DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO. Wrocław, dnia 11 czerwca 2012 r. Poz. 2078

Transkrypt

1 DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA DOLNOŚLĄSKIEGO Wrocław, dnia 11 czerwca 2012 r. Poz WOJEWODA DOLNOŚLĄSKI Wrocław, dnia 8 czerwca 2012 r. NK-N DC ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm.) stwierdzam nieważność uchwały Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie z dnia 26 kwietnia 2012 r. Nr XXIII/245/12 w sprawie zatwierdzenia statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Szklarskiej Porębie. Uzasadnienie Rada Miejska w Szklarskiej Porębie na sesji w dniu 26 kwietnia 2012 r. podjęła m.in. uchwałę nr XXIII/245/12 w sprawie zatwierdzenia statutu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Szklarskiej Porębie. Badana uchwała wpłynęła do Organu Nadzoru w dniu 8 maja 2012 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego Organ Nadzoru stwierdził, że oznaczona w sentencji niniejszego rozstrzygnięcia uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz z późn. zm. zwanej dalej ustawą) w związku z art. 42 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Mocą ww. uchwały Rada Miejska w Szklarskiej Porębie, zgodnie z uchwałą nr 1/2012 Rady Społecznej z dnia 18 kwietnia 2012 r., zatwierdziła statut Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej z siedzibą w Szklarskiej Porębie, w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. Podstawą prawną do wydania uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 i ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którymi ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut, który nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Przepisy ust. 2 i 3 przywołanego artykułu określają odpowiednio obligatoryjne i fakultatywne elementy statutu podmiotu leczniczego. I tak obowiązkowo statut określa: 1) firmę podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, odpowiadającą rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych; 2) jego siedzibę; 3) cele i zadania tego podmiotu; 4) organy i strukturę organizacyjną podmiotu, w tym zadania, czas trwania kadencji i okoliczności odwołania członków rady społecznej, o której mowa w art. 48, przed upływem kadencji. Statut może przewidywać prowadzenie określonej, wyodrębnionej organizacyjnie działalności innej niż działalność lecznicza (art. 42 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej).

2 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2 Poz W pierwszej kolejności Organ Nadzoru zaznacza, że statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nadaje podmiot tworzący, a podmiotem tym zgodnie z 1 ust. 2 załącznika nr 1 do niniejszej uchwały jest Gmina Szklarska Poręba. Z istoty podziału organów gminy na stanowiące (rady gminy), jak i wykonawcze (wójta) oraz z istoty podziału kompetencji pomiędzy tymi organami wynika, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada w formie uchwały. Rada Miejska w Szklarskiej Porębie jest więc organem właściwym do uchwalenia statutu podmiotu publicznego (nie zaś do zatwierdzania), a nie jak to wynika z niniejszej uchwały Rada Społeczna Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Szklarskiej Porębie. Przepis art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.) przewidywał, że statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Z dniem 1 lipca 2011 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy o działalności leczniczej, organ założycielski nadaje, a nie zatwierdza statut podmiotu leczniczego. Zmiana ta wiąże się również z tym, że charakter statutu uległ zmianie, bowiem uchwałę określającą statut podmiotu leczniczego zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. Fakt przynależności danego aktu do kategorii aktów prawa miejscowego powoduje, że warunkiem jego wejścia w życie jest jego ogłoszenie w formie przewidzianej dla aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Zasady promulgacji uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego zawierających normy prawa miejscowego zostały ustawowo określone w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym). Przepis art. 13 ustawy określa akty prawne, które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W katalogu tym ustawodawca wskazał m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy oraz inne akty prawne, co do których obowiązek ich publikacji w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym wynika z przepisów szczególnych (art. 13 pkt 2 i 10 ustawy). Zatem z uwagi na zaliczenie statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą do aktów prawa miejscowego, publikacja przedmiotowej uchwały w dzienniku urzędowym województwa jest warunkiem koniecznym jej wejścia w życie. Stosownie to treści art. 2 ust. 1 ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ponadto, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy, akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania. Wspomniany przepis wyraża zasadę, w myśl której data wejścia w życie danego aktu powinna być tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. Dlatego też akt Rady Miejskiej stanowiący przedmiot zaskarżenia narusza w sposób istotny również art. 4 ust. 1 ustawy. Jak podniósł NSA w orzeczeniu z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie I OSK 1213/10, nie promulgowanie aktów prawa miejscowego jest istotnym naruszeniem prawa powodującym stwierdzenie ich nieważności. Akty normatywne niepublikowane nie wchodzą w życie zatem nie wiążą podmiotów do których zostały skierowane. O zaliczeniu uchwały do tej kategorii aktów prawnych decyduje bowiem: 1) istnienie podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej, 2) wydanie aktu przez organ samorządu terytorialnego bądź terenowy organ administracji rządowej, 3) zawarcie w akcie choćby jednej normy prawnej przepisu abstrakcyjnego i generalnego. Podstawą prawną do wydania uchwały określającej statut podmiotu leczniczego jest art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, zgodnie z którym ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. W związku z powyższym spełniony jest warunek istnienia podstawy prawnej w przepisach rangi ustawowej do wydania takiego aktu. Według art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Na mocy zaś art. 42 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, statut nadaje podmiot tworzący, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Szklarskiej Porębie jest Gmina Szklarska Poręba. Organem Gminy uprawnionym do wydawania aktów prawa miejscowego jest wedle art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Rada Miejska. Spełniony jest zatem wymóg wydania aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Cechą charakterystyczną aktów prawa miejscowego jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu.

3 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 3 Poz W przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach, bądź przyznają im określone uprawnienia. Uchwała w sprawie statutu podmiotu leczniczego zawiera przepisy generalne i abstrakcyjne. O generalności uchwały decyduje bowiem fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać się każdy. W szczególności określenie w statucie podmiotu leczniczego takiego elementu, jak cele i zadania podmiotu a także firmy podmiotu, odpowiadającej rodzajowi i zakresowi udzielanych świadczeń zdrowotnych, wskazuje na możliwość powołania się na treść statutu przez każdą osobę korzystającą z udzielanych przezeń świadczeń. Dodatkowo konieczność określenia w statucie sposobu i warunków udzielania świadczeń wynika także z art. 23 ustawy, zgodnie z którym sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Jeśli zaś chodzi o abstrakcyjność przepisów uchwały to nic innego, jak możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Z powyżej przedstawionym poglądem zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 5 kwietnia 2012 r. w sprawie IV SA/Wr 81/12 podniósł, że uchwałę w sprawie statutu podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą zaliczyć trzeba do aktów prawa miejscowego. Będąc zaś aktem prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, uchybiono przy jej podjęciu wymogom formalnym. Stanowi to istotne naruszenie prawa, skutkujące konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości, jak prawidłowo uznano w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W świetle powyższego stwierdzić należy, że niniejsza uchwała Rady Miejskiej w Szklarskiej Porębie nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ Nadzoru, nadto zwraca uwagę na inne istotne naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego. Mocą 8 załącznika Nr 1 do uchwały ustalono, że do zadań SPZOZ należy w szczególności: ( ). Ustawodawca zastrzegł, że zadania podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą reguluje organ stanowiący gminy w drodze nadanego przez siebie statutu dla tej jednostki. Dopuszczenie możliwości (poprzez użycie wyrażenia: w szczególności) określenia temu podmiotowi leczniczemu innych zadań nie wymienionych w statucie i w innym trybie niż zmiana statutu musi zostać uznane za działanie naruszające obowiązujący porządek prawny. Takie sformułowanie świadczy bowiem o niekompletnym wskazaniu zadań podmiotu leczniczego, co stanowi istotne naruszenie art. 42 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności leczniczej. Tym bardziej, że przepis 9 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały wprost stanowi, że zakres zadań SPZOZ może ulec zmianie. Ponadto warto zauważyć, iż zadania SPZOZ ściśle powiązane są ze strukturą organizacyjną przedstawioną w 16 załącznika nr 1 do uchwały. Jeżeli zatem wolą Rady Miejskiej było powierzenie innych zadań do zrealizowania przez SP ZOZ w Szklarskiej Porębie to powinna je wszystkie uregulować w statucie tego podmiotu. Dlatego też zawarcie w tym przepisie statutu określenia w szczególności pozwalającego innym podmiotom niż organ stanowiący gminy decydować o zadaniach SPZOZ w Szklarskiej Porębie potraktować należy jako podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą powinien bowiem w sposób wyczerpujący określać jego zadania, tak aby nie było wątpliwości jakie zadania wykonuje. W konsekwencji należy stwierdzić, że 5 załącznika nr 1 do uchwały we fragmencie: w szczególności narusza w sposób istotny art. 42 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, albowiem zapisy te umożliwiają nałożenie szpitalowi innych zadań niż te przewidziane w przyjętym statucie. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej, do których zaliczane są również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego (W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. V). Oznacza to, że każde działanie organu władzy publicznej musi znajdować uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyższego rzędu. Dotyczy to również organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samo-

4 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 4 Poz rządu terytorialnego powinny regulować tylko te kwestie, które wynikają z normy kompetencyjnej. Z kolei kwestie te powinny być regulowane tylko przez ten organ, który jest wskazany w normie kompetencyjnej. Następnie w 15 załącznika nr 1 do uchwały postanowiono, że organizację wewnętrzną SPZOZ, sposób i warunki udzielania świadczeń zdrowotnych, zadania poszczególnych komórek organizacyjnych w ramach struktury organizacyjnej określa Regulamin Organizacyjny ustalony przez Dyrektora SPZOZ i zatwierdzony przez Radę. Norma kompetencyjna określona w art. 42 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, cyt. Ustrój podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą, a także inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania nieuregulowane w ustawie określa statut. jest bardzo szeroka, co nie oznacza pełnej dowolności w nadawaniu statutu podmiotowi leczniczemu. Wedle art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że ustanawiając statut podmiotu leczniczego Rada Miejska zobowiązana jest do przestrzegania przepisów powszechnie obowiązujących. Wyżej wskazany przepis pozostaje natomiast w sprzeczności z art. 23 ustawy o działalności leczniczej. Według tego przepisu, sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. Wynika zatem z tego przepisu ustawy, że regulamin organizacyjny określa kierownik tego podmiotu, zaś do kompetencji rady społecznej należy przedstawianie podmiotowi tworzącemu wniosków i opinii w sprawach regulaminu organizacyjnego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. e ustawy o działalności leczniczej). Ustawodawca rozstrzygnął więc, który podmiot formułuje regulamin organizacyjny dla podmiotów wykonujących działalność leczniczą i jednocześnie nie przewidział współdziałania w tym zakresie dwóch podmiotów (podmiotu ustalającego i podmiotu zatwierdzającego). Rada społeczna odnośnie regulaminu organizacyjnego uprawniona została jedynie do przedstawianie wniosków i opinii w tej sprawie podmiotowi tworzącemu. Tym samym uznać należy, że Rada Miejska wkroczyła w kompetencje Dyrektora SPZOZ. Każdorazowe przekroczenie kompetencji należy oceniać w kategoriach istotnego naruszenia prawa. Paragraf 19 załącznika nr 1 do uchwały przewiduje, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym statucie mają zastosowanie przepisy obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisy ustawy o działalności leczniczej oraz przepisy wydane na jej podstawie. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w Konstytucji, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności (M. Kallas, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997). Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Zapisu 19 załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały nie da się pogodzić z obowiązującym hierarchicznym systemem źródeł prawa. Przepis wynikający z aktu prawa miejscowego nie może zastrzegać pierwszeństwa w stosowaniu przed ustawami oraz rozporządzeniami wykonawczymi, wobec których jest hierarchicznie niższy. Tego typu zastrzeżenie dopuszczalne jest jedynie w ramach aktów prawnych tego samego rzędu. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku, gdy zaistnieje stan faktyczny, którego rozstrzygnięcie może nastąpić zarówno na podstawie przepisów aktu prawa miejscowego, jak i przepisów powszechnie obowiązujących na terenie całego kraju, rozstrzygnięcie powinno nastąpić w oparciu o przepisy hierarchicznie wyższe. W oparciu o powyższe ustalono, że przedmiotowa uchwała narusza prawo w sposób istotny, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w całości. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w sentencji. Na niniejsze rozstrzygnięcie przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, którą należy wnieść za pośrednictwem Organu Nadzoru Wojewody Dolnośląskiego.

5 Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 5 Poz Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez Organ Nadzoru nieważności uchwały organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Dolnośląski: Aleksander Marek Skorupa