DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWODY KUJAWSKO-POMORSKIEGO. Bydgoszcz, dnia 27 czerwca 2016 r. Poz z dnia 24 czerwca 2016 r.

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA KUJAWSKO-POMORSKIEGO Bydgoszcz, dnia 27 czerwca 2016 r. Poz ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Nr 56/2016 WOJEWODY KUJAWSKO-POMORSKIEGO z dnia 24 czerwca 2016 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016, poz. 446) orzekam o nieważności uchwały Nr XVI/93/16 Rady Gminy Skrwilno z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności w Gminie Skrwilno za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. UZASADNIENIE W dniu 18 maja 2016 r. Rada Gminy Skrwilno podjęła uchwałę Nr XVI/93/16 w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności w Gminie Skrwilno za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 30 maja 2016 r. Zawiadomieniem z dnia 9 czerwca 2016 r., znak: WNK.DW.IV organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Przewodniczący Rady Gminy Skrwilno w wyznaczonym terminie nie ustosunkował się do stwierdzeń zawartych w Zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego. Podstawę prawną powyższej uchwały stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 ust. 6 i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 163 z późn. zm). Stosownie do brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. W myśl zaś przepisu art. 40 ust. 1 cytowanej ustawy na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zgodnie z treścią art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Powołany natomiast w podstawie prawnej przepis art. 96 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy, w ocenie organu nadzoru nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego brzmieniem rada gminy określa, w drodze uchwały, zasady zwrotu wydatków za świadczenia z pomocy społecznej, o których mowa w ust. 2, będących w zakresie zadań własnych. Tymczasem uchwała Nr XVI/93/16 Rady Gminy Skrwilno z dnia 18 maja 2016 r.

2 Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego 2 Poz odjęta na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej reguluje między innymi szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, a nie kwestie wynikające z przepisu art. 96 ust. 4 tej ustawy. Organ nadzoru zauważa, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Jeżeli zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykracza poza kompetencje przyznane mu prawem lub poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji. Ponadto w myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podejmując zatem akty prawne w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Norma kompetencyjna zawarta w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, powinna być interpretowana w sposób ścisły uwzględniający językowe dyrektywy wykładni prawa. Wskazują one, że upoważnienie rady gminy obejmuje określenie: 1) szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi); 2) szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat; 3) trybu ich pobierania. W ramach tak wytyczonego upoważnienia rady mieści się zatem wyłącznie kompetencja do wskazania przesłanek, których spełnienie zapewni korzystanie z usług opiekuńczych, przesłanek kształtujących cenę za usługę, przesłanek warunkujących częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat za usługi oraz ustalenie porządku pobierania opłat za usługę opiekuńczą. Ustanawiając w uchwale szczegółowe warunki odpłatności nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia i wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Rada gminy nie jest upoważniona do określenia w uchwale kryteriów jakimi powinien kierować się organ przy przyznawaniu tego świadczenia. Zakres materii przekazanej do uregulowania w drodze uchwały został określony jednoznacznie w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej i zakres tego upoważnienia nie może być interpretowany rozszerzająco (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 27/05, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 600/04, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1218/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 554/14, publ. LEX nr ,wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/15, publ. LEX nr ). Mając na względzie powyższe wskazać należy, iż Rada Gminy Skrwilno zobligowana jest do działania uchwałodawczego jedynie w granicach wyznaczonych przepisami prawa. Tymczasem organ stanowiący Gminy Skrwilno w uchwale Nr XVI/93/16 z dnia 18 maja 2016 r. wykroczył poza ramy upoważnienia wynikającego z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, jak również nie uregulował wszystkich kwestii wynikających z tego przepisu. Rada Gminy Skrwilno w 2 uchwały postanowiła, iż Koszt jednej godziny usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi na dany rok ustala się w kwocie 12,00 zł. Przytoczony przepis nie wypełnia jednak w pełni dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, który przesądza o tym, że Rada Gminy Skrwilno jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności, jak wynika z wyżej wskazanego orzecznictwa, oprócz ustalenia wysokości kosztu usługi nie można pominąć kwestii sposobu ustalenia wysokości kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej. Niepełna realizacja kompetencji przyznanej mocą art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej uniemożliwia prawidłowe wykonanie aktu. Ponadto, zdaniem organu nadzoru właściwe wykonanie upoważnienia ustawowego wynikającego z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wymaga odrębnego ustalenia kosztu jednej godziny usługi opiekuńczej i kosztu jednej godziny specjalistycznej usługi opiekuńczej.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego 3 Poz W przepisie 4 uchwały Rada Gminy Skrwilno postanowiła Świadczeniobiorca ponosi odpłatność za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze w części lub całości, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej oraz dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej, przekracza kwotę kryterium dochodowego, w wysokości które określa poniższa tabela ( ). Jak wynika z tabeli procentową wysokość odpłatności uzależniono od dochodu osoby samotnie gospodarującej i osoby w rodzinie w odniesieniu do kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej według podziału: do 100, od 100,1 do 125, od 125,1 do 150, od 150, 1 do 200, od 200,1 do 250, od 250, 1 do 300, od 300, 1 do 350, od 350, 1 do 400, od 400, 1 do 450, od 450, 1 do 500, od 500, 1 do 550, od 550, 1 do 600. W ocenie organu nadzoru powyższy podział nie ma charakteru wyczerpującego. Podane liczby stanowią wartość procentową, którą należy odnosić do kryterium z art. 8 ustawy o pomocy społecznej, a zatem poza zakresem regulacji znalazły się sytuacje, w których dochód osoby lub rodziny w odniesieniu do kryterium z ustawy o pomocy społecznej zawiera się w przedziałach powyżej 100 do 100, 1, od 125 do 125 1, od 150 do 150, 1, od 200 do 200, 1, od 250 do 250, 1, od 300 do 300, 1, od 350 do 350, 1, od 400 do 400, 1, od 450 do 450, 1, od 500 do 500, 1, od 550 do 550, 1. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa tabela wadliwie realizuje normę kompetencyjną nakazującą określenie zasad odpłatności. We wskazanych w tabeli sytuacjach nie można ustalić w jakiej części w stosunku do kosztu jednej godziny usług należy ponieść odpłatność. Kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że musi ona spełniać standardy prawodawcze ustalone wobec aktów prawa powszechnie obowiązującego, a tym samym zawierać precyzyjne, przejrzyste poprawne, jasne zapisy (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., sygn. akt K 39/97, publ. LEX nr 34601; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 września 2005 r., sygn. akt 38/04, publ. LEX nr ). Organ nadzoru zauważa także, iż w wyniku analizy delegacji ustawowej zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej z postanowieniami 4 uchwały (tabela) stwierdzić należy, że uchwała nie jest prawidłową realizacją kompetencji ustawowej, a tym samym narusza przepis art. 50 ust. 6 cytowanej ustawy. Jeżeli organ stanowiący nie realizuje w pełni obligatoryjnych elementów upoważnienia ustawowego, to w sposób istotny narusza prawo. Pominięcie przez radę gminy któregoś z wymienionych w upoważnieniu ustawowym elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji tego upoważnienia i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 480/07, LEX nr ). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż Rada Gminy Skrwilno także w 4 uchwały naruszyła przepis art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Mocą 5 uchwały postanowiono Należność za usługi opiekuńcze naliczana jest na podstawie listy obecności pracy opiekuna/opiekunki świadczącej usługi, potwierdzonej własnoręcznym podpisem świadczeniobiorcy z wyłączeniem przypadku, gdy świadczeniobiorca nie może się podpisać. Regulacja ta, zdaniem organu nadzoru wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Także w upoważnieniu art. 50 ust. 6 cytowanej ustawy nie mieści się treść 6 uchwały we fragmencie do 10 dnia miesiąca za poprzedni miesiąc. Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej (art. 104 ust. 3 cytowanej ustawy). Ustawa o pomocy społecznej wskazuje zatem wprost, że aktem właściwym do określenia terminu zwrotu wydatków za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze jest decyzja administracyjna. Organ stanowiący Gminy Skrwilno nie jest więc właściwy do regulowania powyższej kwestii w akcie prawa miejscowego. Regulacja uchwały wkracza tym samym w zakres kompetencji innego organu - organu właściwego do wydawania decyzji administracyjnych. Wobec powyższego, w ocenie organu nadzoru kwestionowana regulacja 6 uchwały we fragmencie do 10 dnia miesiąca za poprzedni miesiąc narusza wskazane wyżej przepisy ustawy o pomocy społecznej. Rada Gminy Skrwilno w 7 uchwały postanowiła W szczególnie uzasadnionych przypadkach Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skrwilnie na wniosek świadczeniobiorcy lub pracownika socjalnego,

4 Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego 4 Poz może częściowo lub całkowicie zwolnić z obowiązku ponoszenia opłat na czas określony, nie więcej niż 6 miesięcy, a w szczególności, jeżeli ( ). W dalszej natomiast części przepisu wskazano, co uznaje się za szczególne sytuacje. Zdaniem organu nadzoru powyższa regulacja wykracza także poza ramy upoważnienia, wynikającego z przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Rada Gminy Skrwilno, jak wcześniej wskazano została bowiem upoważniona wyłącznie do określenia warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, a także do szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat za takie usługi. Stąd też uchwała Rady Gminy Skrwilno powinna ograniczyć się do wskazania przesłanek, jakie będą brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o ewentualnym zwolnieniu od opłat z tego tytułu. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż Rada Gminy Skrwilno nie jest uprawniona do ustalenia, czy zwolnienia z obowiązku opłat za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze są przyzwane na wniosek, kto jest uprawniony do złożenia takiego wniosku, a także do określenia terminu na jaki osoba zostanie zwolniona z obowiązku ponoszenia tych opłat (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1218/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Na marginesie sprawy wskazać trzeba, iż ustawa o pomocy społecznej w przepisie art. 102 ust. 1 określa krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej. Natomiast art. 50 ust. 5 tej ustawy wskazuje, iż ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Wobec powyższego uznać należy, iż postanowienia 7 uchwały Rady Gminy Skrwilno oprócz tego że świadczą o przekroczeniu upoważnienia ustawowego, to stanowią także modyfikację powyższych przepisów. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż za niedopuszczalne uznaje się powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA/Ka 183/02, niepublikowane. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Ka 508/02, niepublikowane). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/98 (publ. OSS 2000/1/17) stwierdził, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. W wyroku tym wskazano także, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne uznaje, że modyfikacja i uzupełnienie przepisów ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodna z zasadami prawidłowej legislacji. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, publ. ONSA z 1993 r. Nr 2, poz. 44, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 276/95,publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 424/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Organ nadzoru zauważa także, iż Rada Gminy Skrwilno w przepisie 7 uchwały używa sformułowania w szczególnie uzasadnionych przypadkach,, oraz,,w szczególności. Tymczasem jako organ stanowiący Gminy Skrwilno Rada powinna określić szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, a stanowione w tej materii przepisy muszą jednoznacznie wskazywać warunki zwolnienia z opłat. Taka regulacja dopuszcza wprowadzenie innych, nie wskazanych w uchwale przypadków, które będą umożliwiały zwolnienie z ponoszenia opłat, a to stoi w sprzeczności z treścią udzielonego radzie upoważnienia, wynikającego z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 302/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W związku z powyższym uznać należy, iż także kwestionowane wyżej sformułowania zawarte w 7 uchwały naruszają art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Mocą 8 uchwały jej wykonanie powierzono Wójtowi Gminy Skrwilno oraz Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skrwilnie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami ustawy. Natomiast na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 2 tej ustawy do zadań wójta należy w szczególności określenie sposobu wykonywania uchwał.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego 5 Poz Z przywołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wolą ustawodawcy było, aby organ wykonawczy gminy był co do zasady jedynym uprawnionym podmiotem do wykonywania uchwał rady, co oznacza, że rada nie posiada kompetencji do powierzenia realizacji podjętych przez siebie uchwał innemu podmiotowi niż wójt (burmistrz, prezydent miasta) vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 400/08, (publ. LEX nr ), uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt 234/K/11 (publ. LEX nr ). W świetle powyższego, postanowienie 8 uchwały w zakresie powierzenia wykonania uchwały Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Skrwilnie narusza przepis art. 30 ust. 1 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Na marginesie sprawy zauważyć należy, iż w podstawie prawnej uchwały nie wymieniono wszystkich publikatorów uchwały o pomocy społecznej, a w przypadku ustawy o samorządzie gminnym nie powołano się na aktualny tekst jednolity ustawy obowiązujący od dnia 4 kwietnia 2016 r. Podkreślenia wymaga także fakt, że przepisy gminne, a w szczególności będące aktem prawa miejscowego winny być redagowane w sposób czytelny i przejrzysty. W tym stanie rzeczy, zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Skrwilno podejmując w dniu 18 maja 2016 r. uchwałę Nr XVI/93/16. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności w Gminie Skrwilno za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania, naruszyła w sposób istotny wskazane wyżej przepisy obowiązującego prawa. W tym stanie rzeczy należało orzec jak na wstępie. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest ostateczne. Na rozstrzygnięcie nadzorcze służy skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ul. Jana Kazimierza 5, Bydgoszcz, za pośrednictwem Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w Bydgoszczy, Delegatura we Włocławku, ul. Brzeska 8, Włocławek w terminie 30 dni od daty jego otrzymania. wz. Wojewody Kujawsko-Pomorskiego Wicewojewoda Józef Ramlau