Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II Wojewody Lubelskiego

Transkrypt

1 WOJEWODA LUBELSKI Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr PN-II Wojewody Lubelskiego z dnia 8 listopada 2016 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Mircze z dnia 30 września 2016 roku Nr XVIII/163/2016 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Mircze. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446) stwierdzam nieważność uchwały Rady Gminy Mircze z dnia 30 września 2016 roku Nr XVIII/163/2016 w sprawie regulaminu określającego wysokość stawek dodatku motywacyjnego, funkcyjnego i za warunki pracy oraz szczegółowych warunków ich przyznawania, sposobu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i za godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Mircze. Uzasadnienie Uchwała Nr XVIII/163/2016 Rady Gminy Mircze została doręczona organowi nadzoru w dniu 11 października 2016 roku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6 i ust. 6a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2016 r. poz. 1379). W myśl art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela, organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3. Powyższy przepis wskazuje zagadnienia powierzone organom prowadzącym do uregulowania w formie uchwały, a jednocześnie określa granice kompetencji prawotwórczej przyznanej w tym zakresie organowi prowadzącemu. Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego, wydawanym z upoważnienia określonego w art. 30 ust. 6 ustawy, co oznacza, że organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Istotą oceny prawidłowości uchwały w przedmiotowej sprawie jest więc wskazanie zakresu, jaki obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji, czy istotnie autor uchwały wypełnił cały zakres spraw przekazanych mu przez ustawodawcę do uregulowania, jednocześnie nie przekraczając kompetencji przyznanych normą ustawową. Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany Strona 1

2 Rada gminy uchwalając regulamin wynagradzania nauczycieli zobowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Z istoty prawa miejscowego wynika, że regulacje w nim zawarte winny w sposób kompleksowy wypełniać delegację ustawową. W postanowieniach regulaminu powinny zatem znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich określonych w art. 30 ust. 6 ustawy punktów. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały skutkuje istotnym naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Op 480/07, Lex nr ). Rada Gminy Mircze nie wypełniła dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. W uchwalonym przez Radę regulaminie nie została bowiem określona wysokość nagród dla nauczycieli. Zgodnie z 17 regulaminu 1. Nauczycielom przysługują nagrody zgodnie z art. 47 ust. 1 oraz 49 ust. 1 pkt 1 Karty nauczyciela. 2. Kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 karty nauczyciela określa odrębna uchwała Rady Gminy. Z treści art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela wynika, iż w regulaminie wynagradzania nauczycieli winna zostać określona wysokość nagród dla nauczycieli za osiągnięcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze. Z delegacji określonej ww. przepisem ustawy wynika bowiem obowiązek ustalenia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w uchwalanym regulaminie wynagradzania nauczycieli wysokości i warunków wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, a zatem również nagród, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach. Zapis 17 regulaminu powyższego wymogu ustawowego nie spełnia. Jednocześnie powyższej wady prawnej regulaminu nie sanuje uchwała Rady Gminy Mircze z dnia 30 grudnia 2008 roku Nr XXIII/152/2008 w sprawie ustalenia regulaminu określającego kryteria i tryb przyznawania nagród ze specjalnego funduszu nagród dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Mircze, w której postanowieniach również nie określono wysokości nagród dla nauczycieli. Należy przy tym podkreślić, iż ustawodawca rozdzielił upoważnienie dla rady w zakresie ustalania wysokości nagród - w uchwale wydanej na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela oraz w zakresie ustalania kryteriów i trybu przyznawania nagród - w uchwale wydanej na podstawie art. 49 ust. 2 tejże ustawy, ustanawiając jednocześnie odmienny tryb wymagany przy podejmowaniu przedmiotowych uchwał. Do podjęcia uchwały w sprawie ustalania zasad przyznawania nagród nie jest konieczne, tak jak do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, uzgodnienie jej projektu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli, a jedynie zaopiniowanie uchwały przez związki zawodowe na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 19/08). Zatem w celu prawidłowej realizacji upoważnienia określonego w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela wymagane jest ustalenie przez Radę Gminy Mircze wysokości nagród dla nauczycieli w uchwale w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, której projekt w powyższym zakresie podlega uzgodnieniom z właściwymi związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli. Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w niej postanowień na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Niewyczerpanie zakresu przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje zaś istotnym naruszeniem prawa i nieważnością uchwały w całości. Ponadto uchwała zawiera inne wady prawne. W 4 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy postanowiła, iż: Ogólna wartość dodatku motywacyjnego w szkole wynosi 5% kwoty stanowiącej sumę wynagrodzeń zasadniczych wszystkich nauczycieli zatrudnionych w danej szkole. Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany Strona 2

3 W ocenie organu nadzoru przytoczona regulacja wykracza poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. Jak wskazano wyżej regulamin, jest aktem prawa miejscowego, winien mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego oraz zawierać normy mające charakter generalny, abstrakcyjny i zewnętrzny. Zapis określający pewną pulę środków przeznaczonych na dodatki motywacyjne dla nauczycieli stanowiąc normę planistyczną dotyczącą budżetu, wykracza poza dopuszczalne ramy materii mogących stanowić przedmiot regulacji regulaminowej stanowionej na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela. We wskazanym upoważnieniu nie mieści się kompetencja organu do zabezpieczania puli środków na potrzeby wypłaty dodatku motywacyjnego i innych dodatków do wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, albowiem ta czynność winna zostać uregulowana w uchwale budżetowej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 456/13, literalne brzmienie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela wyklucza możliwość wyprowadzenia z tego przepisu kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego do określenia w regulaminie wynagradzania nauczycieli wysokości środków, jakie z kwoty planowanej na wynagrodzenia zasadnicze nauczycieli - mają być przeznaczone na dodatki motywacyjne. Podkreślenia wymaga również, że regulacje dotyczące finansowania zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego zawarte są w odrębnych ustawach (art. 5a ustawy o systemie oświaty). Z przepisów art. 30 ust. 8 ustawy Karta Nauczyciela oraz art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, w tym na wynagrodzenia nauczycieli, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Realizacja zadań oświatowych przez jednostki samorządu terytorialnego jest ściśle powiązana z ich budżetem, na który składają się dochody własne, dotacje celowe z budżetu państwa oraz subwencje ogólne - w tym przeznaczone na oświatę. Rzeczą zatem Rady Gminy przy uchwalaniu regulaminu wynagradzania nauczycieli jest uwzględnienie zasad finansowania wynagrodzeń nauczycieli, nie jest natomiast dopuszczalne wprowadzanie do uchwały przepisów dotyczących materii zastrzeżonej do odrębnej regulacji prawnej. Środki uzyskiwane z budżetu państwa w ramach subwencji ogólnej oraz dochodów własnych jednostki samorządu przeznaczają na finansowanie zadań oświatowych w drodze uchwalanych corocznie budżetów. Organ prowadzący szkołę ma generalną kompetencję do określania wysokości środków przeznaczonych na poszczególne składniki wynagrodzenia pracowników szkół z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowości dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi. Jednakże postanowień takich nie można zamieszczać w regulaminie wynagradzania nauczycieli, mającym charakter aktu prawa miejscowego, podejmowanego na podstawie delegacji ustawowej, która w sposób ścisły określa, co powinno być uregulowane w akcie wydawanym w wykonaniu tej delegacji. W 10 regulaminu Rada określiła, że przy ustalaniu wysokości dodatku funkcyjnego bierze się pod uwagę m. in. prawidłową organizację pracy szkoły (pkt 2), poprawność pod względem formalno prawnym podejmowanych decyzji oraz ich zasadność (pkt 3), prawidłowość realizacji budżetu szkoły i przestrzeganie dyscypliny finansowej (pkt 7), terminowość i rzetelność wykonywanych zadań (pkt 8), współdziałanie ze związkami zawodowymi (pkt 11), prawidłowe prowadzenie dokumentacji szkolnej (pkt 10), troska o bazę szkoły i jej rozwój (pkt 12), samodzielność i inicjatywa w rozwiązywaniu problemów (pkt 13), współdziałanie z organem prowadzącym w zakresie realizacji zadań edukacyjnych i wychowawczych oraz realizacja zaleceń i wniosków organu prowadzącego (pkt 14). W art. 30 ust. 2 ustawa Karta Nauczyciela wskazuje przesłanki, od których uzależniona jest wysokość wynagrodzenia nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem, wysokość wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela uzależniona jest od stopnia awansu zawodowego, posiadanych kwalifikacji oraz wymiaru zajęć obowiązkowych, a wysokość dodatków odpowiednio od okresu zatrudnienia (dodatek stażowy), jakości świadczonej pracy i wykonywania dodatkowych zadań lub zajęć (dodatek motywacyjny), powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji (dodatek funkcyjny) oraz trudnych lub uciążliwych warunków pracy (dodatek za warunki pracy). Stosownie zaś do treści 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 roku w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany Strona 3

4 wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, ze zm.), do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono: 1) stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły; 2) sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy, b) doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta, c) opiekuna stażu. Z przywołanych przepisów wynika m.in. iż przyznanie dodatku funkcyjnego i jego wysokość uzależniona jest tylko od sprawowanej funkcji lub powierzonego stanowiska. Należy podkreślić, że dodatek funkcyjny różni się od wszystkich innych dodatków tym, że jest ściśle i bezpośrednio związany z funkcją wykonywaną przez pracownika, a mianowicie dyrektora lub wicedyrektora szkoły, osoby, której powierzono inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły, wychowawcy klasy, doradcy metodycznego lub nauczyciela-konsultanta albo opiekuna stażu. Jest to stały składnik wynagrodzenia pracownika pełniącego funkcję określoną w 5 rozporządzenia, stanowiący ekwiwalent za zwiększony nakład pracy, stopień utrudnienia pracy, zwiększony zakres odpowiedzialności. Sam fakt, że pracownikowi powierzono funkcję wskazaną w przepisach rozporządzenia, uzasadnia jego prawo do otrzymywania dodatku. Po stronie organu stanowiącego gminy istnieje uprawnienie do różnicowania wysokości dodatków funkcyjnych, jednak powinny one odpowiadać istocie tego dodatku. Z tego względu dopuszczalne jest uzależnienie wysokości tego dodatku od wielkości szkoły, jej warunków organizacyjnych, liczby uczniów i oddziałów, gdyż elementy te mają bezpośredni wpływ na nakład pracy i zakres odpowiedzialności osoby, której powierzono stanowisko funkcyjne (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2014 roku sygn. akt I OSK 2908/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 czerwca 2008 roku sygn. akt IV SA/Wr 169/08). Wskazane w 10 pkt 2-3, 7-14 regulaminu przesłanki przyznania dodatku funkcyjnego, dotyczące jakości świadczonej pracy w szkole, zaangażowania w realizację zadań statutowych jak i określonych w planie budżetowym szkoły, współpracy ze związkami zawodowymi mieszczą się w ogólnych warunkach przyznawania nauczycielom dodatku motywacyjnego związanych ze szczególnie efektywnym wypełnianiem zadań i obowiązków związanych z powierzonym stanowiskiem ( 6 pkt 5 rozporządzenia) i w ramach upoważnienia z art. 30 ust. 6 pkt 1 stanowić mogą szczegółowe warunki przyznania dodatku motywacyjnego. W 15 ust. 4-7 regulaminu Rada Gminy określiła wysokość dodatku za trudne warunki pracy wynosi (ust. 4-6) oraz za uciążliwe warunki pracy (ust. 7) za każdą efektywnie przepracowaną godzinę nauczania. W 16 ust. 4 rada postanowiła, że: Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się lub kończąw środku tygodnia za podstawę ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje się tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć określony w art. 42 ust. 3 lub ustalony na podstawie art. 42 ust. 7 Karty nauczyciela, pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub ¼, gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od prac. Liczba godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenia w takim tygodniu, nie może być jednak większa niż liczba godzin przydzielonych w planie organizacyjnym. Powyższe regulacje naruszają w sposób istotny art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Na podstawie przywołanego przepisu, rada gminy ustala szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za warunki pracy i za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. W cytowanej normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do określania warunków przyznawania wynagrodzenia za warunki pracy oraz za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany Strona 4

5 Oznacza to, iż rada gminy nie określa warunków nabycia prawa do wynagrodzenia, a jedynie realizację tego prawa, warunki obliczania i wypłacania, a więc wskazywanie na jakiej podstawie ustalone jest wynagrodzenie za takie godziny, wysokość tego wynagrodzenia i sposób w jaki jest ono wypłacane. Ustalenie zatem przez radę gminy w jakich okolicznościach przysługuje wynagrodzenie za godziny ponad wymiarowe nie można uznać za warunek obliczania, czy wypłacania tego składnika wynagrodzenia nauczyciela (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/05). Należy zauważyć, iż istnieją sytuacje, gdy akt prawny wyższego rzędu zapewnia nauczycielom wynagrodzenie w przypadku usprawiedliwionej nieobecności w pracy. Nieuprawniony byłby zatem generalny wniosek, iż do celów ustalenia wynagrodzenia za warunki pracy i za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw jest brany pod uwagę czas wyłącznie efektywnego (faktycznego) świadczenia pracy przez nauczyciela. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia roku sygn. akt IV/SA/Wr 197/08 i z dnia roku sygn. akt IV/SA/Wr 294/08 Lex Nr ). Jeśli nauczyciel zgodnie z przepisami zachowuje prawo do wynagrodzenia to przysługuje mu ono za każdą godzinę zajęć przydzieloną powyżej obowiązkowego wymiaru godzin, a nie tylko za liczbę godzin przypadającą ponad obliczaną wg 16 ust. 4 regulaminu, podstawę obowiązkowego wymiaru zajęć pomniejszonego o 1/5 tego wymiaru lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalona czterodniowy tydzień za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dzień ustawowo wolny od pracy. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Go 439/09, taki sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe sprzeczny jest z przepisami kodeksu pracy, a także spowodowałby,iż w niektórych tygodniach nauczyciele nie otrzymaliby wynagrodzenia za przydzielone im i nie wykonane godziny ponadwymiarowe, mimo że prawo do wynagrodzenia wynikałoby z przepisów ogólnych prawa pracy. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVIII/163/2016 jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, złożona za moim pośrednictwem w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. w/z WOJEWODY LUBELSKIEGO Otrzymują: 1) Przewodniczący Rady Gminy Mircze 2) Wójt Gminy Mircze Robert Gmitruczuk WICEWOJEWODA Id: CEA84C4B-D20A-4D13-847C-9D75A7FBDF21. Podpisany Strona 5