analiza EUROPEJSKA DYREKTYWA TYTONIOWA JEŚLI JĄ ZMIENIAĆ, TO ROZWAŻNIE GŁÓWNA MYŚL Zmiany w dyrektywie tytoniowej mogą zagrażać polskiej oraz europejskiej gospodarce i jednocześnie wcale nie doprowadzić do poprawy zdrowia obywateli. 2012/2013 Stanowisko rządu w tej sprawie powinno być rozważne. Warto zanalizować potencjalny wpływ i skutki wdrożenia proponowanych regulacji oraz przedyskutować stanowisko ze wszystkimi interesariuszami, których one dotkną. PAŃSTWO Rekomendujemy, aby podstawą polskiego stanowiska wobec unijnej dyrektywy tytoniowej była przeprowadzona z udziałem interesariuszy rzetelna analiza skutków dyrektywy dla sytuacji społeczno-gospodarczej oraz twarda obrona interesów polskiego rolnictwa, przemysłu i handlu. Proponowane przez Komisję Europejską zmiany w dyrektywie tytoniowej mogą mieć skrajnie niekorzystne skutki dla polskiego przemysłu tytoniowego. Korzyści dla zdrowia obywateli wydają się zaś mocno niepewne. Komisja Europejska opublikowała propozycję nowelizacji dyrektywy tytoniowej z 2001 r. Główne zmiany dotyczą całkowitego wyeliminowania z rynku papierosów smakowych, np. mentolowych i typu slim. Ponadto opakowania papierosów i produktów tytoniowych będą w 75 proc. pokryte wizualnymi i słownymi ostrzeżeniami zdrowotnymi, a na oznaczenia towarowe ich producentów ma pozostać jedynie 15 proc. powierzchni. W praktyce oznacza to, że trzy czwarte paczki papierosów zajmować będą szokujące zdjęcia, np. chorych organów czy zniszczonych rakiem tkanek, oraz komunikaty typu palenie zabija. Przepisy mogą wejść w życie w 2015 lub 2016 r., jeśli przyjmą je kraje członkowskie UE i Parlament Europejski. Przygotowując projekt zmian, Komisja Europejska kierowała się interesem zdrowotnym obywateli Unii. Jego analiza każe jednak wątpić, że wdrożenie nowych regulacji przyniesie oczekiwane rezultaty. Wyniki badań nie potwierdzają, że odstraszanie od palenia zmniejsza chęć korzystania z tytoniu. Przeciwnie są dowody na to, że restrykcje zachęcają do sięgania po papierosy, zwłaszcza młode pokolenie. Nie ma więc żadnej pewności, że zaproponowane rozwiązania będą bardziej skuteczne od obecnie stosowanych. Pewne są za to ich skutki dla kilkunastu państw krajów UE, w których uprawa i produkcja tytoniu jest istotną częścią gospodarki. Zmiany w dyrektywie będą miały bowiem dużo szerszy zakres oddziaływania, niż się wydaje.
ok.60tys. Tyle osób w Polsce jest zatrudnionych na plantacjach i przy produkcji wyrobów tytoniowych. Nie chodzi tylko o estetykę czy wygląd paczek. Eliminacja popularnych papierosów mentolowych i slim dotknie sektorów gospodarki związanych z uprawą, przetwórstwem i sprzedażą tytoniu. Będzie miała też poważne konsekwencje dla przychodów budżetów tych państw, które tak jak Polska i dziesięć innych krajów UE są ważnymi producentami i eksporterami wyrobów tytoniowych. Z tego względu proponowane zmiany w dyrektywie wymagają wnikliwej analizy. Zwłaszcza w Polsce, która należy do krajów, w których tytoń i obrót nim ma duże znaczenie dla gospodarki. W Polsce przychody z akcyzy i podatków to ok. 10 proc. przychodów budżetu państwa. Wątpliwe korzyści dla zdrowia Pozytywny skutek proponowanych rozwiązań dla zdrowia obywateli UE jest co najmniej dyskusyjny. Opierają się one bowiem na założeniu, że restrykcje będą odstraszać od palenia. Wiele analiz wskazuje jednak, że jest to myślenie błędne. Badania dowodzą, że ograniczenia i zakazy nie są najlepszym motywatorem do zmian. W Europie, jak i w Polsce, pali ok. 30 proc. obywateli. W Polsce obecnie więcej osób niż na początku lat 90. XX w., gdy zakazy nie obowiązywały. Mimo restrykcji po papierosy sięga coraz więcej młodych ludzi. Wskazuje to, że kampanie posługujące się językiem strachu wcale nie są tak skuteczne, jak zakłada unijny komisarz ds. zdrowia i ochrony konsumentów. Zdumiewa zwłaszcza argument, że papierosów mentolowych trzeba się pozbyć, bo zawierają mentol, który zwiększa atrakcyjność wyrobów tytoniowych, a papierosów slim należy zakazać, bo są bardziej atrakcyjne i tworzą wrażenie mniej szkodliwych. Założenie, że użytkownicy papierosów mentolowych i slim nagle porzucą palenie, jest mylne prędzej sięgną po papierosy innego typu lub po te ulubione, ale pochodzące z przemytu. Zaostrzenie przepisów rodzi też pytanie o to, jakie powinny być granice ingerencji regulacyjnej państwa i jaka jest jej logika. Kwestia zdrowia publicznego jest ważnym interesem publicznym. Ale przyczyną schorzeń zwiększających koszty ochrony nie jest tylko nikotyna. Dlaczego równie ostro nie są traktowane inne szkodliwe dla zdrowia produkty, np. alkohol? Gdzie powinna przebiegać granica dopuszczalności różnych używek? Dlatego warto zadać pytanie, czy przyjęta przez Komisję Europejską taktyka odstraszania jest uzasadniona merytorycznie i doprowadzi do zmniejszenia konsumpcji tytoniu. A może założenia unijnej biurokracji bazują na fałszywych przesłankach? Psychologowie dowodzą np., że w walce z uzależnieniami lepiej niż zakazy działają atraktory zmiany (pozytywne argumenty, które mogą sprzyjać porzuceniu pewnych nawyków i zastąpieniu ich innymi). Nie sposób też zlekceważyć zastrzeżeń, że zbyt szybkie wprowadzanie restrykcji w zakresie produkcji, handlu i konsumpcji papierosów może w krótszej perspektywie przynieść odwrotne skutki od oczekiwanych i zwiększyć zagrożenia dla obywateli, zwłaszcza nieletnich. Ewidentne ryzyka, na które zwraca się uwagę, to wzrost przemytu i nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi oraz zwiększenie konsumpcji tytoniu niewiadomego pochodzenia i papierosów np. domowej roboty, których zawartość nie jest kontrolowana. Skutki ich spożycia dla zdrowia będą z pewnością gorsze niż produktów z legalnego obiegu. Nie da się więc jednoznacznie stwierdzić, że proponowane przez
85tys. Tyle opinii napłynęło do Komisji Europejskiej w trakcie konsultacji zmian w dyrektywie tytoniowej (najwięcej z Polski i Włoch). Komisję Europejską zmiany opierają się na naukowych przesłankach i że proponowane metody ograniczania palenia rzeczywiście będą działać. Tak daleko idące ingerencje w prawo powinny być wprowadzane na podstawie dowodów (evidence based policy), a nie na bazie przekonań i nadziei. Pewne straty dla gospodarki Wprowadzenie zmian w dyrektywie istotnie wpłynie na przemysł, handel, rolnictwo, zatrudnienie i finanse publiczne, a także na bezpieczeństwo wewnętrzne krajów UE. Te skutki implementacji dyrektywy są dużo mniej jasne dla opinii publicznej. Tymczasem będą one niebagatelne. Po pierwsze, wprowadzenie zmian grozi zmniejszeniem dotychczasowych upraw tytoniu. Uderzy to w interesy rolnictwa, które i tak potrzebuje stałej interwencji państwa i jest bardzo kosztochłonne. W ten sposób cała jego gałąź, która do tej pory relatywnie dobrze sobie radziła, zostanie skazana na wegetację. Po drugie, oznacza zmniejszenie produkcji, poprzez zakaz wytwarzania papierosów typu slim czy mentolowych. Uderzy to w producentów. Po trzecie, ograniczenia wpłyną też na handel zmniejszą obroty sklepów, a także narażą rynek na zwiększenie szarej strefy i papierosów z przemytu. Ten ostatni wątek jest szczególnie istotny, dotychczasowe doświadczenia pokazują bowiem, że zwiększona reglamentacja zwiększa przemyt. Rynek nie znosi próżni. Po czwarte wreszcie, mniejsza legalna sprzedaż produktów tytoniowych znacząco zmniejszy przychody podatkowe państw. Ocena skutków wdrożenia proponowanych zmian powinna więc uwzględniać finansowe i gospodarcze konsekwencje zmniejszenia uprawy tytoniu i produkcji papierosów w krajach, w których sektor tytoniowy stanowi ważną gałąź przemysłu, a przychody z tego typu działalności, w tym z podatków pośrednich, istotnie zasilają kasę publiczną tak jak ma to miejsce m.in. we Włoszech, Grecji czy w Polsce. Ten aspekt zmian trzeba ocenić szczególnie w kontekście kryzysu w Europie oraz konkurencyjności europejskiego przemysłu. Nic nie wskazuje bowiem na to, aby podobne restrykcje wprowadzili inni producenci tytoniu na świecie, których towary będą mogły legalnymi lub nielegalnymi kanałami napływać do Europy. Polska szczególna sytuacja Zmiany w dyrektywie tytoniowej mogą mieć duże konsekwencje dla Polski. Polska jest jednym z kilku liczących się europejskich graczy w uprawie, produkcji, eksporcie i konsumpcji tytoniu. Jest też wschodnią granicą UE, przez którą w razie zaostrzonych przepisów zwiększy się przemyt tytoniu. Kilka faktów: Polska to największy w Europie przetwórca tytoniu i producent wyrobów gotowych oraz drugi w Unii (po Włoszech) producent surowca. Na 31 europejskich fabryk w Polsce ulokowanych jest sześć, w Niemczech i Francji po cztery. Produkcja kilkunastu wiodących producentów stale rośnie z 102,3 mld sztuk w 2005 r. do 142,8 mld sztuk w 2010 r. Polskie zakłady są nastawione na przetwórstwo tytoniu produkowanego w kraju i surowca uzupełniającego z importu oraz sprzedaż gotowych wyrobów, głównie papierosów, za granicę. Papierosy są pierwszym polskim towarem eksportowym w kategorii produktów spożywczych. W 2011 r. produkcja tytoniu w Polsce wyniosła ok. 30 tys. ton. Tytoń wytwarza ok. 14 tys. gospodarstw, z czego
4mld zł Mniej więcej na tyle szacuje się roczne straty budżetu państwa z tytułu nielegalnego handlu wyrobami tytoniowymi, który dziś sięga ok. 8 9 mld sztuk papierosów. większość to małe plantacje o powierzchni od 1 do 5 hektarów. Leżą one głównie w sześciu województwach: lubelskim, podkarpackim, świętokrzyskim, w Małopolsce, na Warmii i Mazurach oraz w kujawsko-pomorskim. Ok. 70 proc. dochodu takich gospodarstw pochodzi wyłącznie z uprawy tytoniu. Gospodarstwom tym będzie trudno przekwalifikować się na inny rodzaj produkcji. Tytoń ma także duże znaczenie dla handlu, który generuje ok. 16 proc. PKB i daje pracę blisko 16 proc. ogółu zatrudnionych w Polsce. Jak wynika z danych Polskiej Izby Handlu, wyroby tytoniowe są dostępne w ok. 120 tys. punktów handlowych w całym kraju, dając niektórym z nich nawet 40 proc. obrotu. Oblicza się, że w sklepach tych pracuje ok. 500 tys. osób. Małe kioski są głównym miejscem zakupu papierosów (67 proc. palących). Dochody z obrotu tytoniem są także sporym źródłem dochodów budżetowych. Podatek akcyzowy i VAT od wyrobów tytoniowych przynoszą budżetowi państwa rocznie ok. 10 proc. wpływów: ok. 23,5 mld zł. Dla porównania: wydatki na administracje publiczną to 12,1 mld zł, a na naukę 4,5 mld zł; przychody z tytoniu wynoszą tyle, ile koszty obrony narodowej. Polska produkuje ok. 40 proc. papierosów mentolowych produkowanych w Europie. Zakaz ich używania to natychmiastowe straty dla przemysłu i budżetu. Propozycja Komisji Europejskiej w pewnym stopniu dotknie również zbiory tytoniu. Jak łatwo wyliczyć, proponowane przez UE przepisy to potężne uderzenie w polskie uprawy i produkcję tytoniu, z olbrzymimi (i wymagającymi oszacowania) kosztami gospodarczymi, budżetowymi i społecznymi. Co zrobić z propozycjami? Polska odpowiedź w sprawie nowelizacji dyrektywy tytoniowej musi być rozważna, kompleksowa i systemowa, a jednocześnie stanowcza i szybka. Po pierwsze, warto, by rząd dokładnie przeanalizował i przedyskutował z interesariuszami wszystkie potencjalne konsekwencje wdrożenia proponowanych zmian. Analizy powinny dotyczyć kompleksowych skutków zmian, a nie tylko tych związanych z polityką zdrowotną. Główne obszary wymagające debaty to: Czy zaostrzone rozwiązania rzeczywiście będą sprzyjać zmniejszaniu spożycia tytoniu, zwłaszcza we wrażliwych grupach społecznych (dzieci i młodzież). W jakim stopniu zaostrzenie dyrektywy może wpłynąć na zwiększenie napływu do Polski i Europy wyrobów tytoniowych niewiadomego pochodzenia, w tym z przemytu do Polski oraz przez kraje wschodniej flanki Unii do Europy, i jakie będą koszty i skuteczność zwalczania tego zjawiska. W jaki sposób nowe przepisy uderzą w polski przemysł oraz jak dotkną regionów nastawionych na uprawę i produkcję tytoniu oraz zatrudnionych w tym sektorze osób. W jakim stopniu zaostrzona dyrektywa uderzy w handel detaliczny, narażając go na zmniejszenie przychodów i konkurencję szarej strefy. Jak nowe regulacje wpłyną na finanse publiczne: o ile zmniejszą się przychody z akcyzy i VAT od produktów tytoniowych i jakie będzie miało to konsekwencje dla budżetu państwa, szczególnie w warunkach kryzysowych. Po drugie, warto, aby stanowisko Polski w sprawie dyrektywy zostało opracowane nie w wąskim, lecz w możliwie szerokim gronie
interesariuszy. Można np. skorzystać z dialogu społecznego, który pozwoli włączyć w dyskusję grono ekspertów i praktyków, z ich doświadczeniami i oceną konsekwencji wprowadzenia zmian. Po trzecie, skutki zmian prawnych trzeba zanalizować nie sektorowo (osobno dla zdrowia publicznego, osobno dla rolnictwa, przemysłu, handlu i eksportu), ale łącznie, systemowo i przekrojowo, ponadto w dwóch perspektywach czasowych: krótkoi długoterminowej. W kwestii tytoniu oraz zapobiegania uzależnieniu od tytoniu Polska powinna mieć jedną spójna politykę, gdzie oba te wymiary będą jak awers i rewers jednej monety. Potrzebne realistyczne spojrzenie Założenie, że uda się całkowicie wyeliminować palenie z życia Europejczyków lub też z dnia na dzień drastycznie go ograniczyć dzięki zakazom jest nierealistyczne. Byłoby niedobrze, gdyby odpowiedź polskiego rządu na unijne propozycje zdominowało poprawne politycznie, antynikotynowe i jednostronne spojrzenie. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, że propozycje Komisji Europejskiej są dla polskich interesów groźne. Uderzają one w gospodarkę i przemysł, a niekoniecznie oferują w zamian sprawdzone narzędzia zmniejszenia spożycia tytoniu (co ma być przecież ich celem). Rekomendujemy więc, by podstawą polskiego stanowiska wobec unijnej dyrektywy tytoniowej była z jednej strony przeprowadzona z udziałem interesariuszy rzetelna analiza skutków dyrektywy dla sytuacji społeczno-gospodarczej, a z drugiej twarda obrona interesów polskiego rolnictwa, przemysłu i handlu, których zaostrzone przepisy dotkną w większym stopniu niż tych samych sektorów w innych państwach UE. Polska powinna zadbać również o wymianę doświadczeń i stworzenie koalicji z krajami, które najmocniej odczują konsekwencje zmian w unijnej dyrektywie. Będzie ona potrzebna, by przeciwstawić się propozycjom, domagać się szczegółowych analiz konsekwencji wprowadzanych regulacji dla zdrowia społecznego, nawyków obywateli oraz gospodarek państw UE, poziomu przestępczości itp. Jeśli bowiem zmieniać dyrektywę tytoniową, to rozważnie czyli tak, by rzeczywiście sprzyjało to zmniejszeniu spożycia tytoniu w Europie i zarazem nie stworzyło zagrożeń dla gospodarek państw członkowskich UE. Obecne propozycje Komisji Europejskiej trzeba uznać za rozczarowujące. Wyglądają raczej na biurokratyczną i populistyczną iluzję dobrze zaplanowanych rozwiązań, opracowaną nie pierwszy raz w instytucjach Unii Europejskiej bez uwzględnienia opinii kręgu interesariuszy i z lekceważeniem zasad dialogu społecznego. Raport THINKTANK Tytoń: jaka przyszłość analizujący skutki wdrożenia zmian zaproponowanych przez Komisję Europejską w dyrektywie tytoniowej, opracowany we współpracy z PKPP Lewiatan i BUSINESSEUROPE, ukaże się na początku 2013 r. REKOMENDACJE Polska odpowiedź na propozycje zmian w dyrektywie powinna być rozważna, kompleksowa i systemowa, a jednocześnie stanowcza i szybka. Warto je również skonsultować z możliwie szerokim kręgiem interesariuszy. Istotna jest zwłaszcza rzetelna ocena skutków wdrożenia zmian w dyrektywie tytoniowej dla przemysłu, handlu, rolnictwa, finansów, bezpieczeństwa wewnętrznego, zdrowia publicznego i polityki społecznej.