KRAJOWA IZBA KOMUNIKACJI ETHERNETOWEJ ul. Lindleya 16, 02-013 Warszawa Tel. + 48 22 29 28 700, Fax +48 22 29 28 701 e-mail: biuro@kike.pl, grap@kike.pl, http://www.kike.pl KRS 0000316678, REGON: 141637224, NIP 9512270210 Warszawa, 6 sierpnia 2015 roku ID KIKE: GRAP-513/15 Sz. P. Magdalena Gaj Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej ul. Kasprzaka 18/20, 01-211 Warszawa Opinia w zakresie zmodyfikowanego stanowiska Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie świadczenia bezpłatnej lub w zamian za opłatę niższą niż cena rynkowa usługi dostępu do sieci Internet przez jednostki samorządu terytorialnego Szanowna Pani Prezes, Działając w imieniu Krajowej Izby Komunikacji Ethernetowej z siedzibą w Warszawie (dalej jako KIKE lub Izba), niniejszym przedstawiamy opinię Izby w ramach konsultacji nad zmienionym stanowiskiem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie świadczenia przez jednostki samorządu terytorialnego bezpłatnych, lub za opłatę niższą niż cena rynkowa, usług dostępu do Internetu (dalej jako Stanowisko). Wyrażamy nadzieję, że poruszone w niniejszym dokumencie zastrzeżenia Izby okażą się pomocne zarówno dla ukształtowania zasad, według których publiczny dostępu do Internetu powinien być oferowany przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej jako JST ), jak i ewentualnej zmiany w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej jako Ustawa). 1. Wstęp: Analiza projektu zmodyfikowanego Stanowiska pozwala dostrzec kolejną liberalizację warunków technicznych wolnego od opłat świadczenia usług dostępu do Internetu przez JST. Jednocześnie, w dalszym ciągu brak jest propozycji rozwiązań w zakresie kontroli JST nad przestrzeganiem ustalonych przez Prezesa UKE parametrów jakościowych świadczonnych usług. 1
Dlatego też, wnioski płynące ze zmodyfikowanego Stanowiska, wymagają wyraźnego sprzeciwu ze strony Izby. Jednym z celów Ustawy miało być zapewnienie rozwoju usług telekomunikacyjnych. Działanie to nakierowane było na dostęp do szerokopasmowego Internetu oraz likwidację wykluczenia cyfrowego: geograficznego i socjalnego. Proces inwestycyjny JST odbywać się przy tym miał w sposób niezakłócający równoprawnej i skutecznej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym. Założeniem, które towarzyszyć miało art. 7 Ustawy był również wzrost popytu na komercyjne usługi dostępu do Internetu. W takiej sytuacji zwrócić należy uwagę na najistotniejsze zagadnienia z punktu widzenia rzeczywistego celu świadczenia przez JST usług dostępu do Internetu w sposób bezpłatny lub za cenę niższą niż cena rynkowa. Pierwotnie zakładana przez wprowadzenie w życie Ustawy aktywizacja jednostek samorządu terytorialnego obecnie przybrała rozmiary, które mogą powodować stagnację lokalnych rynków telekomunikacyjnych oraz zakłócać rozwój konkurencji. Z tych względów, Izba ponownie zabiera głos, gdyż jej zdaniem dalsza liberalizacja warunków technicznych na jakich JST mogą świadczyć usługi dostępu do Internetu zagrażać może konkurencji na rynkach lokalnych. 2. Analiza sytuacji panującej na lokalnym rynku telekomunikacyjnym, wykonywana przez JST: Izba w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że decyzja o świadczeniu przez JST usług dostępu do Internetu powinna być podejmowana jako ostatnie z możliwych do zastosowania rozwiązań. JST powinny skupić się na innej, aniżeli tylko zapewnienie usług darmowego Internetu aktywności samorządu. W związku z czym, Prezes UKE udzielając zgody na świadczenie usług przez JST, powinien każdorazowo ustalić: 1) czy JST w sposób przemyślany zweryfikowała zasięg do jakiego powinna ograniczać się możliwość korzystania z usług darmowego dostępu do Internetu i czy zasięg ten w rzeczywistości będzie ściśle limitowany do takich miejsc publicznie dostępnych jak np. biblioteki, urzędy i parki, 2) w jaki sposób odbywa się wyłanianie podmiotów mających realizować budowę sieci na rzecz JST, za pośrednictwem której następnie świadczony jest bezpłatny dostęp do Internetu. Realizacja przedsięwzięcia ze środków publicznych nie może następnie uzasadniać świadczenia przez podmioty prywatne, komercyjnych usług dostępu do Internetu z wykorzystaniem wybudowanej na rzecz JST infrastruktury, 3) czy JST nie narzuca operatorom wysokich, czy wręcz zaporowych opłat za korzystanie z gruntów należących do JST, czy też należącej do niej infrastruktury telekomunikacyjnej, 2
4) czy, co jest bardzo często spotykane w praktyce lokalnych ISP, JST nie ustaliła wygórowanych (lub nawet jakichkolwiek) opłat za dostępy do budynków i pasów drogowych, wreszcie 5) czy JST podjęła działania stymulujące lokalnych ISP, poprzez np. próbę obniżenia podatków lokalnych z maksymalnej, ustalonej ustawowo kwoty, których przecież JST nie ponosi, oraz 6) czy, a jeśli tak to w jakim modelu, JST podjęła działania teoretycznie ułatwiające świadczenie usług lokalnym operatorom, zdolnym zapewnić usługi tzw. wykluczonym cyfrowo oraz w uzasadnionych przypadkach w punktach użyteczności publicznej. W tym ostatnim przypadku, ewentualne, samodzielne lokowanie przez JST kanalizacji czy słupów na obszarach, gdzie całkowicie brakuje infrastruktury telekomunikacyjnej, powinno uwzględniać przyczyny takiego stanu rzeczy i zbadanie, dlaczego JST nie znalazło na swoim terenie operatora chcącego uczestniczyć w realizacji wybranego sposobu przeciwdziałania wykluczenia cyfrowego. Nowoczesne sieci NGN są sieciami transmisyjnymi, opartymi na adresie IP. Dlatego nawet gminna sieć łącząca gminne jednostki (szkoły, przedszkola, inne np. OSP) może z powodzeniem zostać połączona przy użyciu wykupionych transmisji. Nie ma potrzeby budować, utrzymywać i serwisować całego włókna, otworu kanalizacji czy całej sieci teletechnicznej na terenie gminy. Odnosząc się do proponowanych modeli wskazać należy, że najskutecznie sieci budują ci, którzy mają w tym względzie wiedzę, doświadczenie oraz potrafią policzyć realne koszty takiego zadania. Należycie udokumentowana próba nawiązania współpracy JST z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi (lub działania stymulujące lokalny rynek ISP), powinna być obligatoryjnym elementem postępowania w sprawie wydania decyzji przez Prezesa UKE na podstawie art. 7 Ustawy. Stanowiłoby to element konieczny do wyrażenia zgody na rozpoczęcie świadczenia usług przez JST. Jednocześnie dostatecznie uprawdopodabniałoby to fakt, że pomimo podejmowanych przez JST prób współpracy (działań), komercyjni przedsiębiorcy telekomunikacyjni z różnych względów nie są zainteresowani świadczeniem na danym terenie usług na rzecz użytkowników końcowych (np. zmuszeni są ponieść wysokie koszty budowy pasywnej infrastruktury lub płacić wysokie opłaty dostępowe, czy też podatki lokalne, których JST nie ponoszą). Konsultacje nie powinny odbywać się tylko poprzez stronę internetową JST. UKE, dysponując publicznym rejestrem przedsiębiorców telekomunikacyjnych oraz rejestrem jednostek samorządu terytorialnego prowadzących działalność telekomunikacyjną powinno aktywnie uczestniczyć w konsultacjach np. poprzez udostępnienie odpowiedniej podstrony, gdzie w pierwszej kolejności poszukiwało by się przedsiębiorców telekomunikacyjnych gotowych do zainwestowania na danym obszarze JST lub poprzez bezpośrednie zapytanie kierowane do przedsiębiorców raportujących poprzez SIIS zasoby sieciowe lub plany inwestycyjne w rejonie planowanej inwestycji JST. Nie bez znaczenia jest fakt, który zdaniem Izby powinien być zbadany przy wyrażaniu przez Prezesa UKE zgody, że ewentualnie wybudowana przez JST sieć (infrastruktura telekomunikacyjna) wymaga nakładów: konserwacji, utrzymania, remontów, co oczywiście pochłania znaczne koszty, których jest na tyle dużo, że JST zmuszone są poszukiwać źródeł utrzymania np. dzierżawy włókien/kanalizacji za opłaty uiszczane na rzecz JST przez innych operatorów. 3
Innym elementem obligatoryjnie badanym przez Prezesa UKE w postępowaniu w przedmiocie wydania przez niego decyzji, powinny być przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami obszaru, obejmującego zasięg danej JST, w efekcie których dojdzie do ustalenia jakie problemy towarzyszą dostępowi mieszkańców do usług telekomunikacyjnych. Na etapie trójstronnych konsultacji zaangażowani powinni być również przedsiębiorcy telekomunikacyjni. Stanowić to będzie dobrą okazję do poznania zapotrzebowania lokalnej społeczności na usługi telekomunikacyjne, a z drugiej strony wypełnić może jeden z celów Ustawy, jakim jest wzrost popytu na komercyjne usługi dostępu do sieci Internet. 3. Ograniczone parametry jakości świadczonych przez JST usług dostępu do Internetu: Działania na rzecz likwidacji zjawiska wykluczenia cyfrowego powinny być podejmowane ze świadomością, że świadczenie usług przez JST nie może być pod żadnym względem substytutem w stosunku do świadczenia usług dostępu do Internetu przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. W tym celu, co do zasady decyzje Prezesa UKE w zakresie warunków technicznych świadczenia usługi dostępu do Internetu bez pobierania opłat lub za opłatę niższą niż cena rynkowa, powinny zdaniem Izby przyjąć następującą formę: Maksymalna przepływność łączy, dla wysyłanych jak i odbieranych danych, nie więcej niż 512 kbit/s; Miesięczny limit transferu danych (tj. sumy danych wysyłanych oraz odbieranych) nie więcej niż 750 MB dla użytkownika; Czas jednorazowej sesji w ramach dostępu nieodpłatnego nie dłuższy niż 30 min; Umożliwienie użytkownikowi końcowemu rozliczenia ograniczeń poprzez indywidualne konto dostępowe do sieci. Izba stanowczo sprzeciwia się zatem złagodzeniu rygorów warunków technicznych na jakich JST mogą świadczyć usługi dostępu do Internetu nieodpłatnie lub poniżej ceny rynkowej. Doprecyzowania wymaga w dalszym ciągu także kwestia, dokąd sięgać powinien darmowy dostęp do Internetu i co należy rozumieć przez miejsca publiczne. Kwestia ta poruszana jest w kolejnym punkcie niniejszego stanowiska. 3. Brak kontroli jednostek samorządu terytorialnego. Hotspoty w miejscach publicznych: Izba zwraca uwagę na fakt, że rzeczywiste parametry jakościowe stosowane przez JST w ramach hotspot odbiegają najczęściej od maksymalnych wskaźników, jakie wyznacza Prezes UKE w swoich decyzjach. Poziom świadczenia tego typu usług nie jest obecnie objęty żadnym obowiązkiem informacyjnym ze strony JST. Ewentualne kontrole w tym zakresie, wszczynane są dopiero na podstawie sygnalizacji przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Brak jest jakichkolwiek sygnałów, że kontrole takie Urząd Komunikacji Elektronicznej przeprowadza z własnej inicjatywy. 4
W nawiązaniu do tych sygnalizacji, Izba oczekuje na opublikowanie przez UKE raportu sporządzonego w latach 2013 2015, który obrazować ma wyniki pomiarów przeprowadzonych w miejscach, w których JST uzyskały zgodę na utworzenie punktu hotspot. Raport ten ma potwierdzać większą liczbę sygnalizowanych przypadków nieprzestrzegania przez JST warunków technicznych usługi hotspot ustalonych w decyzji Prezesa UKE. Ponadto KIKE oczekuje podjęcia przez Prezesa UKE stanowczych kroków zmierzających do poddaniu kontroli wszystkich JST, którym wyrażona została zgoda na świadczenie usługi dostępu do Internetu bez pobierania opłat za pomocą urządzeń dostępowych typu hotspot. Izba nie widzi powodów, dla których kontrolom poddawani są na szeroką skalę przedsiębiorcy, a kontrole takie nie są przeprowadzane w JST. Izba widzi potrzebę wprowadzenia w stosunku do JST mechanizmu zabezpieczającego przestrzeganie zobowiązań w zakresie maksymalnej przepływności danych. Jedną z propozycji jest ustanowienie podobnego obowiązku, który nałożony został na przedsiębiorców telekomunikacyjnych, na podstawie art. 62a ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. JST powinny na żądanie Prezesa UKE informować o stosowanej metodzie pomiaru, na podstawie której dokonuje się pomiaru wskaźnika prędkości łącza. Prezes UKE w ramach szczególnych kompetencji kontrolnych powinien także dysponować możliwością badania, czy prędkość transmisji danych i pozostałe warunki techniczne odpowiadają w rzeczywistości warunkom określonym w decyzji Prezesa UKE. Niemniej jednak, doprecyzowania wymaga w dalszym ciągu również pojęcie samego miejsca publicznego, gdyż przyjęcie takiego sformułowania pozwala na wypaczenie samego wyjątkowego charakteru tzw. hotspotów i rozciągnięcie ich zakresu na obszary, gdzie powinny rozwijać się usługi komercyjne. Należy wyraźnie wskazać, iż darmowy dostęp do Internetu w miejscach publicznych (o znaczeniu turystycznym lub rekreacyjnym, jak również w urzędach i instytucjach) służyć powinien przede wszystkim uzyskaniu informacji dot. tego miejsca (dot. kwestii formalnych w urzędach, turystycznych, rekreacyjnych, rozrywkowych, parkingowych, itp.) i w ograniczonym zakresie dostępu do poczty i serwisów internetowych. Realizacja pełnowymiarowego dostępu do Internetu w tych lokalizacjach powinna pozostać domeną mobilnych usług komercyjnych lub dostępu abonamentowego w publicznych hot spotach (np. prepaid lub kod czasowy udostępniany wraz z biletem do muzeum). Nie istnieje żadne obiektywne uzasadnienie zapewniania darmowego i równocześnie pełnowymiarowego ekwiwalentu usług komercyjnych na ww. obszarach publicznych. Miejsca publiczne, w których świadczone będą darmowe usługi dostępu do Internetu, powinny być za każdym razem konsultowane z rynkiem lokalnych operatorów. W żadnym razie nie powinno istnieć ryzyko powielenia infrastruktury służącej do świadczenia usług dostępu do Internetu, na tym samym obszarze. Izba nie widzi przeszkód w szerokim wykorzystaniu punktów typu hotspot, jeżeli zasięg i parametry techniczne tego udogodniania będą pozostawały w odpowiednich proporcjach do miejsca, w którym będzie można z niego korzystać. 5
Tzw. hotspoty w miejscach publicznych to udogodnienie, którego nie powinno się traktować jako substytutu dla łączy komercyjnych, a jedynie jako dopełnienie usług świadczonych przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Stąd, za zasadne uznać należy uwagi zgłaszane co do warunków technicznych usług świadczonych przez JST. Zdaniem Izby, funkcjonalność oferowanych przez JST usług powinna być limitowana do tego stopnia, aby w istocie nie dochodziło do wypierania na jej rzecz usług komercyjnych. Tym samym wypełnione zostałyby zakładane z góry zadania tego typu usług, tj. powinny one służyć możliwości załatwienia spraw drobnych, niewymagających długotrwałego korzystania z dostępu do sieci oraz wysokiej przepływności łączy. 4. Podsumowanie Stanowisko Prezesa UKE, po jego ponownej weryfikacji, Izba ocenia krytycznie w zakresie, w jakim zwiększeniu ulec mają parametry techniczne darmowych usług dostępu do Internetu świadczone przez JST, bez jednoczesnego wprowadzenia procedur kontrolnych. Na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów Ustawy w zakresie świadczenia usług dostępu do Internetu przez jednostki samorządu terytorialnego można uznać, że koniecznym jest ustanowienie mechanizmów, które pozwolą na kontrolę wywiązywania się przez JST z nałożonych na te podmioty warunków technicznych świadczonych usług w sposób nieodpłatny. Lokalni przedsiębiorcy telekomunikacyjni w dalszym ciągu są pomijani przy okazji realizacji przez JST inicjatyw związanych z likwidacją wykluczenia cyfrowego. Ma to swoje źródło pośrednio także za sprawą nieprecyzyjnej procedury konsultacji, jakie JST powinna przeprowadzić z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi zanim złoży wniosek o wydanie decyzji, umożliwiającej świadczenie usług dostępu do Internetu. Uwzględnienie powyższych uwag przybliży współpracę jednostek samorządu terytorialnego z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i niewątpliwie będzie stymulowało rozwój lokalnego rynku telekomunikacyjnego. Z poważaniem, Piotr Marciniak V-ce Prezes KIKE Grupa Robocza ds. Administracji Publicznej KIKE Ewelina Grabiec Radca prawny Grupa Robocza ds. Administracji Publicznej KIKE Kancelaria itb Legal Łukasz Bazański Radca prawny Grupa Robocza ds. Administracji Publicznej KIKE Kancelaria itb Legal 6