Wniosek lubuskich reprezentantów JST do Trybunału Konstytucyjnego. - tezy oraz wstępne wyniki badań. Świerklaniec, 17 maja 2013 r.

Wniosek lubuskich reprezentantów JST do Trybunału Konstytucyjnego - tezy oraz wstępne wyniki badań Świerklaniec, 17 maja 2013 r. Dr Tomasz Zalasiński Radca prawny / Counsel DZP

Cele podejmowanych działań Celami, których realizacji ma służyć złożenie wniosku do TK są: 1) wprowadzenie do ustawodawstwa mechanizmu rekompensującego JST straty finansowe wywołane: zmniejszeniem środków finansowych na realizację istniejących zadań, zwiększeniem zadań JST bez zwiększenia środków przeznaczonych na ich realizację, nakładaniem nowych zadań bez zapewnienia środków na ich finansowanie. 2) wprowadzenie obowiązkowej procedury przeglądowej w zakresie adekwatności środków przyznanych na realizację zadań JST do faktycznych kosztów realizacji tych zadań oraz mechanizmów okresowej kompensacji niedoboru tych środków. 2

Sposób realizacji zakładanych celów 1) Działania o charakterze publicznym, medialnym, a także naukowym, zwracające uwagę na zły stan finansowy JST spowodowany wadliwym systemem finansowania ich zadań. Opracowanie Raportu o kondycji finansowej JST. 2) Popieranie obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego proponującego wzrost udziału samorządów w podatkach dochodowych oraz wprowadzenie subwencji rekompensującej. 3) Złożenie wniosku do TK i uzyskanie: Orzeczenia negatywnego, stwierdzającego naruszenie Konstytucji RP przez szereg przepisów ustawowych nakładających zadania bez zapewnienia adekwatnych środków na ich realizację. Postanowienia sygnalizacyjnego TK skierowanego do prawodawcy zwracającego uwagę na konieczność stworzenia ustawowych gwarancji dla respektowania przepisu art.167 ust. 4 Konstytucji RP. 4) Skłonienie Rady Ministrów do samoistnego (przed ewentualnym orzeczeniem TK) wprowadzenia zmian ustawowych realizujących powyższe cele. 3

Wzorce kontroli konstytucyjności i zakres zaskarżenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego 4

Wzorce kontroli konstytucyjności art. 167 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP oraz w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. art. 9 ust. 2 i 4 w związku z art. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego art. 2 Konstytucji RP: wartości konstytucyjne związane z równowagą finansów publicznych (ochrona stabilności budżetu państwa a ochrona stabilności budżetu JST), a niekiedy także: zasada zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa, zasada prawidłowej legislacji, zakaz zmian prawa podatkowego w trakcie roku budżetowego. 5

Problemy związane z realizacją/ finansowaniem zadań JST Zadania własne samodzielnie wykreowane w granicach prawa przez społeczność lokalną, są spychane na margines jako dodatkowy luksus, do zadań tych należy na przykład utrzymanie zieleni, ławki w parku itp. Zadania ustawowo przekazywane i wykonywane jako zadania własne obligatoryjne. Z zadaniami tymi wiążą się istotne problemy w zakresie ich finansowania. Obligatoryjność zadań może wynikać bezpośrednio z ustawy przekazującej zadanie, bądź też z innej ustawy pośrednio nakładającej obowiązek realizacji zadania. Orzecznictwo TK dotyczące realizacji zadań obligatoryjnych nie jest jednorodne: A) przeniesienie ciężaru pokrycia dopłat do przejazdów ulgowych na samorząd województwa w sposób bezwzględny i bezwarunkowy zostało uznane za niezgodne z Konstytucją B) Trybunał uznał za zgodne z konstytucją nałożenie na JST obowiązku przejęcia zobowiązań likwidowanych SPZOZ-ów. 6

Ustawa systemowa Ustawa o dochodach JST (1) 7 Zaskarżane przepisy: art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego( t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 80 poz. 526 z późn. zm.) w zakresie w jakim nie uwzględnia on mechanizmów kompensujących utracone dochody/koszty dodatkowych zadań jednostek samorządu terytorialnego. art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 2 i 3, art. 6 ust. 2 i 3, art. 9 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. 2010 r. Nr 80 poz. 526 z późn. zm.) - uznajemy, że udział JST w dochodach z PIT i CIT jest nieadekwatny do nałożonych zadań. Znaczenie ustawy dla finansów JST oraz dla wniosku konstytucyjnego: Najważniejsza ustawa z punktu widzenia finansów JST, uwzględnienie przez TK zarzutów dotyczących jej niekonstytucyjności jest głównym celem wniosku (dążymy przede wszystkim do zmiany mechanizmu). Pozostałe zaskarżane ustawy stanowią jedynie egzemplifikację, mają na celu uwypuklenie wadliwości mechanizmu finansowania JST znajdującego się w ustawie. Ustawa w obecnym kształcie jest źródłem systemowej nierównowagi co wykażemy poprzez: dokonanie wyliczeń kosztów wprowadzenia kilkudziesięciu ustaw ponoszonych przez samorządy, przeprowadzenie analizy makroekonomicznej.

Ustawa powodująca spadek dochodów JST Ustawa Podatek dochodowy od osób fizycznych (2) Zaskarżane przepisy: Ustawa z dnia 5 września o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z r. 2007, nr 191, poz. 1361) Skutki ekonomiczno-społeczne obowiązywania ustawy: Ustawa weszła w życie z dniem ogłoszenia i miała zastosowanie do dochodów uzyskanych od stycznia 2007. Okres obowiązywania ulgi w kształcie przewidzianym przez ustawę wynosił 2 lata 2007-2008. Szacunkowy koszt dla JST (przez dwa lata obowiązywania regulacji): 5,2 mld zł 8

Ustawa powodująca wzrost kosztów JST Ustawa o drogach publicznych (3) Zaskarżane przepisy: 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej art. 40a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skutki ekonomiczno-społeczne obowiązywania ustawy: Zwiększone koszty utrzymania dróg po stronie JST w związku ze zwiększonym ruchem samochodów wynikającym z wprowadzenia opłat za korzystanie z autostrad, dróg ekspresowych i krajowych. Zaskarżone przepisy nie pozwalają na uwzględnienie w pobieranej opłacie kosztów dewastacji dróg alternatywnych i nie przewidują udziału samorządów w opłacie elektronicznej Szacunkowy koszt dla województw (wg OSR, na lata 2011-2012): 510 mln zł 9

Ustawa powodująca wzrost kosztów JST Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (4) Zaskarżane przepisy: art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej art. 77 ust. 1 powyższej ustawy art. 247 ust. 4 powyższej ustawy 10 Skutki ekonomiczno-społeczne obowiązywania ustawy: Ustawa nakłada na JST (gminy i powiaty) nowe zadania związane z zapewnieniem odpowiedniej liczby asystentów rodziny i koordynatorów pieczy zastępczej. Przewiduje jednocześnie, że rządowy program na dofinansowanie tych zadań zostanie opracowany w terminie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy a wysokość dotacji na ten cel może przekroczyć 50% wydatków na realizację zadania. Ostatnia nowelizacja odroczyła w czasie obowiązek zatrudnienia asystentów rodziny do 31 grudnia 2014 roku, co sprawia, że zaskarżenie ustawy będzie trudniejsze. Niemniej jednak, treść delegacji ustawowej nie daje gwarancji wsparcia gmin/powiatów na adekwatnym poziomie i uzyskania go odpowiednio wcześnie, co może znacząco utrudnić realizację nowych obowiązków. Szacunkowy koszt dla JST (z tytułu zatrudnienia asystentów i koordynatorów): 946 mln zł

Ustawa powodująca wzrost kosztów JST Ustawa Prawo o ruchu drogowym (5) Zaskarżane przepisy: art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, w zakresie w jakim nie określa wszystkich elementów składających się na koszty JST, co uniemożliwia zgodnie z orzeczeniem TK U 6/04 pobieranie adekwatnej opłaty. 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Skutki ekonomiczno-społeczne obowiązywania ustawy: Ustawa nakłada na JST obowiązek wydawania kart pojazdu, a pobierane opłaty nie pokrywają kosztów przygotowania kart pojazdów. Upoważnienie ustawowe uniemożliwia pobieranie adekwatnej opłaty, co stwierdził TK w orzeczeniu TK U 6/04, kwestionując konstytucyjność poprzedniej wysokości opłaty 500 PLN. Obowiązujące rozporządzenie określa tę wysokość na 75 PLN. Szacunkowy koszt dla JST (z tytuł zwrotu nienależnie pobranej opłaty): 1 mld zł 11

Ustawa powodująca spadek przychodów Ustawa Prawo budowlane (6) Zaskarżane przepisy: art. 3 pkt. 3 oraz 3a ustawy z 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane, w brzmieniu nadanym ustawą z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Skutki ekonomiczno-społeczne obowiązywania ustawy: Wyłączenie z zakresu opodatkowania podatkiem od nieruchomości kabli zainstalowanych w kanalizacji kablowej, co spowodowało zmniejszenie wpływów JST z tytułu wskazanego podatku. Szacunkowy koszt dla JST (do końca 2011 roku): 1 mld zł 12

Wstępne wyniki badań dotyczących skutków finansowych wdrożenia wybranych ustaw w gminach powiatu nowosolskiego (woj. lubuskie) Opracowanie danych : Dr Michał Bitner, Uniwersytet Warszawski 13

Podstawowe wielkości budżet bieżący 2007 2008 2009 2010 2011 nowosolski dochody 54 596 120 58 398 059 61 730 028 74 656 215 70 856 411 wydatki 49 309 426 53 514 497 59 862 121 72 971 500 69 406 239 NOWA SÓL m dochody 79 304 486 85 669 406 87 357 286 88 233 237 90 403 454 wydatki 70 599 915 74 399 302 80 078 755 81 801 609 85 548 429 BYTOM ODRZAŃSKI dochody 11 714 368 12 879 840 12 881 434 14 748 722 14 396 263 wydatki 10 056 909 10 884 030 10 879 073 12 940 821 12 503 111 KOLSKO dochody 6 719 122 7 516 252 8 325 974 8 390 081 8 897 917 wydatki 6 599 120 7 529 798 8 394 423 8 988 769 8 779 739 KOŻUCHÓW dochody 28 569 655 32 083 579 36 347 063 43 754 776 38 641 382 wydatki 26 513 106 29 520 543 32 876 598 42 221 298 37 254 718 NOWA SÓL w dochody 12 433 029 14 424 583 15 181 562 16 859 162 15 737 334 wydatki 10 706 847 12 131 301 12 369 543 14 623 571 14 382 735 NOWE MIASTECZKO dochody 11 294 745 13 780 763 14 194 310 14 957 669 14 939 461 wydatki 11 143 025 12 535 080 13 343 265 14 155 082 14 064 392 OTYŃ dochody 12 709 402 13 813 080 14 711 110 16 515 802 16 525 286 wydatki 11 737 633 12 548 806 13 441 228 15 219 670 15 633 660 SIEDLISKO dochody 7 691 678 8 725 701 9 064 787 12 590 391 11 010 685 wydatki 7 760 381 8 027 224 8 710 029 12 821 509 10 926 831

Podstawowe wielkości nadwyżka operacyjna 2007 2008 2009 2010 2011 nowosolski nadwyżka 5 286 694 4 883 561 1 867 907 1 684 716 1 450 173 nadwyżka do dochodów 9,17% 7,91% 2,70% 2,05% 1,58% NOWA SÓL m nadwyżka 8 704 572 11 270 104 7 278 531 6 431 628 4 855 025 nadwyżka do dochodów 9,43% 12,55% 6,89% 6,01% 4,53% BYTOM ODRZAŃSKI nadwyżka 1 657 459 1 995 810 2 002 362 1 807 901 1 893 152 nadwyżka do dochodów 11,66% 15,03% 14,47% 11,33% 12,21% KOLSKO nadwyżka 120 002-13 546-68 449-598 688 118 178 nadwyżka do dochodów 1,64% -0,17% -0,78% -6,57% 1,16% KOŻUCHÓW nadwyżka 2 056 549 2 563 036 3 470 465 1 533 478 1 386 665 nadwyżka do dochodów 6,97% 7,57% 7,95% 3,03% 3,14% NOWA SÓL w nadwyżka 1 726 182 2 293 283 2 812 019 2 235 591 1 354 599 nadwyżka do dochodów 13,05% 15,50% 18,36% 12,05% 8,08% NOWE MIASTECZKO nadwyżka 151 720 1 245 683 851 044 802 587 875 068 nadwyżka do dochodów 1,24% 8,28% 5,70% 3,77% 4,46% OTYŃ nadwyżka 971 769 1 264 273 1 269 882 1 296 133 891 626 nadwyżka do dochodów 6,84% 8,32% 8,63% 7,60% 4,88% SIEDLISKO nadwyżka -68 703 698 476 354 759-231 118 83 854 nadwyżka do dochodów -0,81% 7,70% 3,02% -1,71% 0,68%

Podstawowe wielkości inwestycje i dług 2007 2008 2009 2010 2011 nowosolski udział inwestycji w wydatkach 11,83% 12,00% 18,21% 21,69% 28,54% dług do dochodów 11,26% 9,40% 12,54% 24,24% 34,87% NOWA SÓL m udział inwestycji w wydatkach 17,80% 13,88% 26,58% 36,48% 33,69% dług do dochodów 25,72% 22,94% 17,15% 41,93% 59,18% BYTOM ODRZAŃSKI udział inwestycji w wydatkach 16,54% 16,46% 24,15% 31,71% 20,78% dług do dochodów 3,35% 1,34% 3,61% 33,40% 30,48% KOLSKO udział inwestycji w wydatkach 3,04% 2,79% 19,63% 23,55% 32,32% dług do dochodów 12,47% 8,98% 27,52% 54,24% 76,51% KOŻUCHÓW udział inwestycji w wydatkach 22,80% 14,57% 28,07% 28,77% 17,87% dług do dochodów 37,07% 35,20% 31,75% 44,67% 57,70% NOWA SÓL w udział inwestycji w wydatkach 26,04% 20,11% 20,28% 24,09% 32,32% dług do dochodów 36,52% 32,99% 34,48% 35,68% 63,43% NOWE MIASTECZKO udział inwestycji w wydatkach 11,26% 18,65% 14,28% 47,95% 36,63% dług do dochodów 25,81% 29,28% 34,06% 51,07% 65,53% OTYŃ udział inwestycji w wydatkach 8,98% 16,38% 20,65% 28,48% 22,46% dług do dochodów 8,40% 4,99% 17,65% 39,89% 47,42% SIEDLISKO udział inwestycji w wydatkach 5,22% 17,08% 39,35% 21,54% 6,23% dług do dochodów 0,94% 10,13% 32,56% 54,36% 47,39%

Udział dodatkowych wydatków w wydatkach ogółem 2007 2008 2009 2010 2011 Nowosolski 1 040 327 797 941 712 467 598 782 2 697 595 udział w wydatkach 1,86% 1,31% 0,97% 0,64% 2,78% NOWA SÓL m 0 151 578 422 031 615 082 799 877 udział w wydatkach 0,00% 0,18% 0,39% 0,48% 0,47% BYTOM ODRZAŃSKI 949 041 1 147 344 1 198 524 1 373 207 1 380 409 udział w wydatkach 7,88% 8,81% 8,36% 7,25% 8,75% KOLSKO 353 343 384 507 446 090 441 472 582 198 udział w wydatkach 5,19% 4,96% 4,27% 3,75% 4,49% KOŻUCHÓW 782 144 869 634 917 780 994 679 1 316 577 udział w wydatkach 2,28% 2,52% 2,01% 1,68% 2,90% SIEDLISKO 342 354 457 308 442 297 539 285 552 889 udział w wydatkach 4,18% 4,72% 3,08% 3,30% 4,74%

Najważniejsze fiskalnie zmiany Karta Nauczyciela: regulacje dotyczące wynagrodzeń nauczycieli Ustawa z 26.11.2010 o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją ustawy budżetowej: podwyżka stawek VAT Ustawa z 21.12.2011 o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych: podwyżka stawki ubezpieczenia rentowego Ustawa z 7.9.2007 o zmianie ustawy o systemie oświaty (w gminach, których dotyczy): obowiązek przekazywania dotacji punktom przedszkolnym i zespołom wychowania przedszkolnego

Wpływy z PIT 2007 2008 2009 2010 2011 nowosolski 7 502 609 8 642 447 7 770 563 7 863 855 8 984 800 NOWA SÓL m 15 077 470 17 117 724 15 579 003 16 040 966 18 322 265 BYTOM ODRZAŃSKI 1 843 192 1 978 390 1 680 510 1 610 769 1 893 757 KOLSKO 522 624 682 674 504 585 558 127 735 618 KOŻUCHÓW 4 195 463 4 867 080 4 356 395 4 378 527 5 061 398 NOWA SÓL w 1 354 290 1 749 340 1 709 382 1 681 888 2 014 199 NOWE MIASTECZKO 1 256 631 1 519 057 1 408 723 1 365 196 1 596 533 OTYŃ 1 613 031 1 992 813 1 884 691 1 999 805 2 019 558 SIEDLISKO 648 961 860 039 714 279 706 093 894 805

Szacowanie wpływu zmian prawa na wysokość wpływów z PIT Dane: liczba podatników, wysokość dochodów, wpływy z PIT Założenie: zmiana wysokości wpływów z PIT pozostaje w określonej relacji do skumulowanych zmian liczby podatników i wysokości przeciętnych dochodów (czynniki zmiany) Wpływ zmian prawa: różnica między zrealizowanymi wpływami z PIT a wpływami bazowymi Wpływy bazowe (wariant minimum): zmiana wpływów z PIT odpowiada skumulowanej zmianie czynników zmiany

Zmiana wpływów z PIT a skumulowane zmiany liczby podatników i przeciętych dochodów 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 nowosolski zm. cz. 5,44% 9,35% 14,32% 16,86% 5,60% 6,06% 7,34% zm. PIT 46,09% 14,91% 21,94% 15,19% -10,09% 1,20% 14,25% NOWA SÓL m zm. cz. 5,64% 9,86% 13,02% 17,31% 5,46% 5,36% 6,82% zm. PIT 17,70% 13,16% 21,08% 13,53% -8,99% 2,97% 14,22% BYTOM ODRZAŃSKI zm. cz. 8,12% 4,93% 10,89% 14,24% 6,65% 7,94% 8,79% zm. PIT 41,29% 14,17% 31,22% 7,33% -15,06% -4,15% 17,57% KOLSKO zm. cz. 5,08% 13,42% 9,69% 19,39% 8,50% 3,63% 8,22% zm. PIT 23,26% 19,67% 29,13% 30,62% -26,09% 10,61% 31,80% KOŻUCHÓW zm. cz. 5,82% 9,87% 15,46% 15,59% 4,62% 7,68% 7,88% zm. PIT 16,60% 18,91% 23,77% 16,01% -10,49% 0,51% 15,60% NOWE MIASTECZKO zm. cz. 17,68% 0,00% 13,82% 16,35% 8,49% 9,40% 7,95% zm. PIT 17,94% 15,77% 29,30% 20,88% -7,26% -3,09% 16,95% SIEDLISKO zm. cz. 5,99% 11,98% 15,69% 15,76% 9,40% 5,76% 7,59% zm. PIT 10,22% 26,08% 30,74% 32,53% -16,95% -1,15% 26,73%

Ubytki w PIT 2009 2010 2011 Nowa Sól m 2 498 016 3 132 276 2 257 577 udział w dochodach 2,36% 2,93% 2,11% Bytom Odrzański 429 478 666 771 584 011 udział w dochodach 3,10% 4,18% 3,77% Nowe Miasteczko 239 272 437 717 349 708 udział w dochodach 1,60% 2,06% 1,78% Siedlisko 226 585 288 995 175 856 udział w dochodach 1,93% 2,14% 1,43% Kolsko 236 149 209 480 95 094 udział w dochodach 2,70% 2,30% 0,94% Kożuchów 735 540 1 104 688 853 845 udział w dochodach 1,68% 2,18% 1,93% powiat nowosolski 1 356 216 1 816 388 1 405 612 udział w dochodach 1,96% 2,21% 1,53%

Ankiety od JST spoza powiatu nowosolskiego Lp. JST Województwo Przynależność do organizacji samorządowej 1. UG Kłomnica Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 2. UG Lyski Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 3. UG Suszec Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 4. UM Ciechanów Mazowieckie 5. UM Czechowice Dziedzice Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 6. UM Gliwice Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 7. UM Głowno Łódzkie Związek Gmin i Powiatów Regionu Łódzkiego 8. UM Radzionków Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 9. UM Ruda Śląska śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 10. UM Rudłowy Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów 11. UM Rybnik Śląskie Śląski Związek Gmin i Powiatów

www.dzp.pl Warszawa Rondo ONZ 1 00-124 Warszawa T: +48 22 557 76 00 F: +48 22 557 76 01 Wrocław ul. Powstańców Śląskich 2-4 53-333 Wrocław T: +48 71 712 47 00 F: +48 71 712 47 50 Poznań ul. Paderewskiego 8 61-770 Poznań T: +48 61 642 49 00 F: +48 61 642 49 50 Łódź ul. Traugutta 25 90-113 Łódź T: +48 42 637 25 80 F: +48 42 637 30 13 Toruń Szosa Chełmińska 17 87-100 Toruń T: +48 56 622 00 53 F: +48 56 621 95 83