SEFIRA. Socio Economic Implications For Individual Responses to Air Pollution policies in EU+27 POLICY BRIEF # 1

Transkrypt

1 SEFIRA Socio Economic Implications For Individual Responses to Air Pollution policies in EU+27 POLICY BRIEF # Work package 6: Deliverable nr.: D 5.2 Lead partner: Authors: Nature: Policy Brief Partner 8 (KINGS) M. Williams, B. Barrat (King s College), V. Sergi, M. Maione (UNIURB) Report Dissemination level: Public Status: Final Date: 21 May 2014 Language: Polish This project is funded by the European Union under the 7th Framework Programme; Theme: ENV [ENV Mobilising environmental knowledge for policy and Society Grant agreement:

2 Sposób cytowania: Williams M., Barrat B., Sergi V., Maione M. (2014, Policy Brief #1 FP7 Coordination Project Sefira) Niniejsza publikacja powstała na podstawie wspólnej pracy autorów i została poprawiona na podstawie komentarzy, sugestii I wkładu wszystkich partnerów projektu SEFIRA. Poglądy wyrażone w niniejszej publikacji wyrażają wyłącznie stanowisko autorów i nie muszą odzwierciedlać stanowiska Komisji Europejskiej. 2

3 SEFIRA POLICY BRIEF No.1 1. Pakiet Komisji Europejskiej dotyczący jakości powietrza Program Czyste Powietrze dla Europy Przegląd dyrektywy w sprawie krajowych poziomów emisji (NECD) oraz protokołu z Göteborga w sprawie Konwencji dotyczącej transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości (CLRTAP) Dyrektywa dotycząca emisji ze średnich instalacji spalania paliw (MCPD) Redukcja emisji w sektorze rolnictwa i transportu morskiego Europejskie Forum Czystego Powietrza

4 1. Pakiet Komisji Europejskiej dotyczący jakości powietrza 18 grudnia 2013 r., w ostatnim miesiącu ogłoszonego przez UE Roku Powietrza, Komisja Europejska opublikowała Program Czyste Powietrze dla Europy. Pakiet stanowi kulminację procesu przeglądu Strategii Komisji na rzecz Ograniczenia Zapylenia Powietrza (COM(2005)446 final) i całej legislacji UE dotyczącej jakości powietrza. Kompletny pakiet jest dostępny (ec.europa.eu/environment/air/clean_air_policy.htm), a ta notatka stanowi jego podsumowanie ze szczególnym uwzględnieniem tych aspektów, które mają największe znaczenie dla projektu SEFIRA. Ważny jest szeroki kontekst, jakiego dotyczy pakiet. Europa podobnie jak większość świata przeżywa okres trudności ekonomicznych, więc zmiany w kierunku wprowadzania rygorystycznych polityk i ambitnych kierunków działania w obszarze środowiska będą trudne. Rządy mogą niechętnie wyrażać zgodę na zobowiązania, wykraczające poza aktualne ustalenia i zakładające dalsze ograniczenie emisji. Stałym problemem dla wielu krajów członkowskich jest przestrzeganie zawartych w dyrektywach UE zobowiązań. W stosunku do dyrektywy na temat jakości powietrza (2008/50/EC) 17 krajów członkowskich jest obecnie objętych postępowaniem w sprawie naruszenia procedur dotyczących zgodności z zaleceniami dotyczącymi PM 10, a wiele krajów informuje o przekroczeniu przeciętnej rocznej wartości limitu NO 2. Mimo tego Komisja zdecydowała pozostawić na tym etapie dyrektywę dotyczącą jakości powietrza bez zmian, ale raczej skupić się w nowym pakiecie na instrumentach sprzyjających ograniczeniu skali braku zgodności z dyrektywą. Propozycje będą także łagodzić przebieg procesów globalnego ocieplenia i zmiany klimatu. Pakiet składa się z czterech części: Zrewidowana strategia Programu Czyste Powietrze dla Europy (COM(2013) 918 final) Propozycja dla Rady dotycząca akceptacji skorygowanego protokołu z Göteborga Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ (UNECE) w sprawie Konwencji dotyczącej transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości, Propozycja zrewidowanej dyrektywy dotyczącej krajowych poziomów emisji (COM(2013) 920 final) 4

5 Propozycja dyrektywy dotyczącej emisji ze średnich instalacji spalania paliw 2. Program Czyste Powietrze dla Europy Dokument ten wyznacza ogólny kierunek strategiczny wizji Komisji odnośnie legislacji dotyczącej jakości powietrza. Nawet jeśli legislacja dotycząca jakości powietrza znajduje się na etapie konsolidacji, można wskazać kilka zmian w strategii. Jednym z najważniejszych punktów dla projektu SEFIRA jest fakt, iż w programie znajduje się oddzielny punkt pt. Rozbudowa instrumentarium zarządzania jakością powietrza w skali lokalnej i regionalnej, zawarty w większej części odnoszącej się do osiągania zgodności z istniejącymi zobowiązaniami dyrektywy 2008/50/EC dotyczącymi jakości powietrza. Na początku tego punktu Komisja wyraźnie formułuje stanowisko, że odpowiedzialność za rozwiązanie lokalnie występujących problemów ze zgodnością z dyrektywą leży po stronie krajów członkowskich, stwierdzając, że pojawia się tu ważny obszar do doskonalenia działania w skali krajowej i lokalnej. To jest dostatecznie jasny sygnał, że Komisja będzie oczekiwała od krajów członkowskich włączenia lokalnych instrumentów. Takie instrumenty mają raczej charakter nietechniczny i obejmują takie polityki, które SEFIRA uwzględnia w swoich analizach. Większość problemów związanych z brakiem zgodności ma mniejsze znaczenie, jak np. strefy niskiej emisji i polityki mające na celu zachęcenie do szybszej zmiany floty samochodowej i szybszego wprowadzenia Euro 6 i VI tak jak określono to w planach krajów członkowskich. Komisja przewiduje także instrumenty sprzyjające podtrzymaniu mobilności, jak opisano w komunikacie Razem w kierunku konkurencyjnej i efektywnie wykorzystującej zasoby mobilności miejskiej, zwracając szczególnie uwagę na takie środki działania, jak zrównoważone plany zapewnienia mobilności w miastach i regulacje dotyczące dostępu pojazdów do miast. Powstają również wytyczne dla programów modernizacji pojazdów i dla propagowania stosowania bardziej ekologicznych pojazdów, jakie mają być produkowane w oparciu o koncept "Super Ultra Niska Emisja Pojazdów" opracowany w USA. Dla projektu SEFIRA duże znaczenie ma również propozycja udoskonalenia informacji publicznej na temat wydajności produktów 5

6 oraz o sukcesach krajowych i lokalnych działań dotyczących jakości powietrza dzięki opracowaniu dostępnych dla społeczeństwa wskaźników. Kolejnym istotnym wnioskiem jest to, że obywatele zostaną poinformowani o rzeczywistych rozmiarach emisji samochodów zgodnie z regulacją Euro 6. To może mieć wpływ na wybory konsumenckie odnośnie samochodów z silnikiem wysokoprężnym, które mimo że emisja NO x Euro 6 może być niższa niż Euro 5 nadal będą emitować więcej NO x (i pierwotnego PM) niż porównywalny samochód z silnikiem benzynowym. Pozostałe części dokumentu strategicznego wykraczają poza kwestie zgodności z aktualnymi zobowiązaniami i zajmują się redukcją zapylenia powietrza w dłuższym okresie oraz proponują na przyszłość nowe cele polityki jakości powietrza wpływające na zdrowie i ekosystemy. Celem dla ochrony zdrowia jest zmniejszenie przedwczesnej umieralności z powodu pyłu zawieszonego i ozonu o 52%, a dla ekosystemów zmniejszenie o 35% powierzchni obszarów, na których przekraczane są limity eutrofizacji. Cele te, mierzone w stosunku do 2005 r., mają być osiągnięte w 2030 r. Aby je osiągnąć, Komisja wprowadzi poprawki do istniejących dyrektyw w sprawie krajowych poziomów emisji dla maszyn ruchomych nie będących pojazdami oraz zaproponuje nową dotyczącą emisji ze średnich instalacji spalania paliw. Komisja wskazuje także środki, które należy podjąć w sektorze rolnictwa i transportu morskiego, powiązane z wynikami innowacyjnych badań. Jednak, jak wspomniano wyżej, Komisji stwierdza wyraźnie, że osiągnięcie w roku 2030 wymienionych celów wymagać będzie bliskiej współpracy UE i krajów członkowskich, a także tych krajów z regionami i miastami. To sytuuje prawodawstwo UE bliżej społeczeństwa obywatelskiego i społeczeństwa w ogóle, a to ma szczególne znaczenie dla projektu SEFIRA. 3. Przegląd dyrektywy w sprawie krajowych poziomów emisji (NECD) oraz protokołu z Göteborga w sprawie Komisja oświadcza, że w celu osiągnięcia celów polityki w 2030r., emisja z terenu każdego państwa członkowskiego powinna zostać zmniejszona. To jest słuszne, jednak jest to tylko warunek konieczny, lecz niewystarczający, zwłaszcza w przypadku celów dotyczących zdrowia ludzkiego. Cele zdrowotne odnoszą się przedwczesnej umieralności, która jest proporcjonalna do koncentracji PM i ozonu. Redukcja emisji zmniejszy 6

7 Konwencji dotyczącej transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości (CLRTAP) stężenie tych substancji, ale można osiągnąć krajowe cele w zakresie emisji i jednocześnie uczynić bardzo mało na rzecz poprawy stanu w obszarach o wysokim zaludnieniu i w związku z tym w niewielkim stopniu wpłynąć na zdrowie ludności. Niemniej jednak wniosek dotyczący rewizji NECD zawiera kilka nowych elementów, omówionych poniżej. Pierwszy etap przeglądu NECD oznacza dla UE formalne przyjęcie zmian w uchwalonym w 1999 r. Protokole z Göteborga wprowadzonych w maju 2012 r. w Konwencji dotyczącej transgranicznego zanieczyszczania powietrza na dalekie odległości (CLRTAP) w ramach UNECE. Ten protokół otworzył nowe perspektywy dla włączenia PM 2.5 do określanego pułapu emisji zanieczyszczeń i wymagania od stron Protokołu zmniejszenia liczby źródeł emisji o wysokim udziale sadzy (BC) w celu osiągnięcia pułapu PM 2.5. Dzięki temu po raz pierwszy powstał związek legislacyjny między problemami jakości powietrza i tzw. krótkotrwałymi zanieczyszczeniami klimatycznymi. Komisja Europejska i państwa członkowskie jako strony konwencji powinny teraz ratyfikować Protokół. Pakiet dotyczący jakości powietrza proponuje decyzję Rady (tj. decyzję Rady Ministrów, organu składającego się z ministrów rządów poszczególnych państw członkowskich UE) w sprawie akceptacji zmian Protokołu z Göteborga i włączenia ich do zmienionego NECD. Propozycja idzie jednak dalej, wyznaczając cele w zakresie redukcji emisji do 2030 r. i tymczasowe zobowiązania, jakie mają zostać osiągnięte w 2025 roku. Proponowane zmiany obejmują nie tylko pierwotne cząstki PM 2.5, ale obejmują również obowiązek redukcji emisji metanu, wpływającego na podniesienie średniego długoterminowego stężenia ozonu i z tego względu ważnego czynnika krótkotrwałego zanieczyszczenia środowiska. Uwzględnienie metanu jest spowodowane nie tylko pojawiającymi się dowodami konsekwencji zdrowotnych spowodowanych długookresową (np. mierzoną średniorocznie) ekspozycją na ozon, ale także dlatego, że skala strat w plonach wiąże się z długookresowym stężeniem ozonu. Ponadto, tempo zmniejszania szczytowych stężeń ozonu w niektórych częściach Europy zostało spowolnione i jest możliwe, że dalsza redukcja będzie wymagała w szerszym zakresie redukcji emisji takich prekursorów jak metan. Zgodnie z Protokołem z Göteborga, zmieniona NECD wymaga zapewnienia priorytetu dla BC by 7

8 osiągnąć założone dla PM 2.5 cele i zobowiązuje państwa członkowskie do składania corocznych raportów na temat emisji BC. 4. Dyrektywa dotycząca emisji ze średnich instalacji spalania paliw (MCPD) Istniejąca dyrektywa dotycząca dużych instalacji spalania paliw określa limity emisji dla instalacji o mocy powyżej 50MW, co obejmuje elektrownie, rafinerie, huty żelaza, stalownie i inne duże obiekty przemysłowe. Emisje z tego sektora, zwłaszcza dwutlenku siarki, zmniejszyły się znacząco w ciągu ostatnich kilku dekad. Komisja uznaje, że obecnie istnieje luka w regulacji dotyczącej źródeł emisji z instalacji o mocy między 1 i 50 MW. Propozycja ma na celu wypełnienie tej luki i ograniczenia emisji NO x, SO 2 i PM. Komisja twierdzi, że nowa dyrektywa będzie stanowić ważną część realizacji zobowiązań państw członkowskich w zakresie redukcji emisji. 5. Redukcja emisji w sektorze rolnictwa i transportu morskiego Emisja rolnicza jest największym źródłem amoniaku, ważnego zanieczyszczenia wpływającego na eutrofizację ekosystemów i tworzenie wtórnego PM 2.5 poprzez zachodzące w atmosferze reakcje syntetyzujące azotan amonowy i siarczan amonowy. Podczas gdy w Europie w ciągu ostatnich kilku dziesięcioleci nastąpiło istotne zmniejszenie emisji SO 2 oraz w mniejszym stopniu NO x i lotnych związków organicznych, emisja amoniaku została ledwo zmniejszona. W NECD Komisja zaproponowała zmniejszenie emisji amoniaku o 27% w skali UE do roku 2030 w stosunku do 2005 r. Dyrektywa zawiera listę środków, które należy wziąć pod uwagę przy opracowywaniu programów krajowych w państwach członkowskich. Ta lista jest podobna do opracowanej w ramach programu CLRTAP w rewizji Protokołu z Göteborga w Wytycznych UNECE dotyczących amoniaku. Komisja zwraca uwagę, że wiele z tych działań jest opłacalnych, nawet dla "raczej małych gospodarstw". Państwa członkowskie mogą zapewnić wsparcie dla tych działań za pośrednictwem funduszy rozwoju obszarów wiejskich. Wiele z tych środków będzie również pomocnych w zmniejszaniu emisji podtlenku azotu, gazu uwzględnionego w Protokole z Kioto, nadal konsolidując związki pomiędzy politykami w zakresie jakości powietrza i odnoszącą się do zmian klimatycznych. Do emisji ze statków odnosi się już zrewidowana w 2012 r. Dyrektywa w sprawie zawartości siarki w paliwach ciekłych (2012/33/EU) i ustanowienie 8

9 od 2015 r. obszaru kontroli emisji siarki (SECA) w Bałtyku oraz Morzu Północnym, ze standardowym poziomem zawartości siarki 0,1% i globalnym standardem we wszystkich wodach UE od 2020 roku na poziomie maksymalnie 0,5% siarki. Redukcje emisji innych związków NO x ze statków są możliwe i prawdopodobnie konieczne, ale Komisja stwierdza wyraźnie, że preferencje powinny przysługiwać rozwojowi polityki w ramach Międzynarodowej Organizacji Morskiej (IMO) dla takich środków, jak wyznaczenie obszarów kontroli emisji NO x i egzekwowanie limitów emisji NO x. Zmiana NECD ma na celu zachęcanie do redukcji emisji pochodzącej z transportu morskiego przy zezwoleniu na zrównoważenie przez zobowiązania redukcji emisji na rok 2025 i 2030 dla źródeł lądowych. 6. Europejskie Forum Czystego Powietrza Komisja powoła Forum Czystego Powietrza w celu "ułatwienia skoordynowanego wdrażania strategii oraz gromadzenia wszystkich zainteresowanych stron co dwa lata". Nie jest powiedziane, kim są te podmioty, ale wydaje się prawdopodobne, że będą to te same organizacje, które uczestniczyły w spotkaniach grupy interesariuszy, ekspertów, która spotykała się kilka razy w ramach przygotowania zmienionej strategii oraz Pakietu Jakości Powietrza. Wśród nich byli oficjalni przedstawiciele rządów państw członkowskich, reprezentanci raczej stowarzyszeń branżowych, a nie pojedynczych przedsiębiorstw, organizacji pozarządowych zajmujących się środowiskiem i innych oraz organizacji, takich jak WHO, CLRTAP i wybrani przedstawiciele środowisk naukowych. 9