienia). W 9 ust. 2 Rada ustaliła, że opłaty za usługi opiekuńcze wnosi się do 15 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu wykonania usługi na konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Starym Mieście wskazane w decyzji administracyjnej. Powyższe postanowienia pozostają w sprzeczności z przepisem art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1 (należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń), podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Zatem wskazana kwestia powinna znaleźć się w decyzji administracyjnej, co w rezultacie oznacza, że Rada nie była uprawniona do jej uregulowania w Uchwale. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. Pouczenie Niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, za pośrednictwem Wojewody Wielkopolskiego. Wojewoda Wielkopolski (-) Piotr Florek