Plac Żelaznej Bramy 10, 00-136 Warszawa, http://www.bcc.org.pl Warszawa, 18 listopada 2013 r. OPINIA Kierunki zmian w systemie emerytalnym: opinia o rządowym projekcie ustawy z dnia 10 października 2013 r. Wprowadzenie. Zgodnie z tzw. ustawą przeglądową z dnia 25 marca 2011 r. rząd został zobowiązany do dokonywania w okresie trzyletnim analiz 1, przedkładanych parlamentowi, w celu oceny funkcjonowania systemu emerytalnego. W ramach rekonstrukcji funkcjonowania części kapitałowej, obniżono wówczas znacząco, o ponad 2/3 transfer składki kierowanej do OFE. Motywem, który temu przyświecał było przekonanie o ograniczeniu tempa przyrostu państwowego długu publicznego. W szczególności argumentowano o potrzebie obniżenia dopłaty z budżetu na rzecz refundacji części składki płynącej od momentu wdrożenia reformy nie do FUS ale do funduszy kapitałowych. Jednocześnie autorzy przeglądu deklarowali możliwie najmniejszą wolę ingerencji w system emerytalny. I. Rekomendacje rządowego przeglądu emerytalnego z 2013 roku. W dniu 27 września 2013 r. Rada Ministrów przedstawiła Sejmowi RP Informację o skutkach obowiązywania ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych wraz z propozycjami zmian. Rząd przedstawił rekomendacje przyjęcia przez Sejm następujących rozwiązań: 1. przeniesienie obligacji skarbowych zakumulowanych w OFE do FUS. Oznacza to zamianę zobowiązań pokrytych aktywami finansowymi na uprawnienie księgowane na indywidualnym koncie w FUS, 1 Ustawa z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 75, poz. 398. z późn. zm.) 1
2. wprowadzenie zasady dobrowolności uczestnictwa w OFE, poprzez podjęcie decyzji przez ubezpieczonego o przekazywaniu (bądź nieprzekazywaniu) przyszłej składki do otwartych funduszy emerytalnych (w odniesieniu do przyszłych składek). 3. ustalenie zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w OFE i sposobu przenoszenia uprawnień emerytalnych ubezpieczonych z OFE do ZUS, 4. określenie stałej wysokości składki przekazywanej do OFE, przy zniesieniu mechanizmu jej kilkuletniego podnoszenia do wysokości 3,5%, 5. likwidację minimalnej stopy zwrotu i uwolnienie polityki lokacyjnej OFE poprzez poszerzenie listy instrumentów, które są dopuszczone do inwestowania oraz stopniowe podniesienie limitu na inwestycje zagranicznych. 2 6. zmianę systemu opłat poprzez zasadnicze obniżenie (opłata za zarządzanie) bądź zniesienie części opłat (oplata od składki). Stosunkowo najskromniejszą rolę w rekomendacjach przeglądu jak i w projekcie ustawy z dnia 10 października 2013 roku, przypisano dobrowolnym ubezpieczeniom emerytalnym, z których wyłączono pracownicze programy emerytalne (PPE), koncentrując uwagę na pewnej modernizacji funkcjonowania kont indywidualnych (IKZE). Ma ona polegać na wprowadzeniu jednolitego limitu oszczędzania dla osób posiadających konta oraz wprowadzeniu ryczałtowego podatku w chwili wypłaty świadczenia na poziomie 10% podstawy wymiaru. Zasadnicze zastrzeżenia, także natury konstytucyjnej budzi koncepcja przejęcia aktywów nieakcyjnych przez FUS oraz mechanizm tzw. suwaka. Przeniesienie aktywów ma nastąpić z dniem 3 lutego 2014 roku, w odpowiadającej 51,5% wartości aktywów netto każdego z OFE na dzień 1 stycznia 2014 r. Operacja ta zakłada domyślnie, iż nie następuje kolizja z integralnością rachunku ubezpieczonego i jest dopuszczalna prawnie. Wielkość aktywów, która odpowiada wartości umorzonych przez OFE jednostek rozrachunkowych, zgodnie z zapowiedzią projektodawców, ma zostać zewidencjonowana na subkontach ubezpieczonych prowadzonych przez ZUS. Warto wspomnieć, iż takie subkonto istnieje od momentu pomniejszenia składki kierowanej do OFE, co nastąpiło w 2011 r. Po przeniesieniu aktywów nieakcyjnych, nastąpi faza umorzenia obligacji i bonów skarbowych przez Skarb Państwa oraz przekazanie pozostałych kategorii aktywów do FRD. Wymienione aktywa będą 2 Uwzględniając konsekwencje wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-271/09. 2
posiadały wartość z dnia 3 września 2013 r., co zdaniem autorów projektu pozwoli na uniknięcie strat, które mogłyby wyniknąć z operacji przeniesienia. Powyższa data związana jest z upublicznieniem projektu zmian w systemie emertytalnym, co mogłoby potencjalnie wpłynąć na obniżenie wyceny jednostek rozrachunkowych i poszczególnych klas aktywów. Założono, iż przenoszone aktywa zostaną zwaloryzowane do wysokości odpowiadającej średniorocznej dynamice wartości PKB za okres poprzedzających pięciu lat. Należy wspomnieć, iż w warunkach dużej zmienności i niepewności w gospodarce i na rynkach kapitałowych, trudno obecnie przewidzieć, jakie będzie tempo wzrostu gospodarczego oraz jak będą kształtowały się stopy oprocentowania obligacji skarbowych. Przyjęta formuła waloryzacji może okazać się zbyt kosztowna i zawiera w sobie zakumulowane ryzyko dużej zmienności w gospodarce. Projektodawcy założyli, iż od dnia 3 lutego 2014 r., zgodnie z nowym brzmieniem ustawy o finansach publicznych, obniżone zostaną progi ostrożnościowej długu publicznego. Zostanie to dokonane wewnątrz stabilizacyjnej reguły wydatkowej, o równowartość (odniesioną do PKB) wartości przeniesionych aktywów. Całość operacji: przeniesienie aktywów, uszczuplające OFE, oraz wprowadzenie mechanizmu tzw. suwaka oznacza przeniesienie zobowiązań emerytalnych nie pokrytych aktywami i powiększa dług w przyszłości. Dobrowolność uczestnictwa w OFE, w szczególności jej sposób opisany w projekcie rządowym (domyślnie ZUS) budzi głębokie zastrzeżenia i wątpliwości. Jest to dobrowolność niesymetryczna i niekompletna, nie dotyczy tzw. mechanizmu suwaka (przenoszenie aktywów na 10 lat przed emeryturą), a zatem: 1. należy dać możliwość uczestnikowi OFE na pozostanie w funduszu w okresie na 10 lat przed emeryturą, oraz, 2. należy umożliwić uczestnikowi w tym okresie przystąpienie do jednego z wprowadzonych multifunduszy o różnych profilach ryzyka inwestycyjnego (np. na bazie koncepcji KNF z 2008 roku). Zaprezentowany w projekcie ustawy zakaz inwestowania w obligacje skarbowe i gwarantowane instrumenty dłużne przy jednoczesnym wykreowaniu agresywnego portfela opartego o akcje (min. 75%) jest bardzo ryzykowny dla uczestników OFE i samych funduszy. Może on doprowadzić nawet do ich upadku, przy pojawieniu się średnioterminowej bessy i braku instrumentów lokacyjnych zabezpieczających ryzyka (kursowe i walutowe), których 3
projekt ustawy nie zawiera. BCC zaproponowało zniesienie w/w limitu i wprowadzenie katalogu instrumentów pochodnych zabezpieczających ryzyka. Obecnie przynależność do systemu emerytalnego jest obowiązkowa, model dobrowolności zaprezentowany w projekcie preferuje de facto przejście do ZUS. Na złożenie oświadczenia nowy uczestnik OFE miałby jedynie 3 miesiące, natomiast obecny członek OFE w okresie przejściowym mógłby złożyć oświadczenia od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. Okresy te należałoby wydłużyć co najmniej do końca 2014 roku i towarzyszyć temu powinna kampania edukacyjna świadomego wyboru. W projekcie wprowadzono rozwiązania o możliwości cyklicznego podejmowania decyzji związanej z przynależnością do OFE. Pierwsza będzie mogła być podjęta w 2016 roku, kolejne będą otwarte w czteroletnich odstępach. Wprowadzenie dobrowolności przynależności do OFE, zostało wprost opisane przez projektodawców, jako powodujące obniżenie kosztów systemowych, długu publicznego i wzrost wiarygodności kraju. Nie odniesiono się jednakże do rachunku korzyści dla ubezpieczonych. II. Zmiany w projekcie ustawy, zakres kluczowych rozwiązań - ustalenia Komitetu Stałego RM w dniu 15 listopada 2013 roku. 1. Ubezpieczeni będą dysponowali czterema miesiącami (zamiast trzema) na wybór, czy chcą przeznaczyć część składki emerytalnej na oszczędzanie w OFE, czy przekazanie do ZUS i ewidencjonowanie w prowadzonym tam rejestrze. Zmodyfikowany projekt ustawy z dnia 10 października b.r. przewiduje, że od 1 kwietnia 2014 r. ubezpieczony (uczestnik OFE) będzie miał 4 miesiące (do 31 lipca 2014 r.) na decyzję, czy jego składka emerytalna będzie trafiała do OFE czy do ZUS. Brak decyzji o oszczędzaniu w OFE, spowoduje, iż jego składki automatycznie będą ewidencjonowane na specjalnym subkoncie w ZUS. Decyzja o wyborze OFE lub pozostaniu w ZUS nie będzie ostateczna. Po dwóch latach, w 2016 r. otworzy się kolejne czteromiesięczne "okienko czasowe" na ewentualną zmianę decyzji w sprawie miejsca kierowania składki. Następne "okienka" będą otwierane co cztery lata. W pierwotnym projekcie zakładano, że na wybór między OFE a ZUS przyszli emeryci będą mieli trzy miesiące. 2. Zdecydowano, że część obligacyjna aktywów zgromadzonych w OFE ma zostać przekazana do ZUS, tam umorzona a wartość umorzenia zapisana na subkoncie każdego z 4
ubezpieczonych w OFE. Waloryzacja i dziedziczenie - na zasadach dotychczasowych z elementem okresu gwarancyjnego. 3. Projekt zakłada, że od 3 lutego 2014 r. fundusze emerytalne nie będą mogły inwestować w skarbowe papiery dłużne oraz w instrumenty dłużne gwarantowane przez Skarb Państwa. Projekt nie zawiera przepisu, który upoważniałby rząd do określenia limitów lokat w poszczególne kategorie aktywów. Limity te mają się znaleźć w ustawie. 4. Projekt jedynie - przejściowo zawierał brak minimalnego 75% limitu inwestowania w akcje, który miał obowiązywać przez dwa lata, począwszy od 4 lutego 2014 r. Na posiedzeniu KS RM w dniu 16 X 2013 r. na wniosek MF postanowiono, iż minimalny poziom inwestycji w akcje będzie wynosił: a. 75% do końca 2014 roku, b. 55% do końca 2015 roku, c. 35% do końca 2016 roku, d. 15% do końca 2017 roku. 5. Projekt przewiduje wzmocnienie oszczędzania w IKZE, poprzez wprowadzenie zryczałtowanej stawki podatku w wysokości 10%, w momencie wypłaty świadczenia emerytalnego. Na IKZE będzie można wpłacić co roku 120% przeciętnego wynagrodzenia, co stanowi obecnie 4 456 zł. 6. Opłata za zarządzanie aktywami OFE wyniesie 1,75% i spadnie o połowę. Opłata naliczana przez ZUS od składek przekazywanych do OFE wyniesie 0,4% zamiast dotychczasowych 0,8%. Zagadnienie wysokości opłat ponoszonych na rzecz OFE było przedmiotem dodatkowej opinii przedstawionej przez NBP i przekazanej MPiPS. Doświadczenia zagraniczne skłaniają zdaniem Banku do postawienia tezy, iż w długim okresie najlepsze wyniki inwestycyjne przynosi tzw. zarządzenie pasywne. Jest ono powiązane z m.in. z indeksami giełdowymi i jest ono nisko marżowe. Zdaniem NBP " środki zgromadzone w OFE powinny być zarządzane pasywnie, co pozwoli obniżyć koszty funkcjonowania kapitałowej części systemu emerytalnego. Propozycja ta wiąże się z całkowitą likwidacją opłaty od składki oraz istotnym zmniejszeniem opłaty za zarządzanie. Wysokość tej opłaty nie powinna przekroczyć poziomu 0,15 aktywów netto w skali roku." Wyjaśniono, że poziom ten ustalono na podstawie obowiązkowych kosztów zarządzania OFE ponoszonych przez Powszechne Towarzystwa Emerytalne (zarządzają OFE) oraz wysokości stawek opłaty za zarządzanie pobieranych przez amerykańskie fundusze zarządzane pasywnie. Według NBP poziom opłat pobieranych za zarządzanie w zagranicznych funduszach zarządzanych pasywnie wynosi 0,03-0,05 5
aktywów netto a zatem ".wysokość opłaty (0,15%) jest ( ) kilkukrotnie wyższa niż obciążenia ponoszone przez uczestników zagranicznych funduszy, ale adekwatna do poziomu rozwoju rynku finansowego w Polsce i w związku z tym w pełni powinna pokryć koszty ponoszone przez PTE". 7. Wypłatę emerytur, w tym ze składek lokowanych w OFE, będzie realizował ZUS. Projekt utrzymał wprowadzenie mechanizmu tzw. suwaka, czyli stopniowego, ratalnego comiesięcznego przekazywania aktywów z OFE do ZUS, na 10 lat przed emeryturą. Rząd argumentuje to ochroną przyszłych emerytów przed tzw. ryzykiem złej daty (niższe świadczenia osób przechodzących na emeryturę w okresie giełdowej bessy). Zrezygnowano tym samym z koncepcji multifunduszy, w tym tzw. funduszu bezpiecznego o pasywnej strategii zarządzania. 8. Zmieniono zakres restrykcji związanych z zakazem emisji i publikacji reklam dotyczących OFE. Zakres informacji o OFE powinien obiektywnie przedstawiać sytuację finansową funduszu oraz ryzyko związane z przystąpieniem do niego. Zakazem objęta zostanie reklama funduszy niespełniająca tych warunków oraz reklama wprowadzająca w błąd. Zakaz reklamy będzie obowiązywał na 3 miesiące przed i w trakcie kolejnych okienek transferowych. Za złamanie zakazu fundusz może dostać karę do 3 mln zł (zamiast 1 mln), zniesiono sankcję karną (kara pozbawienia wolności do lat dwóch). 9. Założono 14 dniowe vacatio legis i wejście w życie ustawy z dniem 1 lutego 2014 roku. III. Minimalne świadczenia emerytalne, potencjalna niewypłacalność FUS: brak rozwiązań przeciwdziałających w projekcie ustawy. Projekt ustawy nie wyeliminował kilku istotnych ryzyk, które mają zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu emerytalnego, także w kontekście stabilności finansów publicznych do 2030 roku. Należy do nich m.in. ryzyko pogłębienia ekspozycji polskiego długu publicznego na zaburzenia pojawiające się na rynkach zagranicznych. Lokowanie środków w dłużne papiery skarbowe przez OFE stanowi obecnie okoliczność, która posłużyła argumentacji obciążającej system kapitałowy za wzrost długu publicznego. Dane wskazują, iż w 2010 roku w posiadaniu inwestorów zagranicznych znajdowało się ok. 40% obligacji skarbowych. Po obniżeniu składki do OFE, ich udział wzrósł z 45% do blisko 6
55%. Spadek udziału OFE w długu publicznym powoduje silny wzrost ekspozycji Polski na wydarzenia zagraniczne, przez co osłabia stabilność finansów publicznych. Kolejnym ryzykiem, jest powiększanie się wolumenu minimalnych emerytur, nazwanych kiedyś tzw. starym portfelem. Nie została oszacowana wielkość dopłat do minimalnych świadczeń emerytalnych, których skutki finansowe będą niebawem dotkliwe dla budżetu państwa. Obecnie minimalna emerytura wynosi około 830 zł brutto, przy stosunkowo łagodnych kryteriach jej otrzymania 25 lat pracy dla mężczyzny i 20 lat dla kobiety. Blisko 30% pracowników pobiera niskie wynagrodzenia (3/5 przeciętnego wynagrodzenia brutto), z czego około 10% uzyskuje wynagrodzenie minimalne. Osoby o niskich wynagrodzeniach nie wypracują minimalnej emerytury i dopłata do nich obciąży podatników, chyba, że podniesione zostaną kryteria uzyskania świadczenia. Po reformie obowiązuje metoda zdefiniowanej składki, co skutkuje powiązaniem przyszłej emerytury z wielkością zgromadzonych aktywów składkowych. Ponadto w 2011 roku obniżono wielkość składki przekazywanej do OFE. Utrzymanie łagodnych kryteriów osiągania minimalnej emerytury, może powodować dezaktywizację osób pracujących w oparciu o umowę o pracę i przechodzenie do tzw. szarej strefy. Trudności, które narastają w bazowym systemie emerytalnym, powodują ryzyko niedorozwoju dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych, w szczególności grupowych (PPE). Rząd zdecydował się na pewne wsparcie komponentu IKZE, obejmując wypłatę świadczenia obniżoną wielkością podatku (ryczałt w wysokości 10%) oraz projektując jednolitą wysokość bazy oszczędzania. Wzmocnienia wymaga prawodawstwo dotyczące PPE, propozycje pozytywnych zmian zostały przekazane ze strony różnych instytucji społecznych i rynku. Najpoważniejszym problemem przed jakim stoi system emerytalny jest jego potencjalna niewypłacalność. Analiza danych zawartych w prognozach przepływów finansowych Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS), prognozach demograficznych, analizach sytuacji na rynku pracy, wskazuje iż system emerytalny w Polsce, nawet uwzględniając podniesienie i zrównanie wieku emerytalnego, będzie wymagał znacznego dofinansowania z budżetu. Wskazuje na to m.in. uzasadnienie do projektu ustawy o zrównaniu i podniesieniu wieku emerytalnego, która została uchwalona przez Sejm w 2012 roku. Zapowiadane ograniczanie systemu kapitałowego nie ma związku z problemami równoważenia systemu emerytalnego, które zależy od innych czynników, m.in. likwidacji przywilejów emerytalnych. Zwiększa natomiast ryzyko emerytalne w jednym miejscu w FUS. Jest to rozwiązanie niespotykane w krajach rozwiniętych (pomijając Węgry, które stanowią szczególny przypadek, podlegający krytyce wielu krajów i instytucji europejskich). 7
System emerytalny, pomimo ograniczenia OFE nie równoważy się zarówno w średniej jak i w długim horyzoncie czasu. Pomimo optymistycznych wskaźników makroekonomicznych Ministerstwa Finansów przyjętych do prognoz, sporządzanych przez ZUS, środkowy wariant prognozy długoterminowej dla FUS na lata 2015-2060 wskazuje na kształtowanie się jego niedoboru pomiędzy 3,3% a 1,9% PKB. Konstruując projekt ustawy nie uwzględniono analizy wrażliwości na możliwe przyszłe spowolnienie gospodarcze. OFE były stabilnym inwestorem na GPW i na rynku długu publicznego. Ich dalsze osłabienie i marginalizacja osłabi finansowanie gospodarki i pogorszy strukturę właścicielską portfela rządowych papierów dłużnych. Zmiany negatywnie wpłyną na wysokość przyszłych emerytur. Wojciech Nagel Ekspert BCC ds. ubezpieczeń społecznych Kontakt: Dr Wojciech Nagel ekspert ds. ubezpieczeń społecznych BCC minister w Gospodarczym Gabinecie Cieni BCC tel. 601 329 181 e-mail: wojciech.nagel@bcc.org.pl Emil Muciński Instytut Interwencji Gospodarczych BCC tel. 602 571 395, 22 58 26 113 e-mail: emil.mucinski@bcc.org.pl; instytut@bcc.org.pl Business Centre Club istnieje od 1991 roku. Jest największą w kraju organizacją indywidualnych pracodawców. Zrzesza 2500 członków (osób i firm). Wśród członków BCC znajdują się największe korporacje krajowe i zagraniczne. Członkami Klubu są także uczelnie wyższe, wydawnictwa, szpitale, prawnicy, dziennikarze, naukowcy, lekarze, wojskowi i studenci. BCC koncentruje się na działaniach na rzecz rozwoju gospodarki i pomocy przedsiębiorcom. BCC jest członkiem Komisji Trójstronnej. Działa w 250 miastach i 24 lożach regionalnych na terenie całej Polski. Koordynatorem wszystkich działań BCC jest Marek Goliszewski. Kontakty prasowe: http://www.bcc.org.pl/eksperci.244.0.html Więcej: http://www.bcc.org.pl oraz: http://www.facebook.com/pages/business-centre-club/301754142096 8