BSE 25 Dorota Stankiewicz Informacja BSE nr 383 AGENCJA WŁASNOŚCI ROLNEJ SKARBU PAŃSTWA Podstawy prawne działania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Podstawą prawną działania Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa jest ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity) oraz statut, nadawany, w drodze rozporządzenia, przez Prezesa Rady Ministrów. Cytowana ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych, innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej (ppgr) oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń oraz lasów nie wydzielonych geodezyjnie z nieruchomości rolnych lub z innych nieruchomości pozostałych po likwidacji ppgr i ich zjednoczeń [3]. Agencja jest państwową osobą prawną, której zgodnie z art.5 ustawy Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do mienia państwowego w rolnictwie [2-3]. Mienie Skarbu Państwa przejęte w trybie omawianej ustawy przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa tworzy Zasób Własności Rolnej. Agencja obejmując we władanie składniki mienia Skarbu Państwa wstępuje w prawa i obowiązki z nimi związane w stosunku do Skarbu Państwa oraz osób trzecich [3]. Struktura i stan organizacyjny Agencji Organem Agencji jest Prezes Agencji powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w porozumieniu z Ministrem Przekształceń Własnościowych. Prezes kieruje Agencją i składa roczny raport Sejmowi oraz kwartalny raport z działalności Agencji Ministrowi Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 8-9) [3]. Organem opiniodawczym i doradczym Prezesa jest Rada Agencji, składająca się z 9 członków powoływanych na okres czterech lat przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w porozumieniu z Ministrem Przekształceń Własnościowych, Ministrem Finansów oraz Ministrem Pracy i Polityki Socjalnej, po pozytywnym zaopiniowaniu przez odpowiednie komisje sejmowe (art. 10) [3]. Agencja posiada obecnie 15 oddziałów terenowych na obszarze całego kraju (Warszawa, Bydgoszcz, Elbląg, Gorzów, Koszalin, Lublin, Łódź, Olsztyn, Opole, Piła, Poznań, Suwałki, Szczecin i Wrocław). Z końcem grudnia 1994 r. zniesiono jednostkę organizacyjną "Przedsiębiorstwo Rolno-Przemysłowe Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w Straszęcinie" [1]. Zadania Agencji Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa realizuje zadania wynikające z polityki rolnej państwa, a w szczególności w zakresie: tworzenia warunków sprzyjających racjonalnemu wykorzystaniu potencjału produkcyjnego Skarbu Państwa, restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa użyt-
26 BSE kowanymi na cele rolne, administrowaniu Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa (WSRP), tworzeniu gospodarstw rolnych, a zwłaszcza powiększaniu już istniejących gospodarstw rodzinnych, zabezpieczania majątku Skarbu Państwa, prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz popierania organizowania na tych gruntach prywatnych gospodarstw rolnych i tworzenia miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej gospodarki rolnej. Gospodarka finansowa Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową. Zgodnie z art. 20 tekstu jednolitego ustawy z dnia 19 października 1991 r. dochodami Agencji są: należności z tytułu sprzedaży mienia Skarbu Państwa, opłaty z tytułu zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego oraz z tytułu najmu, a także inne dochody [3]. Agencja otrzymuje również dotacje z budżetu (w części "Rezerwy celowe") na wykup gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Wysokość tych dotacji wynosiła wg ustawy budżetowej na rok 1994-15 mln nowych zł, a wg. ustawy budżetowej na 1995 r. - 5 mln nowych zł. Jak wynika z informacji uzyskanej w AWRSP przez pierwsze dwa lata funkcjonowania Agencji w ogóle nie dokonywano wykupów ziemi od rolników. Doprowadziło to do kumulacji ofert zbycia gruntów przez rolników na rzecz Skarbu Państwa, co pociągnęło za sobą potrzebę dotacji celowej na rok 1994 w wysokości 15 mln nowych złotych. Następnie, na skutek poprawy koniunktury w rolnictwie, wzrostu rynkowego obrotu gruntami i spadku zainteresowania rolników zbywaniem gruntów na rzecz Skarbu Państwa wysokość dotacji celowych na rok 1995 uległa obniżeniu. Roczny plan finansowy Agencji i kierunki rozdysponowania środków finansowych ustala Prezes Agencji w porozumieniu z Ministrem Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz z Ministrem Finansów (art. 21). Dla pełnego pokrycia wydatków Agencja może zaciągać kredyty krótkoterminowe. Zaciąganie kredytów długoterminowych wymaga zgody Ministra Finansów. Agencja może dokonywać za zgodą Ministra Finansów emisji obligacji (art. 22), może też udzielać poręczeń i gwarancji kredytowych, w tym dewizowych, do wysokości określonej w planie finansowym (art. 23) [3]. Zasady gospodarowania Zasobem Własności Rolnej Skarbu Państwa Agencja gospodaruje Zasobem w drodze sprzedaży mienia w całości lub jego części, oddania na czas oznaczony do odpłatnego korzystania osobom prawnym lub fizycznym, wniesienia mienia lub jego części do spółki, oddania na czas oznaczony administratorowi całości lub części mienia w celu gospodarowania, przekazania w zarząd państwowym jednostkom organizacyjnym nie posiadającym osobowości prawnej, oraz nieodpłatnego przekazania: gminie - na cele związane z realizacją zadań własnych gminy, Polskiej Akademii Nauk, szkole wyższej lub jednostce badawczo-rozwojowej - na cele służące wykonywaniu ich zadań statutowych. Agencja może także nieodpłatnie przekazać Lasom Państwowym grunty wchodzące w skład Zasobu w celu zalesienia (art. 24) [3]. Rozmiary mienia przejętego przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa Od początku działalności Agencji do końca 1994 r. Agencja przejęła mienie z 1658 ppgr-ów. Najwięcej, bo 48,9% ppgr-ów przejęto w 1993 r. (w roku 1992 przejęto 32,5%, a w 1994 r.-18,6%) [2]. W skład mienia przejętego w 1994 r. wchodziło: 700 tys. ha gruntów, 49 tys. mieszkań, środki trwałe o wartości księgowej 13,1 bln starych zł, środki obrotowe - ok. 2 bln starych zł
BSE 27 oraz 6,2 bln starych zł zobowiązań, w tym 2,5 bln starych zł zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek [1]. Z Państwowego Funduszu Ziemi do Zasobu Agencji przekazano ogółem 436 tys. ha gruntów (czyli 55% gruntów PFZ wg stanu na 31 grudnia 1991 r. czyli gruntów przewidzianych do przekazania do Zasobu WRSP), z czego w roku 1994-176 tys. ha gruntów [1]. Agencja przejmowała także nieruchomości rolne z innych tytułów (np. z państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej - 12 tys. ha, na mocy ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników - 5 tys. ha). Ogółem przejęto w ten sposób 69 tys. ha gruntów, z czego 57 tys. ha w 1994 r. [1] Na koniec grudnia 1994 r. liczba gospodarstw Skarbu Państwa (powstałych na bazie nieruchomości rolnych przejętych protokolarnie po zlikwidowaniu ppgr- ow) wyniosła 1134 z czego 943 było zarządzanych przez tymczasowych zarządców a 191 - przez administratorów [1]. Z danych GUS (czerwiec 1994 r.) wynika, że z 1,5 mln ha odłogów i ugorów, jakie stwierdzono w całym rolnictwie, ok. 0,4 mln ha znajdowało się w jednostkach podległych Agencji. Agencja zaoferowała Lasom Państwowym do zalesienia ok. 0,3 mln ha gruntów. Grunty te pozostają jednak nadal w Zasobie WRSP, ponieważ Lasy Państwowe (ze względu na brak środków finansowych) mogą corocznie zalesić zaledwie 12-15 tys. ha [1]. Jak wynika z danych NIK-u w ramach mienia przejętego protokolarnie po zlikwidowanych ppgr, oddziały terenowe przejęły wraz z gruntami majątek trwały o wartości ewidencyjnej netto w wysokości 72,7 bln starych zł (17,2 mln starych zł/ha) oraz majątek obrotowy o wartości 12,9 bln starych zł (3 mln starych zł/ha). Przejmując prawa i obowiązki związane z mieniem Agencja przejęła także zadłużenie byłych ppgr w wysokości 19,9 bln starych zł (4,7 mln starych zł/ha). Zadłużenie to było wyższe od wartości przejętego majątku obrotowego o 7 bln starych zł tj. aż o 54%. Wyniki finansowe ppgr przejętych do Zasobu, według ich stanu na dzień ich przyjęcia, były ujemne - stanowiły stratę netto w wysokości 5,3 bln starych zł przy ujemnej rentowności (stosunku zysku lub straty do kosztów ogółem w %) wynoszącej - 29,3% Wg NIK-u likwidowane ppgr dysponowały majątkiem ulokowanym głównie (w 86%) w budynkach i budowlach, których stopień zużycia (procentowy wskaźnik odpisu amortyzacji) wynosił w granicach 40-50%. Miały one też - w niektórych przypadkach - niewielką wartość rynkową z uwagi na: - przystosowanie budowli do drogich, nieefektywnych technologii produkcji, - niedogodne położenie względem rynków zbytu lub zaplecza surowcowego, - nieekonomiczne zaprojektowanie mocy produkcyjnych, przewyższających kilkakrotnie potrzeby aktualnie funkcjonujących jednostek gospodarczych (np. mieszalnie pasz), - zdewastowanie fizyczne niektórych obiektów gospodarczych [2]. Zagospodarowanie mienia Największe znaczenie w trwałym rozdysponowaniu mienia Zasobu WRSP miała sprzedaż, a w zakresie zagospodarowania mienia pozostającego w Zasobie - dzierżawa. Do końca 1994 roku rozdysponowano (sprzedano, nieodpłatnie przekazano) oraz zagospodarowano (wydzierżawiono, przekazano w administrowanie) 2418 tys. ha czyli 57% przejętych gruntów. Do końca 1994 roku sprzedano 124 tys. ha czyli 3% gruntów (z czego w 1994 r. sprzedano 65 tys. ha). Najwięcej umów (ogółem 10 tys., z czego w 1994 r. - 6 tys.) zawarto na sprzedaż gruntów o powierzchni do 1 ha, a najmniej (ogółem 116 z czego 60 w roku 1994) na sprzedaż gruntów o pow. 100 ha i powyżej. Najwięcej gruntów sprzedano w woj. poznańskim (12 tys. ha), elbląskim i szczecińskim (po 9 tys. ha) oraz w gdańskim (8 tys. ha), zaś najmniej - w woj. krakowskim, bielskim i nowosądeckim (odpowiednio po 59, 74 i 157 ha). Przeciętna powierzchnia sprzedanych gruntów na 1 zawartą umowę sprzedaży (10,8 tys. umów) w 1994 r. wy-
28 BSE nosiła 5,8 ha, a przeciętna cena - 13,7 mln starych zł (o 25% więcej w stos. do 1993 r.) [1], Uzupełnieniem powyższych danych są tabele nr 1 i nr 2 prezentujące powierzchnię gruntów sprzedanych z Zasobu WRSP oraz liczbę umów zawartych na sprzedaż gruntów z Zasobu WRSP wg grup obszarowych. Tabela nr 1 Powierzchnia gruntów sprzedanych z Zasobu WRSP wg grup obszarowych (w ha) Wyszczególnienie Do 31.12.1994 w tym w 1994 razem z tego razem z tego osoby osoby osoby osoby fizyczne prawne fizyczne prawne Grupa obszarowa w ha do 1,00 4 362 4 324 38 2 386 2 356 30 1,01-1,99 3 965 3 891 74 2 110 2 060 51 2,00-4,99 9 213 8 988 225 4 623 4 475 148 5,00-9,99 12 880 12 336 544 6 943 6 571 372 10,00-19,99 18 710 17 504 1206 10 075 9 306 769 20,00-49,99 27 205 24 224 2 981 14 937 12 944 1993 50,00-99,99 7 776 6 547 1229 3 756 2 966 790 100,00-499,99 17 294 14 257 3 037 9 541 7 542 1999 500,00-999,99 6 368 2 499 3 869 3 730 1279 2 451 1000,00 i więcej 13 363 6 802 6 561 4 522 3 422 1 100 Razem 121 136 101 372 19 764 62 623 52 920 9 703 Pozostałe grunty* 2 788 948 1840 2 730 X X Ogółem 123 924 102 320 21604 65 353 X X *Grunty pod budynkami (również mieszkalnymi), wyodrębnionymi obiektami, wodami itp. Źródło: Raport z działalności Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w 1994 r, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, maj, 1995 r. W końcu 1994 roku u dzierżawców znajdowało się 1 981 tys. ha czyli 49% gruntów Zasobu AWRSP (z czego w ciągu 1994 roku wydzierżawiono 1 207 tys. gruntów). Czynsz za dzierżawę 1 ha gruntów stanowił średnią równowartość 2,3 dt pszenicy, a przeciętny okres dzierżawy wynosił 7 lat. Największym zainteresowaniem wśród dzierżawców cieszyły się działki o powierzchni do 1 ha (49 tys. umów od początku działalności Agencji, z czego 20 tys. w 1994 r.) i o pow. 1-10 ha (43 tys. umów od początku działalności Agencji, z czego 17 tys. w 1994 r.). Najmniej osób było zainteresowanych dzierżawą gruntów o powierzchni 100 ha i powyżej (3 tys. umów, w tym 2 tys. w 1994 r). Szacuje się, że dotychczasowa (tj. do końca 1994 r.) działalność Agencji w zakresie restrukturyzacji byłych ppgr spowodowała poprawę struktury agrarnej około 100 tysięcy gospodarstw rodzinnych (poprzez dzierżawę średnio 3,6 ha gruntów/gospodarstwo) oraz przyczyniła się do powstania około 3 tys. wielkoobszarowych gospodarstw o przeciętnym obszarze 525 ha [1]
BSE 29 Tabela nr 2 Liczba umów zawartych na sprzedaż gruntów z Zasobu WRSP wg grup obszarowych Wyszczególnianie Do 31.12.1994 w tym w 1994 razem z tego razem z tego osoby osoby osoby fizyczne prawne fizyczne osoby prawne Grupa obszarowa w ha do 1,00 10 009 9 928 81 5 766 5 701 65 1,01-1,99 2 672 2 624 48 1449 1416 33 2,00-4,99 2 762 2 693 69 1391 1344 47 5,00-9,99 1748 1 673 75 916 864 52 10,00-19,99 1336 1254 82 730 676 54 20,00-49,99 856 766 90 460 400 60 50,00-99,99 119 101 18 59 47 12 100,00-499,99 96 77 19 49 36 13 500,00-999,99 11 4 7 7 2 5 1000,00 i więcej 9 4 5 4 2 2 Razem 19 618 19 124 494 10 831 10 488 343 Źródło: Raport z działalności Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w 1994 r, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, maj, 1995 r. Zarejestrowano 98 (w tym 53 w 1994 r.) jednoosobowych spółek Agencji (aport Agencji do spółek wyniósł 4 tys. ha, Agencja wydzierżawiła również spółkom 161 tys. ha gruntów). Zawarto kontrakty menadżerskie ze 191 administratorami, którym przekazano gospodarstwa o łącznej powierzchni 285 tys. ha. Część gruntów Zasobu została przekazana nieodpłatnie, np. na rzecz osób prawnych Kościoła Katolickiego, Lasom Państwowym pod zalesienia, gminom itp. (ogółem - 21,3 tys. ha, z czego w 1994 r. - 13,4 tys. ha) [1]. Agencja przejęła także od początku swej działalności 327 tys. mieszkań, z czego 49 tys. w roku 1994. Z mieszkań tych do końca 1994 roku sprzedano 118 tys. czyli 36% ogółu mieszkań przejętych do Zasobu (z czego w 1994 roku sprzedano 76 tys. mieszkań). Ponadto przekazano nieodpłatnie oraz wniesiono jako aport do spółek 480 mieszkań. W stosunku do ilości przejętych mieszkań, najwyższe wskaźniki sprzedaży (na koniec 1994 r.) odnotowały oddziały terenowe Agencji w Lublinie (65%), Suwałkach (60%), Szczecinie (56%) i Koszalinie (50%). W Zasobie WRSP wg stanu na koniec grudnia 1994 r. pozostało 208 tys. mieszkań (96% wynajmowano, a 4% pozostawało nie zasiedlone). W 1994 r. gospodarka mieszkaniowa została dofinansowana przez Agencję kwotą 220 mld starych zł [1]. Zatrudnienie Z 1658 zlikwidowanych ppgr, których mienie przejęto protokolarnie do 31 grudnia 1994 r. w dniu przejęcia zatrudniano 193 tys. osób. Łączne zatrudnienie w gospodarstwach rolnych podległych Agencji oraz u dzierżawców
30 BSE mienia z Zasobu WRSP wyniosło na koniec 1994 r. 143 tys. osób. Oznacza to, że 40 tys. osób utraciło pracę (10 tys. przeszło na emeryturę). Problemem pozostaje nadal duża koncentracja tego typu osób bezrobotnych w województwach o wysokim bezrobociu strukturalnym (koszalińskie, słupskie, suwalskie). Przy obecnie obowiązujących przepisach tylko około 45% bezrobotnych byłych pracowników ppgr ma prawo do zasiłku. Dzięki udzielonym przez Agencję poręczeniom pożyczek z Funduszu Pracy w okresie od 1 czerwca 1993 r. do końca 1994 r. utworzono około 250 nowych miejsc pracy [1]. Sytuacja ekonomiczno-finansowa Agencji Tabela nr 3. Wpływy i wydatki (ogółem) AWRSP w tys. nowych zł [4] Lp. Wyszczególnienie 1993 1994 III kw1995 1. Wpływy statutowe, w tym 182 325,8 376 780,1 341 115,0 1.1. ze sprzedaży mienia Zasobu 165 074,5 283 472,5 243 806,9 1.2. z dzierżawy i innego odpłatnego korzystania 8 585,0 50 540,5 79 251,6 1.3. z udziałów w zyskach gospodarstw skarbowych 1 175,7 5 952,3 3 870,9 2. Wydatki statutowe 148 659,6 288 870,3 240 773,5 3. Koszty funkcjonowania 16 061,3 24 787,3 29 182,5 Sytuacja ekonomiczno-finansową.1 134 gospodarstw rolnych Skarbu Państwa zorganizowanych na bazie części mienia zlikwidowanych ppgr była na koniec 1994 r. nadal trudna [2]. Nastąpiło wprawdzie zmniejszenie łącznych zobowiązań z przejętej kwoty 19,9 bln starych zł (suma zobowiązań likwidowanych ppgr wg stanu na dzień przyjęcia ich mienia do Zasobu) do 18,5 bln starych zł na koniec 1994 r., jednakże każdy hektar przejętych gruntów ogółem, znajdujących się w Zasobie WRSP, obciążony był podobnym zadłużeniem, tj w wysokości odpowiednio 4,7 mln starych zł i 4,6 mln starych zł. Równolegle wartość majątku obrotowego zmniejszyła się z 12,9 bln starych zł do 7,9 bln starych zł, a w przeliczeniu na 1 ha gruntów zmniejszyła się z 3 mln starych zł do 1,9 mln starych zł. Zobowiązania łączne 1 134 gospodarstw rolnych Skarbu Państwa, które sporządziły bilans za 1994 r., były wyższe na koniec grudnia 1994 r. od wartości posiadanego majątku obrotowego aż o 10,6 bln starych zł, tj. o 134,2%. Gospodarstwa te zamknęły 1994 rok łączną stratą netto w wysokości 5,4 bln starych zł przy ujemnej rentowności wynoszącej 30% [2]. Jak wynika z Raportu AWRSP za 1994 r wpływy ogółem z działalności statutowej za 1994 r. wyniosły 3,8 bln starych zł i były wyższe o 107% od dochodów w roku poprzednim. Z wpływów tych 2,8 bln starych zł (75%) pochodziło ze sprzedaży mienia Zasobu WRSP. Dochody Agencji z tytułu czynszu za dzierżawę i najem wyniosły w 1994 r. 503 mld starych zł i były wyższe 7- krotnie od analogicznych wpływów w 1993 r. Wydatki Agencji przedstawiały się następująco: z uzyskanych w 1994 r. dochodów, 1 898 mld starych zł, tj. 50% wydatkowane zostało na obsługę zobowiązań przejętych wraz z mieniem zlikwidowanych ppgr (w stosunku do 1993 r. wydatki te wzrosły o 74%). W 1994 r. przeznaczono 192 mld starych zł na pokrycie kosztów prac geodezyjnych, wycenę majątku, czynności notarialne itp. Koszty funkcjonowania Agencji wyniosły w 1994 r. 248 mld starych zł. Stan zobowiązań Agencji na 31 grudnia 1994 r. (z uwzględnieniem spłat zobowiązań oraz przyrostu zobowiązań z tytułu naliczanych odsetek oraz zobowiązań zaciągniętych przez gospodarstwa Skarbu Państwa) wynosił 21,4 bln starych zł z czego 10,0 bln starych zł sta-
BSE 31 nowiły zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek. W toku prac nad restrukturyzacją zadłużenia w 1994 r. spłata zadłużenia przejętego po zlikwidowanych ppgr-ach wyniosła 3,8 bln starych zł. Ogółem do końca 1994 r. spłacono blisko 8 bln starych zł przejętego zadłużenia [1]. Plony zbóż i roślin okopowych w gospodarstwach podległych Agencji były nieco wyższe w stosunku do średnich plonów w całym rolnictwie. Natomiast na tle gospodarstw sektora prywatnego ogół gospodarstw Skarbu Państwa cechowała stosunkowo niska obsada zwierząt gospodarskich. Na 850 gospodarstw rolnych SP pozostających w tymczasowym zarządzie, które na koniec 1994 r. sporządziły bilans, aż 759 czyli 89% wykazało stratę (średnio 7,5 mld starych zł/gospodarstwo). Wśród 193 (191+2 dodatkowe gospodarstwa) gospodarstw rolnych SP zarządzanych przez administratorów 140 (73%) miało dodatni wynik finansowy (średnio 1,8 mld starych zł/gospodarstwo), a 53 poniosło stratę (średnio 3 mld zł). Spośród 66 jednoosobowych spółek Agencji sporządzających bilans za 1994 r. tylko 5, czyli 8% odnotowało stratę (średnio 4,4 mld starych zł), a 61 - zysk (średnio 3,3 mld starych zł) [1]. Współpraca z zagranicą Wg danych za rok 1994 r. współpraca Agencji z zagranicą dotyczyła: - realizacji projektów finansowych w ramach PHARE (pomoc techniczna, szkolenia, realizacja programu restrukturyzacyjnego w woj. koszalińskim), - współpracy bilateralnej z funduszami krajów zachodnich (np. wykonanie w oparciu o bilateralną pomoc władz niemieckich programu restrukturyzacji przedsiębiorstw hodowli roślin i nasiennictwa w woj. szczecińskim, ustalenie wstępnych kryteriów zagospodarowania gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej, dofinansowanie (przez fundację France-Pologne) szkoleń w zakresie badania wiarygodności ofert), - współpracy z Bankiem Światowym (rozpoczęcie negocjacji nad trybem pozyskania pożyczki z Banku Światowego przeznaczonej na realizację programu pilotowego dotyczącego tworzenia nowych gospodarstw rodzinnych), - promocji działalności AWRSP wobec inwestorów zagranicznych (stała obsługa inwestorów zagranicznych zainteresowanych nabyciem lub dzierżawą nieruchomości rolnych w Polsce). Prognoza zmian stanu oraz struktury gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa W 1996 r. planowany jest wzrost o 100 tys. ha liczby hektarów gruntów przejętych z PFZ w stosunku do stanu na 31 grudnia 1995 r. O około 100 tys. ha w stosunku do stanu na 31 grudnia 1995 wzrośnie także powierzchnia gruntów sprzedanych. Nadal jednak dominującą formą użytkowania gruntów z Zasobu AWRSP będzie dzierżawa. Planuje się także reprywatyzację około 90 tys. ha gruntów (tabela nr 4).
32 BSE Tabela nr 4 Prognoza zmian stanu oraz struktury gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (w tys. ha)* Planowane przejęcie do zasobu 1995 1996 Grunty przejęte przez PGR 3740 3740 Grunty przejęte z PFZ 550 850 Grunty przejęte z innych źródeł 150 150 Razem grunty przejęte do zasobu 4440 4540 Sprzedaż 220 320 Nieodpłatne przekazanie 40 55 Aporty do spółek 10 12 inne formy (reprywatyzacja) 0 90 Planowane trwałe rozdysponowanie 270 477 Powierzchnia gruntów w zasobie 4169 4064 Grunty w tymczasowym zarządzie 10 proc. 0 proc.. Grunty w administrowaniu 14 proc. 14 proc. Grunty wydzierżawione 86 proc. 71 proc. Grunty pozostałe 10 proc. 15 proc. Ogółem 100 proc. 100 proc. * Narastająco od początku działalności agencji - stan na 31.XII. Źródło: A. Kołodziej, J. Pyrgies: Przekształcenia dla przyszłości, Nowe Życie Gospodarcze, nr 29, 10.12.1995. Na koniec 1996 roku nie przewiduje się, aby grunty pozostawały w tymczasowym zarządzie, Około 14% areału Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (czyli koło 600 tys. ha) pozostawać będzie w bezpośrednim administrowaniu. Ponadto przewiduje się, że około 300 tys. ha najsłabszych gruntów zostanie przekazanych Lasom Państwowym [5]. Główne utrudnienia i zagrożenia w pracy Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w świetle kontroli wewnętrznej Agencji oraz wniosków pokontrolnych NIK. W ramach kontroli wewnętrznej AWRSP rozpatrzono w 1994 r. 270 skarg i wniosków (w 32 przypadkach były to skargi uzasadnione). Najwięcej skarg i wniosków dotyczyło przeprowadzonych przetargów na dzierżawę i sprzedaż mienia z Zasobu WRSP [1]. Zdaniem kierownictwa Agencji do najpoważniejszych utrudnień i zagrożeń działalności statutowej Agencji w 1994 r. zaliczono: - zbyt powolne tempo restrukturyzacji zadłużenia przejętego po zlikwidowanych ppgr-ach w ramach prowadzonych bankowych postępowań ugodowych (zagrożenie dla płynności finansowej Agencji), - niedostatek środków finansowych u potencjalnych nabywców i dzierżawców mienia z Zasobu WRSP, jako czynnik spowalniający tempo przekształceń byłego sektora państwowego, - brak ustawowych rozstrzygnięć w zakresie reprywatyzacji, Ze względu na niedobory środków finansowych (na wykonanie dokumentacji kartograficznej) w niektórych województwach nie został dotrzymany ustawowy termin (do końca 1994 r.) przekazania do Zasobu WRSP gruntów PFZ oraz nieruchomości rolnych będących w użyt-
BSE 33 kowaniu wieczystym osób prawnych. Jak wynika z wniosków pokontrolnych NIK w ciągu trzech lat od powołania Agencji zdołano przejąć wszystkie ppgr, wykonując w ten sposób ustawowy wymóg (art. 1, ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 ze zm.), ale nie zakończono jeszcze procesu ich restrukturyzacji i rozdysponowania. Wg NIK-u jedną z głównych przyczyn opóźnienia procesów restrukturyzacji i rozdysponowania mienia znajdującego się w Zasobie Agencji oraz nietrwałego zagospodarowania tego mienia były uwarunkowania zewnętrzne, w tym zwłaszcza brak dopływu kapitału prywatnego. Na powyższe opóźnienia wpływ miały również uchybienia i nieprawidłowości w procesach restrukturyzacji przedsiębiorstw rolnych przejętych do Zasobu i rozdysponowaniu mienia Zasobu w drodze jego sprzedaży i dzierżawy. Odnośnie opracowywania i wdrażania programów restrukturyzacyjnych, NiK stwierdził co następuje: Mające miejsce przypadki "etapowego" przekazywania do oddziałów terenowych zasad tworzenia programów restrukturyzacji negatywnie odbijały się na terminowości i sposobie tworzenia oraz jakości tych programów. Kontrolowane oddziały terenowe i tymczasowi zarządcy przygotowali i realizowali programy restrukturyzacji często niezgodnie z przepisami wewnętrznymi Agencji i zawartymi umowami (np. zdarzały się programy niekompletne, bez analizy ekonomiczno-finansowej itp). Miały też miejsce przypadki przeciągania zatwierdzania planów restrukturyzacji. W programach restrukturyzacyjnych zdarzały się również braki odniesień do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W zakresie rozdysponowania i zagospodarowania mienia Zasobu z ustaleń NIK-u wynika, że w co drugim kontrolowanym oddziale terenowym stwierdzono niską efektywność prowadzonej restrukturyzacji (czyli procentowego stosunku gruntów sprzedanych i wydzierżawionych do przyjętych do Zasobu WRSP) oraz niską efektywność organizowanych przetargów (czyli stosunku procentowego gruntów sprzedanych i wydzierżawionych do gruntów oferowanych w przetargach). Przyczyną tego był między innymi, niedostatek środków finansowych u potencjalnych nabywców i dzierżawców, mały popyt na mienie Zasobu przy wysokim jego obciążeniu długami oraz niekorzystne warunki ekonomiczne produkcji rolniczej. Na poziom rozdysponowania mienia Zasobu miały wpływ także przypadki następujących nieprawidłowości: - brak pełnej lub zgodnej ze stanem faktycznym informacji o nieruchomościach oferowanych do sprzedaży, opieszałość w przekazywaniu majątku dzierżawcom lub nabywcom oraz przypadki nie podawania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży lub dzierżawy, - niekompletność ofert (np. brak podania warunków wykupu majątku około dzierżawnego i warunków płatności); takie uchybienia prowadziły niekiedy do zmniejszenia wysokości czynszu, - rezygnacja z badania przez oddziały terenowe wiarygodności niektórych oferentów przystępujących do przetargów oraz, odstępstwa od obowiązku konieczności wpłaty I raty przed podpisaniem umowy, zaniżanie pierwszej raty, - sporządzanie protokołów przetargu w formie zbyt ogólnikowej, nie ujmowanie w umowach wszystkich składników majątkowych sprzedawanego lub dzierżawionego majątku i nieprawidłowa wycena sprzedawanego lub wydzierżawianego majątku spowodowana brakiem ujednoliconych metod i kryteriów ich przeprowadzania, - zbyt małe zabezpieczenie realizacji umów (np. weksle nie poręczone) lub korygowanie umów aneksami (z mocą wsteczną), - wydawanie części majątku przed podpisaniem umów dzierżawy lub bez protokołu zdawczo-odbiorczego, - w wyniku braku właściwego dozoru - przypadki powrotu zdewastowanego mienia do Zasobu [2]. Odnośnie tymczasowego zarządu mienia Zasobu WRSP NIK ustalił, że występowały problemy w efektywnym zarządzaniu gospodarstwami i sprawnym przygotowaniu ich do res-
34 BSE trukturyzacji. Problemem w niektórych przedsiębiorstwach w tymczasowym zarządzie był np. brak kryteriów związanych z ustaleniem wysokości wynagrodzeń tymczasowym zarządcom. Jak wynika z wniosków NIK-u Agencji nie udało się przejąć wszystkich gruntów Państwowego Funduszu Ziemi - PFZ (zgodnie z art.13 ust.1 ustawy). Powolny przebieg przejmowania tych gruntów był spowodowany przede wszystkim powszechnie występującym nieuregulowaniem ich stanu prawnego. Agencja nie opracowała również koncepcji użytkowania przejętych, ale nie rozdysponowanych gruntów z PFZ. Zdaniem NIK-u nie zadawalające były także postępy prac związanych z przejmowaniem lasów i gruntów leśnych pozostających w zarządzie byłych ppgr i PFZ. Dopiero przepis art. 1 p.3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. wprowadzony ustawą z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw rozstrzygnął, że lasy podlegające Zarządowi Lasów Państwowych nie wydzielone geodezyjnie z nieruchomości PFZ oraz z nieruchomości pozostałych po zlikwidowanych ppgr z dniem wejścia w życie ustawy, tj 19 stycznia 1994 r. przechodzą do Zasobu WRSP. W toku kontroli NIK stwierdzono, że przed wprowadzeniem powyższego przepisu zdarzały się przypadki przejmowania nieruchomości z wyłączeniem lasów. Lasy te nie były też przekazywane przez wojewodów Lasom Państwowym, pozostawały więc bez żadnego nadzoru. Wykorzystanie majątku i potencjału produkcyjnego Zasobu WRSP w świetle wniosków pokontrolnych NIK-u nie zawsze było właściwe. Z analizy wykorzystania 325 zakładów rolnoprzemysłowych w 1993 r. i 543 zakładów w 1994 r. okazało się, że tylko w odpowiednio 11% i 7,9% tych zakładów wykorzystano w sposób prawie pełny ich moce produkcyjne, natomiast 12,3% (w 1993 r.) i 11,4% (w 1994 r.) tych zakładów było całkowicie wyłączonych z produkcji. Wyniki kontroli wskazują, że dokonana dotychczas restrukturyzacja i przekształcenia własnościowe ppgr nie przyniosły zamierzonej poprawy gospodarowania. Szczególnie niskie wykorzystanie gruntów stwierdzono w gospodarstwach będących w tymczasowym zarządzie (prowadzono tam na ogół ekstensywną gospodarkę rolną). Odnośnie zabezpieczenia majątku przed dewastacją i kradzieżą NIK podkreśla, że w 21 (30%) kontrolowanych gospodarstw stwierdzono brak należytej dbałości o mienie. W związku z gospodarką finansową Agencji zarówno w 1993 jak iw 1994 roku Agencja nie uzyskała prognozowanych wpływów z tytułu dzierżawy i innego odpłatnego korzystania z mienia Zasobu. Z wniosków pokontrolnych NIK wynika, że szczególnie niepokojące są niskie i malejące wydatki ponoszone na opracowanie programów restrukturyzacyjnych. Stwierdzono również niekorzystne tendencje w kształtowaniu się kosztów funkcjonowania oddziałów terenowych i Biura Prezesa. Kontrowersyjne są też przypadki stwierdzenia przez NIK udzielania (przez oddziały terenowe) pomocy finansowej na bieżącą działalność gospodarstwom będących praktycznymi "bankrutami", z wygaszoną lub znacznie ograniczoną produkcją. Było to niezgodne z zarządzeniem nr 3/93 Prezesa Agencji, wg którego wspomagania finansowego można udzielać tylko gospodarstwom posiadającym zdolność do samofinansowania się (grupa chroniona) oraz rokującym nadzieję na uzyskanie tego w relatywnie krótkim czasie. Niepokój budzi także stwierdzona przez NIK niska skuteczność egzekucji należności oddziałów terenowych z tytułu sprzedaży i dzierżawy mienia Zasobu. Wg NIK-u sprawowanie nadzoru i kontroli nad mieniem Zasobu Agencji w niektórych oddziałach Agencji nie przebiegało właściwie. Rezultatem tego były zakłócenia w obiegu informacji (na skutek przetrzymywania dokumentów w poszczególnych sekcjach), co prowadziło do podawania niedokładnych informacji o aktualnym stanie Zasobu danego oddziału terenowego. Opóźnione ewidencjonowanie rozdysponowanego mienia prowadziło niekiedy do nienaliczania w stosownym terminie należnych opłat z tytułu sprzedaży i dzierżawy mienia. Główną przyczyną niekompletności dokumentacji był brak ujednoliconych zasad obiegu dokumentów w
BSE 35 oddziałach terenowych. Podsumowanie Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa zakończyła praktycznie w roku 1994 proces przejmowania mienia byłych ppgr (z wyjątkiem 5-ciu ppgr). Z 1658 ppgr-ów przejęto do Zasobu ogółem 3728,0 tys. ha. Nie udało się natomiast przejąć wszystkich gruntów z Państwowego Funduszu Ziemi (PFZ) - przejęto tylko 436 tys. ha, a do przejęcia wg stanu z końca roku 1994 pozostało jeszcze ok. 362 tys. ha (co stanowiło ok. 45% powierzchni gruntów PFZ przewidzianych do przejęcia czyli z puli 798 tys. ha) [2]. Wg najnowszych danych do końca roku 1995 prognozowano przejęcie dodatkowo 12 tys. ha gruntów z ppgr-ów, i 114 tys. ha z PFZ. Planowane przejęcie do Zasobu na koniec roku 1995 (w danych narastających - od początku działalności Agencji) wyniosło 3740 tys. ha gruntów z ppgr-ów i 550 tys. ha gruntów z PFZ [2], [5]. W swojej działalności Agencja natrafiła na szereg problemów, do których zaliczyć należy zbyt wolny proces przekształceń przejmowanego majątku, ograniczenia ustawowe hamujące tempo przekształceń własnościowych, niskie zainteresowanie nabyciem gruntów lub ich dzierżawą, błędy i niedokładności w sporządzanych programach restrukturyzacyjnych. Wytyczne dotyczące procedur przetargowych nie zawsze były przestrzegane w praktyce. W niektórych umowach zaniżano wartość sprzedanego lub dzierżawionego majątku i często nie dbano o jego odpowiednie zabezpieczenie. Dość częstą przeszkodą w sprawnym rozdysponowaniu mienia Zasobu WRSP były nieprawidłowe wyceny majątku zbywalnego. Związana z tym konieczność dodatkowych wycen wpływała na wydłużenie okresu przekazywania mienia dzierżawcom lub nabywcom. Skromne środki przeznaczano na restrukturyzację majątku Skarbu Państwa i obsługę zobowiązań. Nieefektywne było niekiedy wydatkowanie środków przez oddziały terenowe Agencji w ramach pomocy finansowej udzielanej gospodarstwom skarbowym [2]. Wg wniosków pokontrolnych NIK-u oraz Raportu Agencji poważnym problemem jest również niski stopień restrukturyzacji zadłużenia Agencji. Procedurami bankowego postępowania ugodowego objęto kwotę 5,9 bln starych zł, z czego uprawomocniły się ugody na kwotę zaledwie 434,8 mld starych zł [1], [2]. Należy także podjąć następujące działania: - dokonać przeglądu i nowelizacji nie zrealizowanych dotychczas programów restrukturyzacji, - zabezpieczyć interesy Skarbu Państwa poprzez: zawieranie umów z podmiotami posiadającymi wiarygodność finansową, zaniechanie wydawania majątku przed podpisaniem umów, egzekwowanie od dzierżawców wykonania uzgodnionych zadań rzeczowych, uprawniających ich do zwolnień czynszowych, nawiązanie współpracy z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie weryfikacji wycen nieruchomości sporządzonych przez rzeczoznawców, - usprawnić system ewidencji danych dotyczących mienia Zasobu, - skuteczne zabezpieczyć mienie Zasobu przed dewastacją i kradzieżą, - wypracować zasady racjonalnego wykorzystania potencjału gospodarczego Zasobu WRSP, - usprawnić proces przekształceń własnościowych majątku Skarbu Państwa (np. nawiązanie współpracy z organami samorządu terytorialnego, przejęcie do Zasobu pozostałych gruntów PFZ, opracowanie kierunków zagospodarowania najsłabszych gleb, intensyfikacja współpracy Agencji z bankami, przy zachowaniu aktywnej roli Agencji - np. emisja obligacji, przejęcie przez banki części majątku za długi i wspólny zarząd tym majątkiem) [2]. Należy podkreślić, że w I półroczu 1995 roku przystąpiono w jednostkach Agencji do rea-
36 BSE lizacji wniosków pokontrolnych. Między innymi wydano zarządzenia określające zasady postępowania i wzory dokumentów związanych z przejmowaniem i gospodarowaniem mieniem Zarządu WRSP, opracowano wytyczne dotyczące sprzedaży i dzierżawy nieruchomości rolnych (zawierające wymóg wiarygodności finansowej oferentów) oraz zasady zabezpieczania należności przy wykupie i dzierżawie mienia skarbowego. Zobowiązano oddziały terenowe do intensyfikacji prac nad bankowym postępowaniem ugodowym [2]. Źródła: 1. Raport z działalności Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa w 1994 r, Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, maj, 1995 r. 2. Informacja o wynikach kontroli wykorzystania Zasobu Przejętego przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa, Najwyższa Izba Kontroli, Zespól Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowe, Warszawa, wrzesień 1995 r. 3. Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (tekst jednolity Dz. U. nr 57 z 1995 r., poz. 299). 4. Informacja z Zespołu Finansowego AWRSP w sprawie wysokości wpływów i wydatków AWRSP w latach 1993-1995. 5. A. Kołodziej, J. Pyrgies: Przekształcenia dla przyszłości, Nowe Życie Gospodarcze, nr 29, 10.12.1995.