ARCHITECTURE MAGAZINE TEMPLATE STRUCTURES. Znaczenie instytucji wkładu własnego dla rynku nieruchomości. Rekomendacje dla Polski

ARCHITECTURE MAGAZINE TEMPLATE STRUCTURES Znaczenie instytucji wkładu własnego dla rynku nieruchomości. Rekomendacje dla Polski

SPIS TREŚCI Synteza / Rekomendacje 4 I Polityka i instrumenty makroostrożnościowe w kontekście dostępności kredytu i rozwoju rynku nieruchomości w Polsce 9 II Rozwój instytucji wkładu własnego na krajowym rynku w latach 2007-2017 29 III Rozwiązania i doświadczenia międzynarodowe w zakresie kształtowania poziomu wkładu własnego 44 Bibliografia 58 3

SYNTEZA / REKOMENDACJE Ryzyko systemowe, a wkład własny Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) wskazuje, że znaczny wzrost wolumenu kredytów mieszkaniowych w powiązaniu ze wzrostem cen nieruchomości są wskaźnikami nadchodzących problemów w sektorze nieruchomości. Ryzyko to związane jest ze zjawiskiem procykliczności działalności sektora finansowego, skutkującym ponadprzeciętnymi wzrostami w zakresie m.in.: dynamiki wolumenu zadłużenia, poziomu dźwigni finansowej, ryzyka kredytowego w okresie ekspansji. Ryzyko nadmiernego wzrostu dynamiki lub wielkości zadłużenia może objawiać się także w postaci bańki cenowej na rynkach, w tym m.in. na rynku nieruchomości. Jak podkreśla ERRS, decyzja w sprawie polityki makroostrożnościowej na rynku nieruchomości jest skomplikowana, ze względu na złożoność instrumentów stabilizujących sytuację na tym rynku. Mogą one bowiem oddziaływać zarówno na gospodarstwa domowe jak i banki, poprzez różne kanały transmisji, wpływając na dobrobyt społeczny oraz kierunki i wielkość konsumpcji. Wkład własny stanowi istotny instrument polityki makroostrożnościowej zarówno na rynku krajowym, jak i w wielu krajach OECD. Regulowanie maksymalnych dopuszczalnych poziomów wskaźnika LtV (wielkość kredytu do wartości nieruchomości) należy do najpopularniejszych instrumentów makroostrożnościowych wykorzystywanych w skali międzynarodowej. Według danych Międzynarodowego Funduszu Walutowego (IMF), spośród 42 przebadanych państw, w 24 stosowane były limity LtV. 4

STRUCTURES Uwarunkowania i historia stosowania LtV O ile limity LtV pozostają istotnym instrumentem polityki makroostrożnościowej w wielu państwach, poziom nałożonych limitów wykazuje istotne zróżnicowanie pomiędzy poszczególnymi rynkami. Co więcej, rozwiązania przyjęte w poszczególnych krajach różnią się także pod względem: elastyczności stosowania, podmiotów, których dotyczą wprowadzone limity czy też możliwych wyłączeń spod ograniczeń maksymalnego poziomu LtV. Na rynku krajowym maksymalny dopuszczalny wskaźnik LtV wprowadzono blisko 10 lat temu. Wysoka konkurencja w segmencie rynku kredytów mieszkaniowych w połączeniu z ograniczonymi możliwościami zwiększania atrakcyjności parametrów cenowych sprawiły, że dopuszczalny poziom wskaźnika LtV stał się obok maksymalnego okresu kredytowania istotnym elementem budowania przewagi konkurencyjnej przez banki. To z kolei przełożyło się na większe zainteresowanie regulatora tą kwestią. Doświadczenia krajowe wskazują, że dopiero twarde uregulowanie maksymalnego dopuszczalnego poziomu wskaźnika LtV wprowadzone w znowelizowanej Rekomendacji S w 2013 roku przyniosło wyraźny spadek kredytów o wysokim poziomie LtV w strukturze nowo udzielonych kredytów mieszkaniowych. Analiza doświadczeń międzynarodowych związanych z wdrażaniem maksymalnych dopuszczalnych poziomów wskaźnika LtV wskazuje, że kluczowym czynnikiem efektywności tego instrumentu makroostrożnosciowego jest przeprowadzenie dokładnej analizy poprzedzającej implementację, jak również regularne monitorowanie skuteczności zaproponowanych rozwiązań, celem wprowadzenia ewentualnych usprawnień czy modyfikacji. Skuteczność LtV i jego ograniczenia Doświadczenia analizowanych rynków wskazują na pozytywny wpływ limitów LtV na wyhamowanie dynamiki cen na rynku nieruchomości. Zależność tę potwierdza większość przeprowadzonych badań. Ponadto, wprowadzenie ograniczenia w postaci maksymalnego dopuszczalnego wskaźnika LtV może mieć pozytywny wpływ na jakość portfela kredytów mieszkaniowych, np. w Irlandii odsetek kredytów opóźnionych w spłacie powyżej 90 dni obniżył się z 16,9% na koniec 2013 roku do 10,6% na koniec czerwca 2017 roku po wprowadzeniu tego instrumentu. Należy jednak podkreślić, że skuteczność maksymalnych dopuszczalnych wskaźników LtV w stabilizacji sytuacji na rynku mieszkaniowych zależy od krajowych uwarunkowań regulacyjnych, rynkowych i instytucjonalnych. Wskazuje na to przykład Hiszpanii, w której pomimo wprowadzenie ograniczeń w LtV na długo przed kryzysem, nie ograniczono sprzężenia zwrotnego pomiędzy rynkiem kredytowym a cenami nieruchomości. Przyczyną tego był fakt, że większość przedsiębiorstw zajmujących się wyceną nieruchomości było własnością banków. Tym samym, wycena nieruchomości była dostosowywana do limitów i możliwości klienta, a nie odzwierciedlała rzeczywistej wartości nieruchomości. 5

SYNTEZA / REKOMENDACJE Są również inne czynniki ograniczające skuteczność limitów LtV, jako narzędzia wygładzającego cykl na rynku kredytów mieszkaniowych. Sytuacja taka może mieć miejsce, gdy spadkowi popytu ze strony osób niespełniających warunku wniesienia minimalnego wkładu własnego będzie towarzyszył wzrost popytu ze strony osób, które taki wkład własny posiadają. Drugim czynnikiem, który wpływać może na ograniczenie skuteczności omawianego instrumentu jest pojawienia się znacznego popytu spekulacyjnego na rynku nieruchomości mieszkaniowych. Innym czynnikiem, który może również zaburzać skuteczność odziaływania wskaźnika LtV, jest wzrost zakupu nieruchomości za gotówkę (jak to się obecnie dzieje w Polsce). Wyższy odsetek osób, które rynek nieruchomości traktują jako alternatywę dla niskooprocentowanych depozytów, może sprawić, że w ujęciu całego rynku nieruchomości spada możliwość oddziaływania LtV na rynek nieruchomości poprzez cykl kredytowy. W takiej sytuacji limit LtV może więc spełniać swoje podstawowe zadania stabilizujące bez zakłóceń, ale tylko wobec gospodarstw domowych, które finansują zakup nieruchomości kredytem. Jest to jednak skuteczność pozorna. Kluczowe jest bowiem, aby określenie poziomu i cech wskaźnika LtV poprzedzone było analizą struktury finansowania zakupu nieruchomości, co najmniej w podziale na źródła prywatne (zakup za gotówkę) i zewnętrzne (kredyt hipoteczny). Funkcje wskaźnika LtV, dotyczące stabilizacji cen na rynku nieruchomości, mogą być bowiem zasadniczo zakłócone w sytuacji, gdy znaczący odsetek mieszkań będzie nabywany w systemie gotówkowym, na który nie oddziałuje w żaden sposób wprowadzenie limitów LtV. Wzrost popytu i wzrost cen nieruchomości nie będzie mógł być w takim przypadku powstrzymany nałożeniem limitów związanych z LtV, a będzie on jedynie wypychał z rynku kredytowego część gospodarstw domowych, które w sytuacji spekulacyjnego wzrostu cen nieruchomości nie dysponują wkładem własnym. Niektóre kraje wprowadziły zróżnicowanie wielkości LtV w zależności od celu, na który udzielany jest kredyt mieszkaniowy. I tak w Irlandii kredyt na mieszkanie kupowane w celu inwestycyjnym musi spełniać LtV w wysokości 70%, a kredyt na pierwsze własne mieszkanie LtV w wysokości 90%. Podobne preferencje stosują regulatorzy w Finlandii i na Cyprze. Badania wskazują, co najmniej na dwie przesłanki niższej szkodowości kredytów na pierwsze mieszkanie. Po pierwsze banki dokonują bardziej szczegółowej oceny zdolności kredytowej klientów, którzy po raz pierwszy zaciągają kredyt mieszkaniowy. Po drugie klienci ci nie traktują często pierwszego mieszkania, jako docelowego, więc dbają o budowę dobrej historii zdolności kredytowej na przyszłość. Z kolei klienci kredytów mieszkaniowych w celach inwestycyjnych mają większy apetyt na ryzyko. Obok maksymalnego wskaźnika LtV stosuje się również limit volumenu kredytów o podwyżonym LtV w danym okresie np. roku, czy kwartału nakładany na bank. W Estonii obowiązuje kwartalny 15% limit na kredyty o podwyższonym LtV, a na Słowacji udział kredytów o LtV powyżej 90% nie może być wyższy niż 10%. 6

Wkład własny, a inne narzędzia makroostrożnościowe Wśród instrumentów makroostrożnościowych ukierunkowanych na popytową stronę rynku nieruchomości, obniżenie maksymalnego wskaźnika LtV oddziałuje słabiej na ograniczenie wzrostu akcji kredytowej niż obniżenie maksymalnego dopuszczalnego współczynnika DSTI (ang. debt services to income, najczęściej ustalany jako udział wszystkich miesięcznych płatności kapitałowych i odsetkowych kredytu do dochodu netto kredytobiorcy). Wskazuje się, że może to wynikać z tego, że podczas fazy boomu mieszkaniowego rosnące ceny zwiększają kwotę, którą można pożyczyć, częściowo lub całkowicie kompensując jakiekolwiek zaostrzenie wskaźnika LtV. Doświadczenia europejskie, w zakresie wykorzystania limitów DtI (ang. Debt to Income), są bardzo zróżnicowane, i co do stosowania, i co do wielkości ustanowionego limitu. Poziom DtI /DSTI waha się od 35% do 60%, ale często zależy od waluty pożyczki, reżimu stopy procentowej i może zawierać pewne wykluczenia / zwolnienia. W Estonii wprowadzony został limit DSTI w wysokości 50%. Nadzorca obliguje jednak banki do odmiennego wyznaczania poziomu DSTI przy zmiennoprocentowych kredytach mieszkaniowych, przy czym limit DSTI pozostaje taki sam. W przypadku klientów ubiegających się o kredyt hipoteczny na stopę zmienną, wysokość obciążeń odsetkowych kalkulowanych do wyznaczenia DSTI musi uwzględniać ryzyko wzrostu stóp procentowych. Banki są zobligowane w takiej sytuacji do podwyższenia o 2 pkt. proc. oprocentowania w stosunku do wielkości zawartych w umowie (stopa referencyjna + marża banku) lub zastosowania oprocentowania na poziomie 6%, w zależności od tego, które jest wyższe. Nadzorca estoński dopuszcza możliwość przekroczenia limitu 50% limitu DtI, ale tylko w odniesieniu do 15% kwoty nowo udzielonych kredytów mieszkaniowych w danym kwartale. Analiza doświadczeń krajowych i międzynarodowych, związanych z implementacją maksymalnego dopuszczalnego wskaźnika LtV, jako instrumentu polityki makroostrożnościowej wskazuje, że w wdrażaniu i utrzymywaniu limitów LtV kluczowo ważne są następujące procesy oraz zjawiska: 1. Dokładna analiza sytuacji na rynku nieruchomości, na rynku kredytów mieszkaniowych, stabilności systemu bankowego oraz powiązań pomiędzy nimi poprzedzające wprowadzenie limitów w postaci maksymalnego dopuszczalnego wskaźnika LtV, wsparte analizą doświadczeń światowych w zakresie oddziaływania LtV na te rynki. 2. Badanie specyfiki krajowej, w tym czynników, które mogą osłabiać efektywne działanie limitów LtV, jako instrumentu polityki makroostrożnościowej oraz powiazanie jego skuteczności z innymi instrumentami tej polityki. 3. Stała i pogłębiona komunikacja regulatora z rynkiem na etapie projektowania zmian, jako czynnik wzmacniający pożądane oddziaływanie wskaźnika LtV na rynek nieruchomości. Poprzez kanał oczekiwań, możliwe jest szybsze, często wyprzedzające regulacje nadzorcze, podjęcie działań dostrajających przez sektor bankowy. 7

SYNTEZA / REKOMENDACJE 4. Systematyczne monitorowanie skuteczności przyjętych rozwiązań, osiągania oczekiwanych efektów oraz aktualności przesłanek leżących u podstaw wprowadzonego wysokości i cech maksymalnego dopuszczalnego wskaźnika LtV oraz innych instrumentów ostrożnościowych. Elastyczność i reaktywność instrumentów makroostrożnościowych na zmiany na rynku są kluczowe nie tylko dla bezpiecznego rozwoju rynku, ale również dla stabilności systemowej. 5. Prowadzenie monitoringu sytuacji na rynku nieruchomości i rynku kredytów mieszkaniowych, z wykorzystaniem narzędzi wczesnego ostrzegania o pojawiających się ryzykach (np. obserwacja wartości indeksu rynku nieruchomości pod kątem przekroczenia lub zbliżania się do limitów ryzyka, i/lub takich wskaźników jak: ponadprzeciętna dynamika przyrostu wolumenu zadłużenia z tytułu kredytów mieszkaniowych, pogorszenie jakości portfela kredytów mieszkaniowych, wysoki wzrost poziomu odpisów na nieregularne kredyty), lub wskazujących na narastanie bańki cenowej na rynku nieruchomości. Jednym z rozwiązań mogłoby być ścisłe i elastyczne powiazanie zmiany poziomu wskaźnika LtV ze wzrostem cen na rynku nieruchomości. W sytuacji boomu na rynku nieruchomości i gwałtowanego wzrostu cen, automatyczne zaostrzenie wymogów w zakresie wkładu własnego mogłoby skutkować ograniczeniem presji cenowej na rynku nieruchomości. I odwrotnie, w przypadku wejścia rynku w fazę spowolnienia, liberalizacja poziomu LtV przekładałaby się na ożywienie na rynku mieszkaniowym. 6. W przypadku Polski przy ocenie skuteczności stosowania LtV należy brać pod uwagę ryzyko wzrostu stóp procentowych, jako czynnika destabilizującego prawidłowe funkcjonowanie rynku nieruchomości i rynku kredytowego. W warunkach portfela kredytów mieszkaniowych opartych w kraju w 100% na zmiennej stopie procentowej można wprowadzić odmienne wielkości LtV przy różnym reżimie stóp procentowych. Podobnie jak w opisanym powyżej przykładzie estońskim, gdzie poziom wskaźnika DSTI powiązany został z ryzykiem wzrostu stóp procentowych. Niższe ryzyko związane z udzielaniem kredytów mieszkaniowych na stałą stopę procentową powinno być uwzględniane przy konstrukcji LtV. Takie kredyty powinny być objęte zwiększonym wskaźnikiem LtV np. w wysokości 10 punktów procentowych wyższych niż obecnie stosowane standardowe limity LtV. 7. Zróżnicowanie ryzyka kredytowego wobec gospodarstw domowych biorących kredyt mieszkaniowy na różne cele (zakup pierwszego mieszkania, zakup mieszkania na cele inwestycyjne) powinno być uwzględnione przy zasadach konstrukcji wskaźnika LtV. Niższe ryzyko kredytobiorców finansujących zakup pierwszego mieszkania powinno być odzwierciedlone w wyższym LtV dla takich kredytów (np. LtV o poziomie 100%). Ze względów ostrożnościowych można taką preferencję powiązać z limitem wielkości udzielanego kredytu (np. 350.000 zł). Takie rozwiązanie otworzyłoby rynek kredytów mieszkaniowych dla gospodarstw domowych o niskim ryzyku kredytowym nie stwarzając zwiększonych zagrożeń systemowych. 8. Można również rozważyć zwiększenie LtV przy niższym wskaźniki DTI, np. zwiększyć LtV do 100% przy obniżonym wskaźniku DTI np. 30/40% (odpowiednio dla klientów o dochodach nieprzekraczających przeciętny poziom wynagrodzenia oraz pozostałych) w miejsce zalecanych obecnie 40/50% w rekomendacji KNF. 8

I. POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE Mechanizm ekspansji i kryzysu na rynku nieruchomości Rynki nieruchomości mieszkaniowych charakteryzują się cyklicznością, powiązaną z przebiegiem cykli koniunkturalnych. Klasyczny mechanizm ekspansji wraz z możliwością narastania bańki spekulacyjnej na rynku nieruchomości uwzględnia oddziaływanie zwrotne trzech czynników: 1. dostępności kredytu, 2. stóp procentowych, 3. cen nieruchomości. 9

POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE 1. L. Pawłowicz, Perspektywy rynku kredytów hipotecznych i nieruchomości mieszkaniowych w Polsce, [w:] Raport IBnGR, Biznes i ryzyko na rynku kredytów mieszkaniowych do 2014 roku, materiał powielony, Gdańsk, maj 2010, s. 6. W warunkach niskich stóp procentowych, a co za tym idzie niskiej ceny kredytu hipotecznego, na rynku obserwowany jest wzrost zainteresowania (popytu) zakupem mieszkania, skutkujący wzrostem cen nieruchomości. W drugim etapie mechanizmu ekspansji dochodzi do liberalizacji polityki kredytowej przez banki, podyktowanej m.in. rosnącym poziomem zabezpieczeń wynikającym ze wzrostu cen nieruchomości (spadek poziomu LtV). Finalnie, poluzowanie polityki kredytowej banków przekłada się na wyższą dostępność gospodarstw domowych do kredytu i stymuluje dalszy wzrost popytu na mieszkania, co prowadzi z kolei do podtrzymania wzrostowego trendu cen nieruchomości, wspieranego niską podażą mieszkań w warunkach wysokiego popytu. Sytuacja ta prowadzi do wystąpienia rosnącej inflacji na rynku nieruchomości. W efekcie, ceny mieszkań osiągają tak wysoki poziom, że prowadzi to do spadku dostępności mieszkań dla gospodarstw domowych. Wymuszony wzrostem cen spadek popytu przekłada się następnie na redukcję poziomu cen na rynku nieruchomości. Mechanizm ekspansji kredytowej przekształca się tym samym w mechanizm spowolnienia. W trosce o zapewnienie stabilności cen w gospodarce, bank centralny zmuszony jest podnieść stopy procentowe, czym obniża zdolność kredytową potencjalnych klientów. Dodatkowo, u części kredytobiorców, którzy zaciągnęli kredyty w okresie niskich stóp procentowych, obserwowane są trudności w regulowaniu swoich zobowiązań 1. W efekcie, nadzór zaostrza regulacje dla banków, wynikające z jednej strony ze spadającej wartości rynkowej zabezpieczeń kredytów, a z drugiej z pogarszającej się jakości portfela kredytów mieszkaniowych, co prowadzi do pogłębienia kryzysu. Rysunek 1.1. Klasyczny mechanizm ekspansji na rynku kredytów hipotecznych Niski poziom stóp procentowych - niska cena kredytu hipotecznego Wzrost akcji kredytowej banków wzrost zdolności kredytowej potencjalnych kredytobiorców Wzrost popytu na mieszkania i wzrost cen nieruchomości mieszkaniowych Liberalizacja polityki kredytowej banków i wzrost dostępności kredytów na skutek wzrostu wartości ich zabezpieczeń Wzrost popytu na mieszkania i wzrost ich ceny Wzrost popytu na kredyt Źródło: Opracowanie własne na podstawie L. Pawłowicz, Perspektywy rynku kredytów hipotecznych i nieruchomości mieszkaniowych w Polsce, [w:] Raport IBnGR, Biznes i ryzyko na rynku kredytów mieszkaniowych do 2014 roku, materiał powielony, Gdańsk, maj 2010. 10

Warto zauważyć, że zarówno w mechanizmie ekspansji, jak i kryzysu na rynku mieszkaniowym kluczową rolę pełnią ceny nieruchomości. Determinują bowiem zachowania konsumentów i zgłaszany przez nich popyt na mieszkania i popyt na kredyt, tak samo jak politykę kredytową banków. W warunkach rosnących cen nieruchomości wszyscy interesariusze rynku odnoszą korzyści. Po pierwsze, inwestorzy oraz firmy deweloperskie są bardziej skłonne do zwiększania nakładów inwestycyjnych w związku z rosnącą opłacalnością działalności i wzrostem rentowności sektora. Po drugie, sektor finansowy liberalizuje politykę kredytową i zwiększa zaangażowanie w segmencie kredytów hipotecznych, z uwagi na wzrost rynkowej wartości zabezpieczeń na nieruchomościach, co dodatkowo ogranicza bankom potencjalne ryzyko kredytowe. Po trzecie, nabywcy nieruchomości są świadomi konieczności szybkiej decyzji w obawie przed dalszym wzrostem cen i ryzykiem zaciągnięcia wyższego kredytu. Mechanizm funkcjonowania rynku nieruchomości w przypadku spadku cen mieszkań działa oczywiście odwrotnie i destymuluje rozwój rynku. Obniżka cen nieruchomości oznacza dla banków utratę rynkowej wartości zabezpieczeń kredytów mieszkaniowych, co prowadzi do zaostrzenia polityki kredytowej i ograniczenia podaży kredytów. Na to nakładają się obostrzenia ze strony nadzoru w obawie przez wzrostem ryzyka kredytowego. Z kolei konsumenci zachowują postawę wyczekującą spowodowaną oczekiwaniami deflacyjnymi cen nieruchomości. W przypadku natomiast firm budowlanych obserwuje się ograniczenia po stronie ilości rozpoczynanych nowych inwestycji, gdyż w warunkach niższych cen nieruchomości dochodzi do spadku rentowności działalności inwestorów. Polityka i narzędzia makrostrożnościowe w stabilizowaniu rynku nieruchomości Działania na rzecz przywrócenia i wzmocnienia stabilności sektora finansowego zostały podjęte na szeroką skalę po wybuchu kryzysu finansowego z 2008 roku. W związku z faktem, że źródłem zawirowań i nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynków finansowych był amerykański rynek kredytów subprime, dużo uwagi poświęcono odpowiedniemu doborowi mechanizmów i instrumentów gwarantujących wysoką jakość funkcjonowania rynków nieruchomości i kredytów hipotecznych. W pokryzysowych działaniach, reanimujących system finansowy, należało wprowadzić zatem taki system, który z jednej strony w stosownym czasie informowałby o narastaniu bańki spekulacyjnej na rynku, a z drugiej dysponował instrumentarium umożliwiającym łagodzenie cyklu koniunkturalnego. Już w zaleceniu ERRS/2011/3, Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego zobligowała kraje członkowskie do wyznaczenia organów odpowiedzialnych za prowadzenie polityki makroostrożnościowej, podejmujących stosowne działania ukierunkowane na zapobieganie ryzyku systemowemu, stanowiącemu zagrożenie dla stabilności finansowej na poziomie krajowym. Z kolei w Zaleceniu z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie celów pośrednich i instrumentów polityki makroostrożnościowej, Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego, podkreśliła, że odporność na ryzyka systemowe w Unii Europejskiej zależy od ustanowienia solidnych ram strategicznych polityki makroostrożnościowej, funkcjonujących równolegle z nadzorem mikroostrożnościowym. 11

POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE W odpowiedzi na zalecenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego, nadzór makroostrożnościowy został ustanowiony w Polsce ustawą z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym. Ustawa weszła w życie dnia 1 listopada 2015 r., a Komitet Stabilności Finansowej został wyznaczony jako organ odpowiedzialny za nadzór makroostrożnościowy. W świetle art. 1 Ustawy, pod pojęciem nadzoru makroostrożnościowego należy rozumieć, identyfikację, ocenę i monitorowanie ryzyka systemowego w systemie finansowym oraz podejmowanie aktywnych działań na rzecz ograniczania tego ryzyka przy wykorzystaniu instrumentów makroostrożnościowych. Celem nadzoru makroostrożnościowego jest zatem ochrona i wspieranie stabilności systemu finansowego poprzez wzmacnianie odporności sektora w wyniku eliminowania i minimalizowania zagrożeń mogących prowadzić do destabilizacji rynku, co w konsekwencji mogłoby zakłócać funkcjonowanie sfery realnej, czyli gospodarki. Zgodnie z Ustawą (art. 4 pkt. 15), ryzyko systemowe, to ryzyko które zakłóca funkcjonowanie systemu finansowego, a w przypadku jego materializacji może negatywnie oddziaływać na prawidłowe działanie sektora finansowego i gospodarki, m.in. w wyniku wystąpienia kryzysu finansowego. Wśród potencjalnych źródeł ryzyka systemowego wymienia się odbiegające od normy zjawiska na rynku finansowym, w tym m.in. ponadprzeciętny wzrost dynamiki wolumenu zadłużenia kredytowego, czy też wykorzystywanie wysokiego poziomu dźwigni finansowej przez instytucje finansowe, gospodarstwa domowe lub sektor przedsiębiorstw. Polityka makroostrożnościowa realizowana jest z wykorzystaniem celów pośrednich, stanowiących uszczegółowienie celu podstawowego, czyli ochrony stabilności systemu finansowego w wyniku wzmacniania odporności systemu finansowego i ograniczania powstawania ryzyk systemowych. Zgodnie z zaleceniami Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (ERRS), cele pośrednie polityki makroostrożnościowej powinny obejmować działania ukierunkowane na ograniczenie i niedopuszczenie do materializacji ryzyk związanych z: 1. nadmiernym wzrostem akcji kredytowej i dźwigni finansowej, 2. nadmiernym niedopasowaniem terminów zapadalności i niepłynności rynku, 3. ograniczeniem koncentracji ekspozycji bezpośrednich i pośrednich, 4. ograniczeniem systemowych skutków nieadekwatnych zachęt w celu zmniejszenia pokusy nadużycia, 5. wzmocnieniem odporności infrastruktur finansowych. Z punktu widzenia celu niniejszego opracowania, istotna wydaje się analiza i monitorowanie ryzyka związanego z nadmiernym wzrostem akcji kredytowej i dźwigni finansowej. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego wskazuje, że znaczny wzrost wolumenu kredytów mieszkaniowych w powiązaniu ze wzrostem cen nieruchomości są wskaźnikami nadchodzących problemów w sektorze nieruchomości. Ryzyko to związane jest ze zjawiskiem procykliczności działalności sektora finansowego, skutkującym ponadprzeciętnymi wzrostami w zakresie m.in.: dynamiki wolumenu zadłużenia, poziomu dźwigni finansowej, ryzyka kredytowego. Ryzyko nadmiernego wzrostu dynamiki lub wielkości zadłużenia może objawiać się także 12

w postaci bańki cenowej na rynkach, w tym m.in. na rynku nieruchomości. Jak podkreśla ERRS, decyzja w sprawie polityki makroostrożnościowej na rynku nieruchomości jest bardziej skomplikowana, ze względu na złożoność instrumentów stabilizujących sytuację na rynku. Mogą one bowiem oddziaływać zarówno na gospodarstwa domowe jak i banki poprzez różne kanały transmisji, wpływając na dobrobyt społeczny oraz kierunki i wielkość konsumpcji 2. Do monitorowania ryzyka, na szeroko pojętym rynku nieruchomości, wykorzystywany jest katalog instrumentów, których wprowadzenie w Polsce, po stosownej ocenie poziomu ryzyka, rekomenduje Komitet Stabilności Finansowej (KSF) Ministrowi Finansów, Komisji Nadzoru Finansowego, Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu lub Narodowemu Bankowi Polskiemu. Ważne jest, aby zestaw zalecanych instrumentów makroostrożnościowych skutecznie ograniczał potencjalne wahania na rynku finansowym i zapobiegał procykliczności na rynku. Zadaniem polityki makroostrożnościowej jest zaostrzanie wymogów w zakresie dostępnych instrumentów w okresie wysokiej koniunktury oraz łagodzenie w warunkach spowolnienia gospodarczego. Wyzwaniem polityki makroostrożnościowej jest zatem opracowanie procedury aktywacji (zaostrzania) i deaktywacji (łagodzenia) antycyklicznych instrumentów polityki makroostrożnościowej 3. Katalog instrumentów makroostrożnościowych został przedstawiony w poniższej tabeli. Tabela 1.1. Instrumenty makroostrożnościowe stosowane w celu ograniczenia ryzyka wynikającego z nadmiernego wzrostu lub wielkości zadłużenia lub dźwigni finansowej Instrumenty zharmonizowane - tzn. uregulowane na poziomie europejskim w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi i firmami inwestycyjnymi (CRDIV) oraz CRR Wysokość wskaźników określana jest w drodze rozporządzenia przez Ministra Finansów kapitałowy bufor antycykliczny bufor ryzyka systemowego bufor zabezpieczający wymogi w zakresie funduszy własnych sektorowe wymogi kapitałowe wagi ryzyka dotyczące ekspozycji na sektor nieruchomości mieszkalnych i komercyjnych wskaźnik dźwigni Instrumenty niezharmonizowane, które mogą być stosowane przez organy krajowe, zgodnie z krajowymi przepisami prawa wytyczne w zakresie sposobów wyznaczania zdolności kredytowej limity w zakresie obciążania bieżących dochodów kosztami obsługi długu (DSTI - debt service to income) limity w zakresie relacji całkowitego zadłużenia do dochodów (DtI debt to income) limity dla relacji wysokości kredytu do wartości jego zabezpieczenia (LtV loan to value) Źródło: Opracowanie własne na podstawie: Nadzór makroostrożnościowy w Polsce, ramy instytucjonalnofunkcjonalne. Komitet Stabilności Finansowej, Warszawa, maj 2016 r. 2. A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2015, Cross-country comparison on measures related to the real estate sector,european Systemic Risk Board, May 2016. 3. Olszak M., Świtała F., Antycykliczne instrumenty polityki makroostrożnościowej wpływające na rynek nieruchomości w Unii Europejskiej, Bezpieczny Bank, 4(61)/2015. 13

POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE Kapitałowy bufor antycykliczny Bufor antycykliczny (tzw. CCyB rate) jest instrumentem, którego wprowadzenie ma na celu ograniczenie cykliczności zmian ryzyka systemowego poprzez łagodzenie amplitudy wahań cyklu kredytowego w gospodarce. Mechanizm stosowania bufora antycyklicznego polega na zwiększaniu wymogów kapitałowych w warunkach narastania nierównowagi na rynku z tytułu nadmiernej podaży kredytów, co zwiększałoby prawdopodobieństwo emisji czynników kryzysogennych. Z drugiej strony mocniejsza baza kapitałowa instytucji finansowych przekłada się na wyższą odporność banków w sytuacji wejścia sektora w fazę spadkową cyklu kredytowego. W warunkach spowolnienia koniunktury w sektorze bankowym, poziom antycyklicznego bufora kapitałowego może zostać obniżony lub zniesiony, przyczyniając się do zwiększenia możliwości wzrostu akcji kredytowej banków. Od 1 stycznia 2016 r. w Unii Europejskiej istnieje obowiązek stosowania antycyklicznego bufora kapitałowego. W zależności od oceny potencjalnych zagrożeń w kwestii nadmiernego wzrostu wolumenu zadłużenia w bankach, odpowiednie organy mogą wprowadzić dodatkowe wymogi kapitałowe z tytułu bufora antycyklicznego na poziomie od 0 do 2,5% łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko (RWA risk weighted assets). Tabela 1.2. Informacja na temat rekomendacji KSF-M dotyczącej wysokości wskaźnika bufora antycyklicznego w Polsce Data posiedzenia KSF-M wysokość rekomendowanego wskaźnika bufora antycyklicznego wartość odniesienia dotycząca wskaźnika bufora antycyklicznego wskaźnik kredytów do PKB wskaźnik odchylenia od ługoterminowej tendencji zmiany wskaźnika kredytów do PKB 22 lutego 2016 0% 0% 83,9% 0,05% 13 maja 2016 0% 0% 83,1% -1,46% 10 sierpnia 2016 0% 0% 84,0% -1,30% 5 grudnia 2016 0% 0% 85,0% -1,10% 24 marca 2017 0% 0% 84,4% -2,2% 2 czerwca 2017 15 września 2017 0% 0% 86,6% -0,7% 0% 0% 85,7% -2,4% Źródło: http://www.nbp.pl/nadzormakroostroznosciowy/bufor.aspx. Podstawowym wskaźnikiem informującym o pojawieniu się cykliczności akcji kredytowej, stanowiącym podstawę decyzji o wysokości bufora antycyklicznego, jest luka odchylenia relacji kredytu do PKB od długookresowego trendu. Dodatni poziom luki świadczy o narastaniu ryzyka systemowego wynikającego z nadmiernego wzrostu akcji kredytowej w stosunku do długoterminowego trendu. Ujemna luka natomiast wskazuje na spowolnienie cyklu kredytowego i wzrost awersji banków do ryzyka. 14

W Polsce, Komitet Stabilności Finansowej jest zobligowany do kwartalnego wyznaczania wartości odniesienia i wysokości wskaźnika bufora antycyklicznego, którego to poziom rekomenduje Ministrowi Finansów. Od 1 stycznia 2016 roku w Polsce obowiązuje 0% poziom bufora antycyklicznego, co wskazuje na brak przesłanek związanych z ryzykiem nadmiernej akcji kredytowej. Należy zauważyć, iż podobną politykę w zakresie kształtowania poziomu bufora antycyklicznego stosuje większość europejskich regulatorów, co wskazuje z jednej strony na brak obecnie symptomów ryzyka związanego z cyklicznością akcji kredytowej w poszczególnych krajach UE, a z drugiej, że rynek kredytowy znajduje się w fazie spowolnienia cyklu kredytowego. Wyjątek stanowi sektor czeski, słowacki, szwedzki i norweski, gdzie dodatkowe wymogi antycykliczne wyznaczone zostały na poziomie wyższym niż 0%, w związku z ponadprzeciętnym wzrostem dynamiki zadłużenia. Najwyższy nałożony na banki bufor antycykliczny obserwowany jest w Szwecji (2,0%) i Norwegii (1,5%). Wielka Brytania wprowadziła co prawda w II kwartale 2017 roku bufor antycykliczny na poziomie 0,5%, ale w następnym okresie sprawozdawczym (kolejny kwartał), w którym organ odpowiedzialny za politykę makroostrożnościową (Financial Policy Committee (FPC)) jest zobowiązany ogłosić poziom bufora, zdecydowano się na obniżenie go ponownie do poziomu 0%. Rysunek 1.2. Poziom bufora antycyklicznego w wybranych krajach europejskich 2,5 2 1,5 1 0,5 0 Szwecja Norwegia Czechy Słowacja Wielka Brytania Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 2015 2016 2017 Źródło: A Review of Macroprudential Policy in the EU in 2016, European Systemic Risk Board, 04.2017. Bufor zabezpieczający Kolejnym instrumentem o charakterze stabilizującym sytuację na rynku finansowym, w tym na rynku kredytów mieszkaniowych, jest bufor zabezpieczający, ustalony na poziomie 2,5% łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko 4. Obligo utrzymywania bufora zabezpieczającego dotyczy wszystkich banków w Polsce i ma na celu wzmocnienie bazy kapitałowej banków i odporności na ewentualne niekorzystne zjawiska pojawiające się na rynku. 4. Wyznaczanej na podstawie art. 92 ust. 3 Rozporządzenia CRR, Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013. 15

POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE Ustawodawca przewidział okres przejściowy w stosowaniu tego bufora, tzn. jest on implementowany stopniowo, zgodnie z poniższym harmonogramem: Tabela 1.3. Implementacja bufora zabezpieczającego w Polsce okres wysokość bufora zabezpieczającego od 1.01.2016 do 31.12.2017 1,25% od 1.01.2018 do 31.12.2018 1,875% od 1.01.2019 2,5% Źródło: Komitet Stabilności Finansowej. Bufor ryzyka systemowego Komitet Stabilności Finansowej (KSF) w Uchwale nr 14/2017 z dnia 13 stycznia 2017 r. wydał rekomendacje dotyczące restrukturyzacji portfela kredytów mieszkaniowych w walutach obcych. W nawiązaniu do oceny KSF, iż portfel walutowych kredytów mieszkaniowych generuje ryzyko systemowe w kontekście potencjalnych skutków wprowadzenia regulacji, Komitet zarekomendował m.in. nałożenie bufora ryzyka systemowego w wysokości 3% z zastosowaniem do wszystkich ekspozycji na terytorium RP. Rysunek 1.3. Wolumen zadłużenia z tytułu kredytów mieszkaniowych w PLN i w walutach obcych w Polsce w latach 2014-2017 (w mln zł) 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 0 gru 96 wrz 97 cze 98 mar 99 gru 99 wrz 00 cze 01 mar 02 gru 02 wrz 03 cze 04 mar 05 gru 05 wrz 06 cze 07 mar 08 gru 08 wrz 09 cze 10 mar 11 gru 11 wrz 12 cze 13 mar 14 gru 14 wrz 15 cze 16 mar 17 kredyty złotowe kredyty walutowe Źródło: opracowanie własne na podstawie danych NBP. W odpowiedzi na Uchwałę KSF, Ministerstwo Finansów 25 września 2017 r. opublikowało rozporządzenie w sprawie bufora ryzyka systemowego, w którym został on wyznaczony na poziomie 3% łącznej kwoty ekspozycji na ryzyko. Obowiązek posiadania odpowiedniego poziomu bufora ryzyka systemowego zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2018 r. Zadaniem bufora ryzyka systemowego jest przede wszystkim wzmocnienie kapitałowe 16

banków i zapewnienie wyższej odporności na niekorzystne zjawiska związane z ryzykiem systemowym, w tym przede wszystkim związanych z portfelem kredytów mieszkaniowych w walutach obcych czy też Brexitem. Wskazuje się, że bufor ryzyka systemowego ma za zadanie uporządkowanie sytuacji na rynku, tzn. w miejsce wydawanych dotychczas przez Komisję Nadzoru Finansowego zaleceń, wprowadzony zostanie bufor ryzyka systemowego jeden z instrumentów regulowanych przez CRDIV/CRR. Wprowadzenie bufora pomogłoby m.in. utrzymać bufory kapitałowe utworzone przez banki. Do tej pory ten cel był osiągany poprzez zalecenia wydawane przez Komisję Nadzoru Finansowego, która wymagała od banków utrzymywania wskaźników TCR oraz Tier I na poziomie odpowiednio 4 pkt. proc. oraz 3 pkt. proc. ponad minimalne wymogi regulacyjne 5. Bufor ryzyka systemowego ureguluje również nałożone wcześniej na banki indywidualne wymogi kapitałowe z tytułu ekspozycji kredytów mieszkaniowych w walutach obcych. Sektorowe wymogi kapitałowe - wagi ryzyka używane do obliczenia wymogu kapitałowego z tytułu ryzyka kredytowego Możliwość odziaływania na wzrost stabilności sektora bankowego w segmencie kredytów mieszkaniowych związana jest także z wysokością wagi ryzyka przypisywanej ekspozycji zabezpieczonej hipotecznie i wykorzystywanej do wyliczenia wymogu kapitałowego. Generalnie, zgodnie z kalkulacją współczynnika wypłacalności, wzrost wagi ryzyka przypisywanej poszczególnym składnikom aktywów, np. walutowym kredytom mieszkaniowym, oznacza dla banków konieczność albo zwiększenia poziomu kapitałów własnych (np. na drodze emisji akcji / obligacji lub akumulację zysku banku z lat poprzednich poprzez likwidację lub ograniczenie poziomu wypłaty dywidendy), albo ograniczenia ekspozycji na ryzyko w wyniku zmniejszenia akcji kredytowej lub zmiany struktury aktywów. Zgodnie z art. 61 zasad obliczania wymogu kapitałowego z tytułu ryzyka kredytowego 6, ekspozycjom zabezpieczonym na nieruchomościach przypisuje się wagę ryzyka 100%. Można ją jednak obniżyć do 35% ( 61.1) w przypadku ekspozycji w całości lub części efektywnie zabezpieczonej na nieruchomości mieszkalnej, która jest lub będzie zamieszkana lub przeznaczona pod wynajem przez właściciela. Zasady obliczania wymogu kapitałowego wskazują jednak, że obniżonej wagi nie można zastosować do mieszkaniowych kredytów walutowych, w których wysokość raty kapitałowej lub odsetkowej zależy od zmian kursu waluty, a osiągany przez kredytobiorcę dochód jest w innej walucie. Wraz z rozwojem sytuacji na rynku, a właściwie wraz ze wzrostem ryzyka systemowego związanego z nadmierną ekspozycją banków w segmencie kredytów walutowych, wymagane wagi ryzyka ulegały zwiększeniu. Początkowo było to 75%. W 2011 roku Komisja Nadzoru Finansowego zleciła od 30 czerwca 2012 roku podwyższenie wagi ryzyka do 100% przy wyliczaniu wymogu kapitałowego dla tego typu kredytów. Następnie, Komitet Stabilności Finansowej w Uchwale nr 14/2017 z 13 stycznia 2017 roku w sprawie rekomendacji dotyczącej restrukturyzacji portfela kredytów mieszkaniowych w walutach obcych zarekomendował Ministrowi Finansów podwyższenie wagi ryzyka, do 150% 7, co znalazło swoje odzwierciedlenie w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie wyższej wagi ryzyka dla ekspozycji zabezpieczonych hipotekami na nieruchomościach. Zwiększony wymóg zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2018 roku. 5. http://www.rp.pl/banki/301179956-bufor-ryzyka-bankowcy-odetchneli.html. 6. https://www.nbp.pl/akty_prawne/dzienniki_urzedowe/2007/2_2007_4.pdf. 7. Dla ekspozycji zabezpieczonych hipoteką na nieruchomości mieszkalnej, w przypadku której wysokość raty kapitałowej lub odsetkowej uzależniona jest od zmian kursu waluty, innej niż waluty przychodów osiąganych przez dłużnika. 17

POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE 10. Kuttner and Shin, Can Non-interest Rate Policies Stabilize Housing Markets? Evidence from a Panel of 57 Economies, BIS Working Papers, 2013. 9. Ireland, Financial Sector Assessment Program Technical Note, Macroprudential Policy Framework, International Monetary Fund, IMF Country Report No.16/316. 8. The role of macroprudential policy in Sweden, Copenhagen Economics, https://www.copenhageneconomics.com/dyn/resources/publication/publicationpdf/6/396/1492603274/ copenhagen-economics-2017-the-role-of-macroprudential-policy-in-sweden.pdf. Powyższe działania podejmowane przez nadzór w Polsce miały na celu zwiększenie odporności banków na ewentualne szoki, związane ze zmianami kursów walut a także wysokim prawdopodobieństwem ustawowej regulacji w przedmiocie kredytów denominowanych w walutach obcych. Wyższa baza kapitałowa banków stanowi bowiem zabezpieczenie na wypadek materializacji ryzyka. Limit DtI / DSTI Organy odpowiedzialne za stabilność rynku finansowego mogą zastosować instrumenty makroostrożnościowe bezpośrednio regulujące stopień dostępności do kredytów mieszkaniowych. Jednym z podstawowych wskaźników tego typu jest DtI (ang. debt to income) wyrażający relację wydatków związanych z obsługą zobowiązań kredytowych i zobowiązań finansowych innych niż zobowiązania kredytowe do dochodu klienta detalicznego. Niektóre kraje wykorzystują limit DSTI, który nakłada ograniczenia na dopuszczalne wydatki odsetkowe w stosunku do dochodu. Różnica między limitem DSTI i DtI jest taka, że DSTI waha się wraz ze stopą procentową. W przypadku stałej stopy procentowej oba wskaźniki są identyczne 8. Jak podkreśla Komisja Nadzoru Finansowego, celem wprowadzenia ewentualnych limitów jest budowa portfela kredytowego charakteryzującego się wysoką jakością, co ułatwia szacowanie ryzyka. Mechanizm działania wskaźnika DtI polega na niedopuszczeniu do uzyskania kredytu, w tym mieszkaniowego, przez klientów, u których obciążenie z tytułu zobowiązań kredytowych w odniesieniu do uzyskiwanych dochodów przekracza wyznaczony przez nadzór poziom. Wprowadzenie limitu zamyka więc dostęp do kredytu osobom o niskiej wiarygodności kredytowej, co powinno skutkować wzrostem jakości portfela kredytowego i ograniczeniem ryzyka systemowego w wyniku ograniczenia akcji kredytowej banków. Wskaźniki LtV i DtI mają na celu wzmocnienie odporności finansowej gospodarstw domowych i sektora finansowego oraz zmniejszenie cyklicznej dynamiki wzrostu na rynku mieszkaniowym. Istnieją dowody na to, że narzędzia te przyniosły efekt, w ograniczaniu presji cenowej na rynku mieszkaniowym, szczególnie poprzez kanał oczekiwań 9. Literatura przedmiotu wskazuje, że wśród instrumentów makroostrożnościowych ukierunkowanych na popytową stronę rynku, obniżenie maksymalnego wskaźnika LtV oddziałuje słabiej na ograniczenie wzrostu akcji kredytowej niż obniżenie maksymalnego dopuszczalnego współczynnika DSTI. Według Kuttnera i Shina może to wynikać z tego, że podczas fazy boomu mieszkaniowego rosnące ceny zwiększają kwotę, którą można pożyczyć, częściowo lub całkowicie kompensując jakiekolwiek zaostrzenie wskaźnika LtV 10. Historyczne ujęcie kształtowania się limitów DtI na polskim rynku umożliwia analizę skuteczności polityki makroostrożnościowej pod kątem ograniczania ryzyka systemowego. Pierwszym, wyraźnym unormowaniem poziomu wskaźnika DtI było wprowadzenie limitu w Rekomendacji T dotyczącej dobrych praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem detalicznych ekspozycji kredytowych w 2010 roku. W związku ze zidentyfikowanym przez nadzór zbyt liberalnym podejściem banków do szacowania oceny zdolności kredytowej, nadzorca zobowiązał banki m.in. do wprowadzenia wewnętrznych limitów maksymalnego poziomu DtI. Z jednej strony KNF zalecił powiązanie określonego przez bank poziomu DtI z wynikami testów warunków skrajnych. Dla kredytów o zmiennej stopie kredytowej, określony przez 18

bank limit DtI powinien uwzględniać w wynikach stress testów wzrost stóp procentowych o 400 bp, a w przypadku kredytów w walutach obcych, deprecjację waluty krajowej o 30%. Po drugie, wskazany został maksymalny poziom relacji obciążeń kredytowych do dochodu netto na poziomie 50% dla kredytobiorców, których wynagrodzenie kształtuje się poniżej średniej krajowej i 65% w przypadku pozostałych klientów. Należy podkreślić, że ważnym elementem rzetelnego szacowania wskaźnika DtI jest właściwe określenie wydatków gospodarstw domowych. Weryfikacja powinna opierać się na niezależnych danych dotyczących kosztów utrzymania i wydatków kredytobiorców. Ich poziom nie może być niższy niż publikowane przez niezależne instytucje, wyliczony dla gospodarstwa domowego uwzględniając ilość osób wchodzących w jego skład. Zalecenie KNF w stosunku do banków wskazuje, że najniższy dopuszczalny poziom wydatków w przypadku kredytów mieszkaniowych to minimum socjalne i minimum egzystencji dla segmentu kredytów konsumpcyjnych. Wskaźniki te publikowane są przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych (IPiSS). Tabela 1.4. Podejście do kwestii maksymalnego poziomu DtI w kolejnych wersjach Rekomendacji S oraz Rekomendacji T Rekomendacja Data wydania Data wejścia w życie Główne założenia dotyczące DtI S 02.2006 07.2006 Brak bezpośredniego odniesienia. S II 12.2008 04-07.2009 Brak bezpośredniego odniesienia. Wyraźne sprecyzowanie twardego limitu wskaźnika DtI. T 02.2010 08.2010-12.2010 Rekomendacja 10 - Rekomenduje się, aby banki przyjmowały obiektywnie bezpieczny poziom obciążenia dochodów klientów detalicznych spłatą zobowiązań kredytowych i finansowych, uwzględniając wpływ warunków makroekonomicznych na ich zdolność kredytową. Rekomendacja 10.4. - Maksymalny poziom relacji wydatków związanych z obsługą zobowiązań kredytowych do średnich dochodów netto osiąganych przez osoby zobowiązane do spłaty zadłużenia nie powinien być wyższy niż 50% dla klientów detalicznych o dochodach netto nie przekraczających poziomu przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce, w żadnym jednak przypadku nie powinien być wyższy niż 65%. 19

POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE S 01.2011 07.2011-12.2011 Brak bezpośredniego odniesienia. Zniesienie twardego limitu wskaźnika DtI. Banki zobligowane są do indywidualnego określania akceptowalnej wartości tego parametru, adekwatnej do specyfiki prowadzonej działalności oraz akceptowanego przez bank poziomu ryzyka (uwzględniającego również uproszczone zasady oceny zdolności kredytowej). Akceptowalna wartość DtI powinna być określona w zatwierdzonej przez radę nadzorczą banku strategii zarządzania ryzykiem. T 02.2013 07.2013 Rekomendacja 9.2. W przypadku, gdy klient detaliczny posiada lub wnioskuje o kredyt w walucie obcej, innej niż waluta w jakiej uzyskuje dochody, maksymalny limit odnoszący się do relacji obciążeń z tytułu obsługi zadłużenia do dochodów klienta detalicznego powinien być ustalony z zachowaniem dodatkowego, odpowiedniego buforu bezpieczeństwa, ustalonego przy uwzględnieniu zmienności kursów walut. S 06.2013 01.2014-07.2014 Bufor ten powinien być zastosowany poprzez wzrost przyjmowanych obciążeń z tytułu spłaty posiadanych i wnioskowanych ekspozycji kredytowych wyrażonych w walucie innej niż waluta dochodów klienta detalicznego o minimum 20%. Wyraźne wskazanie konieczności ustalenia poziomu wskaźnika DtI analogicznie jak w Rekomendacji T. Dodatkowo: W procesie oceny zdolności kredytowej klientów detalicznych, szczególną uwagę bank powinien zwracać, na sytuacje w których wskaźnik DtI przekracza 40% dla klientów o dochodach nieprzekraczających przeciętnego poziomu wynagrodzeń w danym regionie zamieszkania oraz 50% dla pozostałych klientów. Wynika to z bardzo długiego okresu spłaty większości ekspozycji zabezpieczonych hipotecznie oraz tego, że w przypadku większości gospodarstw domowych koszty utrzymania przekraczają połowę ich dochodów netto. Źródło: opracowanie własne na podstawie Rekomendacji KNF. 20

Kolejna zmiana podejścia do kształtowania poziomu wskaźnika DtI nastąpiła w 2013 roku. Była ona podyktowana kilkoma czynnikami. Po pierwsze, w wyniku nałożenia się kilku czynników, w tym dużej liczby zmian regulacyjnych, ograniczających ekspansję banków, doszło do znacznego ograniczenia akcji kredytowej banków. Po drugie, wskazywało się, że wprowadzenie twardego limitu DtI na poziomie 50% było zbyt restrykcyjne i wprowadzone za późno, kiedy rynek wchodził w fazę osłabienia koniunktury. Po trzecie, w związku z rozwojem sektora pożyczkowego na polskim rynku, znaczna część klientów, która nie otrzymała kredytu w sektorze bankowym, migrowała do firm pozabankowych, co negatywnie oddziaływało na szacowanie ryzyka systemowego i podwyższało ryzyko braku kontroli nadmiernego zadłużenia gospodarstw domowych. Po czwarte, w wyniku arbitrażu regulacyjnego, część banków przeniosła działalność do sektora pozabankowego, otwierając spółki działające na rynku pożyczkowym. Najbardziej widoczne ograniczenie dynamiki portfela kredytowego było widoczne na rynku kredytów konsumpcyjnych. Rysunek 1.4. Roczna dymnika zmian zadłużenia z tytułu kredytów konsumpcyjnych w latach 2007-09.2017 40,0% 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% -5,0% -10,0% sty 07 maj wrz sty 07 07 08 maj wrz sty 08 08 09 maj wrz sty 09 09 10 maj wrz sty 10 10 11 Wprowadzenie Rekomendacji T "twardy limit" maj wrz sty 11 11 12 Źródło: opracowanie własne na podstawie danych NBP. maj wrz sty 12 12 13 Nowelizacja Rekomendacji T zniesienie "twardego" limitu maj wrz sty 13 13 14 maj wrz sty 14 14 15 maj wrz sty 15 15 16 maj wrz sty 16 16 17 maj wrz 17 17 W efekcie, Komisja Nadzoru Finansowego w nowelizacji Rekomendacji T zdecydowała się znieść twardy limit odnośnie DtI. Zarekomendowano, aby banki indywidualnie określały akceptowalną wartości parametru DtI, dostosowaną do charakteru prowadzonej działalności i akceptowanego przez bank poziomu ryzyka. Dodatkowo, Rekomendacja 9.2. określiła konieczność zastosowania dodatkowego bufora bezpiecznościowego przy określaniu limitu DtI w przypadku kredytobiorców posiadających zobowiązanie w walucie obcej a osiągających dochody w innej walucie, co dotyczyło w przeważającej części kredytów mieszkaniowych. Wspomniany bufor powinien uwzględniać dodatkową, 20% zwyżkę w wielkości obciążeń z tytułu zobowiązań kredytowych klienta, na wypadek materializacji ryzyka walutowego. Ostatnią propozycją w zakresie kształtowania poziomu wskaźnika DtI w Polsce było odniesienie w nowelizacji Rekomendacji S z 2013 roku. Nadzorca podkreślił ponownie konieczność ustalenia wewnętrznych limitów relacji wydatków związanych z obsługą zobowiązań do dochodu netto klienta detalicznego. 21

POLITYKA I INSTRUMENTY KROOSTROŻNOŚCIOWE W KONTEKŚCIE DOSTĘPNOŚCI KREDYTU I ROZWOJU RYNKU NIERUCHOMOŚCI W POLSCE Banki powinny przy tym uwzględniać m.in. następujące elementy (Rekomendacja 9.1.): skalę oraz rodzaj prowadzonej przez bank działalności, apetyt na ryzyko, jakość portfela kredytowego banku, zmiany zachodzące w strukturze portfela ekspozycji kredytowych zabezpieczonych hipotecznie, rodzaj produktu, grupę klientów, do których skierowany jest dany produkt, długość okresu zaangażowania banku w finansowanie ekspozycji kredytowej zabezpieczonej hipotecznie, zmiany zachodzące w otoczeniu banku. Wskazano ponadto, że banki powinny zwrócić szczególną uwagę na ekspozycje kredytowe, w których limit DtI jest wyższy niż 40% w przypadku kredytobiorców o dochodach poniżej średniego poziomu wynagrodzeń w regionie i 50% w pozostałych przypadkach. W związku z faktem, iż Rekomendacja S odnosi się stricte do kredytów mieszkaniowych, podkreślono, że konieczność większej dbałości o bezpieczny poziom limitu DtI wynika z długiego okresu kredytowania w tego typu produktach kredytowych i wysokiego obciążenia dochodów klientów ratą kredytu hipotecznego. Spadek odporności finansowej kredytobiorców o wysokim poziomie wskaźnika DtI w wyniku zmniejszenia dochodów mógłby negatywnie oddziaływać na możliwość regularnego obsługiwania zadłużenia i przekładać się na wzrost ryzyka systemowego w wyniku pogorszenia jakości portfela kredytów mieszkaniowych. W oparciu o dane Komisji Nadzoru Finansowego z lat 2014-2016 można przeanalizować poziom współczynnika DtI w momencie udzielania kredytu mieszkaniowego. Po pierwsze należy wskazać, że w okresie 2014-2016 miało miejsce nieznaczne ograniczenie skali udzielanych kredytów o bardzo wysokim poziomie DtI (powyżej 60%) z 3,8% w 2014 roku do 3,2% w 2016 roku. Wyraźniejszą poprawę w zakresie bezpieczeństwa portfela kredytów mieszkaniowych pod kątem wielkości DtI widać w ujęciu ilościowym. Liczba kredytów o poziomie DtI powyższej 60% spadła z 6,3 tys. szt. w 2014 roku do 5,6 tys. szt. w 2016 roku. Tabela 1.5. Profil kredytobiorców kredytów mieszkaniowych w latach 2014-2016 Liczba kredytów Udział w liczbie kredytów 2016 2015 2014 2016 2015 2014 DTI w momencie udzielania kredytu (%) do 20% 18 132 15038 17 757 10,2% 8,6% 10,6% >20%-30% 39 107 35807 38 052 22,1% 20,4% 22,8% >30%-40% 49 385 49407 48 142 27,9% 28,2% 28,8% >40%-50% 42 459 47352 39 671 24,0% 27,0% 23,8% >50%-60% 22 223 20418 16 989 12,6% 11,7% 10,2% >60% 5 643 7086 6 368 3,2% 4,0% 3,8% Źródło: Raport o sytuacji banków, Urząd Komisji Nadzoru Finansowego, 2017, 2016, 2015. 22