Analiza i prognoza wydatków majątkowych JST województw Polski Zachodniej w latach

Jacek Batóg Uniwersytet Szczeciński Analiza i prognoza wydatków majątkowych JST województw Polski Zachodniej w latach 1999-2020 Wprowadzenie Wpływ nakładów ponoszonych na inwestycje rzeczowe i kapitałowe na wzrost, a w konsekwencji również i rozwój gospodarczy jest niewątpliwie bardzo silny. Potwierdzenie tej hipotezy znajdziemy nie tylko w teorii ekonomii, lecz również obserwując rzeczywiste procesy gospodarcze. Kluczowa rola poziomu inwestycji krajowych i zagranicznych oraz ich produktywności w procesie wzrostu gospodarczego podkreślana była między innymi w pracach (Porter, 1990, s.546), (Kurz, Salvadori, 2003, s.5), (Roszkowska, 2004, s.1-21), (Listkiewicz, 2005, s.123-136), (Czerwiński, 2002), (Liberda, Rogut, Tokarski, 2002) oraz (Changkyu, 2004). Stosunkowo często przeprowadzane są również badania efektywności inwestycji według ich źródła finansowania. Najczęściej dokonuje się w tym celu rozróżnienia inwestycji na publiczne i prywatne, wskazując z reguły na wyższą produktywność tych ostatnich. Należy jednak również docenić znaczenie inwestycji, których źródłem są środki publiczne. Charakteryzują się one co prawda niekorzystnym efektem wypierania, lecz przeznaczane są na cele nie będące priorytetem inwestorów prywatnych. Szczególnie ważną rolę odgrywają inwestycje publiczne w okresach kryzysu lub spowolnienia gospodarczego, w których skłonność inwestorów prywatnych do inwestowania znacząco się zmniejsza. Głównym celem niniejszego badania było udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: czy w zakresie kształtowania się struktury i dynamiki wydatków majątkowych JST zaobserwować można pewne prawidłowości oraz jakich wartości wydatków majątkowych JST Polski Zachodniej (województw: dolnośląskiego, lubuskiego, opolskiego, wielkopolskiego i zachodniopomorskiego) spodziewać się możemy w latach 2011-2020? Prognozy będące podstawą wnioskowania w tym drugim przypadku wyznaczone zostały dla poszczególnych powiatów, a następnie agregowane na poziom województw 1. 1 Powiaty były w tym przypadku traktowane jako suma zbioru gmin znajdujących się w obrębie danego powiatu oraz samego powiatu, natomiast miasta na prawach powiatu stanowiły odrębne powiaty. 1

Wszystkie zaprezentowane analizy dotyczące lat 1999-2009 opracowane zostały w oparciu o dane udostępnione przez Regionalne Izby Obrachunkowe pięciu badanych województw, dane pochodzące z Głównego Urzędu Statystycznego (głównie Bazy Danych Lokalnych), dane Ministerstwa Finansów oraz w wybranych przypadkach dane zamieszczone na stronach poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego (JST) w zakresie danych objętych zasobami Biuletynu Informacji Publicznej. Źródłem danych (prognoz) za okres 2011-2015 były przede wszystkim zestawienia zbiorcze przygotowywane przez poszczególne RIO na zlecenie Ministerstwa Finansów oraz uchwały wszystkich jednostek samorządu terytorialnego dotyczące Wieloletnich Prognoz Finansowych udostępnione przez Regionalne Izby Obrachunkowe. Pozostałe wartości (charakteryzujące lata 2016-2020) były wyznaczane z wykorzystaniem zróżnicowanych metod prognozowania. 1. Ogólne tendencje w zakresie dynamiki i struktury inwestycji w Polsce Struktura inwestycji 2 poniesionych w Polsce przez różne sektory w latach 1999-2009 pozwala zauważyć, że nakłady inwestycyjne poniesione przez jednostki budżetowe JST Polski Zachodniej w 2009 roku stanowiły 26,3% nakładów realizowanych w tym sektorze w Polsce oraz 24,4% nakładów inwestycyjnych ogółem poniesionych w Polsce Zachodniej. W 2009 roku stosunek łącznych nakładów inwestycyjnych (sektor prywatny i publiczny) Polski Zachodniej do nakładów zrealizowanych w Polsce wyniósł 31,1% (zob. tabela 1). Tabela 1 Nakłady inwestycyjne według sektorów w województwach Polski Zachodniej oraz w Polsce w latach 1999-2009 (mln zł) Jednostki budżetowe JST 2002 2003 2004 2005 Polska 17 073,1 18 057,8 20 010,6 24 442,4 Dolnośląskie 1 405,9 1 714,4 2 075,5 2 276,1 Lubuskie 482,2 446,7 514,6 938,0 Opolskie 371,4 361,1 450,4 590,4 2 Rozumianych jako nakłady finansowe lub rzeczowe, których celem jest stworzenie nowych środków trwałych lub ulepszenie istniejących obiektów majątku trwałego, a także nakłady na tzw. pierwsze wyposażenie inwestycji poniesionych przez osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej z liczbą pracujących powyżej 9 osób, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (z wyjątkiem gospodarstw indywidualnych w rolnictwie) i spółki cywilne z liczbą pracujących powyżej 9 osób opracowane na podstawie sprawozdawczości, a także nakłady inwestycyjne poniesione przez osoby prawne i jednostki organizacyjne bez osobowości prawnej z liczbą pracujących do 9 osób, osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą i spółki cywilne z liczbą pracujących do 9 osób, gospodarstwa indywidualne w rolnictwie oraz nakłady na indywidualne budownictwo mieszkaniowe, rekreacyjne i sakralne ustalone szacunkowo. 2

Wielkopolskie 1 370,3 1 653,8 1 710,0 2 477,6 Zachodniopomorskie 743,5 824,2 813,6 896,2 Polska Zachodnia 4 373,3 5 000,2 5 564,1 7 178,4 Sektor publiczny 2002 2003 2004 2005 Polska 34 770,8 35 196,6 38 432,9 45 679,3 Dolnośląskie 3 467,6 3 621,6 3 496,2 3 787,8 Lubuskie 723,2 739,7 838,2 1 309,9 Opolskie 731,1 732,6 951,9 1 096,2 Wielkopolskie 2 758,8 3 195,4 3 366,8 3 979,8 Zachodniopomorskie 1 564,2 1 664,1 1 616,8 2 026,6 Polska Zachodnia 9 244,9 9 953,3 10 269,9 12 200,4 Sektor prywatny 2002 2003 2004 2005 Polska 74 495,1 75 663,2 82 033,8 85 375,6 Dolnośląskie 6 098,5 5 447,0 6 918,9 7 687,3 Lubuskie 1 755,2 1 847,4 1 914,6 2 007,1 Opolskie 1 261,6 1 394,3 1 378,5 1 582,8 Wielkopolskie 7 559,4 9 063,8 9 408,1 8 794,5 Zachodniopomorskie 2 335,5 2 369,3 3 305,7 2 770,5 Polska Zachodnia 19 010,2 20 121,7 22 925,8 22 842,2 Razem 2002 2003 2004 2005 Polska 109 265,9 110 859,8 120 466,7 131 054,9 Dolnośląskie 9 566,2 9 068,6 10 415,1 11 475,2 Lubuskie 2 478,3 2 587,0 2 752,8 3 317,0 Opolskie 1 992,8 2 126,9 2 330,4 2 679,0 Wielkopolskie 10 318,2 12 259,1 12 774,9 12 774,3 Zachodniopomorskie 3 899,7 4 033,4 4 922,5 4 797,2 Polska Zachodnia 28 255,1 30 075,0 33 195,7 35 042,6 Jednostki budżetowe JST 2006 2007 2008 2009 Polska 29 230,6 32 909,9 39 867,9 50 820,5 Dolnośląskie 2 746,4 3 376,5 4 201,9 4 909,4 Lubuskie 1 076,8 976,9 761,4 1 004,0 Opolskie 743,3 763,2 796,5 896,8 Wielkopolskie 2 580,7 2 697,6 3 139,7 3 721,5 Zachodniopomorskie 1 217,6 1 384,6 2 356,4 2 806,9 Polska Zachodnia 8 364,8 9 198,9 11 255,9 13 338,6 Sektor publiczny 2006 2007 2008 2009 Polska 52 391,9 61 413,6 74 960,7 88 301,0 Dolnośląskie 4 453,9 5 466,1 6 736,4 7 993,5 Lubuskie 1 421,5 1 583,3 1 392,6 1 676,7 Opolskie 1 296,6 1 482,9 1 491,6 1 724,0 Wielkopolskie 4 298,4 4 570,5 5 752,0 6 062,9 Zachodniopomorskie 2 536,6 2 864,7 3 886,7 4 603,8 Polska Zachodnia 14 007,0 15 967,5 19 259,2 22 060,9 Sektor prywatny 2006 2007 2008 2009 Polska 102 488,4 130 300,0 142 299,0 130 279,9 Dolnośląskie 10 185,5 11 930,8 11 734,0 10 758,4 3

Lubuskie 2 145,1 2 983,9 3 027,4 2 745,9 Opolskie 1 598,9 2 239,8 2 417,8 2 825,5 Wielkopolskie 9 794,5 11 934,1 14 387,3 12 280,8 Zachodniopomorskie 3 958,3 4 076,3 5 136,2 3 919,4 Polska Zachodnia 27 682,4 33 164,9 36 702,7 32 530,0 Razem 2006 2007 2008 2009 Polska 154 880,3 191 713,5 217 259,7 218 580,9 Dolnośląskie 14 639,4 17 397,0 18 470,3 18 751,9 Lubuskie 3 566,6 4 567,2 4 420,0 4 422,6 Opolskie 2 895,5 3 722,7 3 909,3 4 549,5 Wielkopolskie 14 092,9 16 504,5 20 139,3 18 343,6 Zachodniopomorskie 6 495,0 6 941,0 9 022,9 8 523,2 Polska Zachodnia 41 689,3 49 132,4 55 961,9 54 590,9 Źródło: BDL GUS. Spośród województw Polski Zachodniej wyższymi wartościami inwestycji realizowanych przez jednostki budżetowe JST charakteryzowały się województwa dolnośląskie i wielkopolskie, przy czym przewaga tego pierwszego w ostatnich trzech latach znacząco wzrastała (zob. rysunek 1). Warto jednak zauważyć znaczący wzrost nakładów inwestycyjnych w województwie zachodniopomorskim, który nastąpił w latach 2008-2009. 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Rys. 1. Nakłady inwestycyjne ponoszone przez jednostki budżetowe JST Polski Zachodniej według województw w latach 2002-2009 (mln zł) Źródło: tabela 1. Obserwując dynamikę inwestycji odnotowujemy wyższe tempo wzrostu inwestycji ogółem w Polsce Zachodniej w porównaniu do wartości ogólnokrajowych. Było to spowodowane wysoką dynamiką nakładów inwestycyjnych w województwach zachodniopomorskim i opolskim. Natomiast tempo wzrostu inwestycji JST Polski Zachodniej 4

kształtowało się na zbliżonym poziomie do wartości charakteryzującej polską gospodarkę. Było ono jednak bardziej zróżnicowane, przy czym wyższe wartości występowały w województwach dolnośląskim i zachodniopomorskim (zob. rysunek 2). 1,220 1,200 1,180 1,160 1,140 1,120 1,100 1,080 1,060 1,040 1,020 Polska Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie Polska Zachodnia Inwestycje ogółem Inwestycje JST Rys. 2. Średnie tempo wzrostu nakładów inwestycyjnych jednostek budżetowych JST oraz Źródło: tabela 1. inwestycji ogółem w województwach Polski Zachodniej w latach 2002-2009 2. Metoda i warianty prognozowania Procedura prognozowania wydatków majątkowych JST w latach 2011-2015 oparta była na wykorzystaniu wartości planowanych przez poszczególne JST w ramach tworzonych Wieloletnich Prognoz Finansowych. Prognozy badanej zmiennej na okres 2016-2020 wyznaczone zostały przy założeniu utrzymywania się ich dynamiki obserwowanej w latach 2012-2015. Zastosowano w tym przypadku wskaźnik średniego tempa wzrostu dany wzorem: y n i = n 1, y1 gdzie: i średnie tempo wzrostu zmiennej yt, yn wartość zmiennej yt w ostatnim okresie, y1 wartość zmiennej yt w pierwszym okresie. 5

Warto jednak zauważyć, że ponieważ okres próby był praktycznie równy pod względem liczby lat horyzontowi predykcji, uzyskane wielkości powinno się traktować nie jak klasyczne prognozy w sensie ekonometrycznym, lecz raczej jako scenariusze (projekcje) zmian. 3. Analiza i prognoza wydatków majątkowych JST Polski Zachodniej Kształtowanie się wydatków majątkowych (do 2009 roku o charakterze inwestycyjnym) JST województw Polski Zachodniej w latach 1999-2010 przedstawiono w tabeli 2. Wartości prognoz tych wydatków w latach 2011-2020 zaprezentowane zostały w tabeli 3. Oba rozpatrywane okresy widoczne są na rysunku 3. Tabela 2 Wydatki majątkowe inwestycyjne JST województw Polski Zachodniej w latach 1999-2009 oraz wydatki majątkowe razem w 2010 roku (mln zł) 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Polska 12 307 13 209 13 783 13 263 12 306 14 834 Dolnośląskie 1 134 1 232 1 100 939 899 1 127 Lubuskie 321 346 357 331 346 387 Opolskie 331 267 247 211 219 310 Wielkopolskie 1 080 1 035 1 086 1 090 1 057 1 183 Zachodniopomorskie 573 580 588 526 430 562 Polska Zachodnia 3 439 3 460 3 379 3 098 2 951 3 568 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Polska 17 750 24 380 26 258 30 820 41 601 - Dolnośląskie 1 229 1 978 2 279 2 757 3 630 3 440 Lubuskie 573 737 629 599 1 419 1 326 Opolskie 430 695 721 646 1 037 1 115 Wielkopolskie 1 584 2 174 2 266 2 592 3 871 3 820 Zachodniopomorskie 724 944 1 023 1 339 1 886 2 074 Polska Zachodnia 4 540 6 527 6 919 7 933 11 843 11 775 Źródło: BDL GUS. Tabela 3 Prognoza wydatków majątkowych województw Polski Zachodniej w latach 2011-2020 (mln zł) Zachodniopomorskie Polska Zachodnia Lata Dolnośląskie Lubuskie Opolskie Wielkopolskie 1. Prognoza na podstawie WPF (dane RIO/JST) 2011 4 173,8 1 129,4 1 187,3 4 393,6 3 065,4 13 949,6 6

2012 2 989,8 629,4 838,2 2 481,3 2 013,9 8 952,5 2013 2 576,9 516,4 482,7 2 013,2 1 275,4 6 864,5 2014 2 090,5 462,3 399,8 1 708,4 965,4 5 626,4 2015 1 680,8 432,9 357,8 1 211,2 774,1 4 456,8 2. Prognoza na podstawie średniego tempa wzrostu z lat 2012-2015 2016 1 565,1 396,4 302,0 985,1 715,1 3 963,7 2017 1 540,2 397,1 267,9 859,0 557,0 3 621,1 2018 1 551,4 384,5 244,7 866,0 523,7 3 570,2 2019 1 582,6 398,7 226,3 837,1 487,0 3 531,7 2020 1 654,0 418,0 209,3 821,8 467,0 3 570,1 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych RIO/JST. 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Rys. 3. Wydatki majątkowe JST Polski Zachodniej w latach 1999-2020 (mln zł) Źródło: dane BDL GUS, dane RIO/JST (WPF), obliczenia własne. W przypadku województwa lubuskiego obserwowana jest wyższa dynamika wydatków majątkowych w porównaniu do średniego tempa wzrostu dla JST Polski Zachodniej zarówno w ujęciu historycznym, jak i prognozowanym. W tym drugim przypadku szybciej niż w Polsce Zachodniej rosły też będą wydatki majątkowe w województwie dolnośląskim. Spadek tempa wzrostu inwestycji JST przewidywany jest w latach 2011-2020 w województwie zachodniopomorskim. Prognozy wydatków majątkowych sporządzone przez JST (w ramach WPF) na lata 2012-2015 wskazują na systematyczne zmniejszanie się wydatków majątkowych. Gdyby projekcje zmian opracowane na tej podstawie na lata 2016-2020 miały się zrealizować to odnotowane zostałyby poziomy inwestycji JST sprzed wstąpienia Polski do UE. 7

Uwzględniając jednak fakt, że prognozowany przez JST spadek tych wydatków wydaje się znacząco odbiegać od ich obecnych wartości należy te prognozy (scenariusze zmian) traktować bardzo ostrożnie. Istnieje stosunkowo wysokie prawdopodobieństwo, że w kolejnych latach wartości wydatków majątkowych planowane przez JST będą bardziej zbliżone do tych oczekiwanych na podstawie dotychczasowych tendencji. Spodziewać się w tym przypadku można jednak pewnej korekty w okresie przejściowym między wyczerpaniem się starych i rozdysponowaniem nowych środków z UE. Istotne znaczenie będzie miała również w tym przypadku koniunktura gospodarcza wpływająca nie tylko na poziom generowanych dochodów. lecz również na skłonność JST do inwestowania. Podsumowanie Przeprowadzone analizy i prognozy wydatków majątkowych charakteryzujących jednostki samorządu terytorialnego województw Polski Zachodniej upoważniają do sformułowania kilku wniosków: przewidywany jest wzrost udziałów wydatków majątkowych dla województw dolnośląskiego i lubuskiego oraz ich wyższa dynamika w porównaniu do pozostałych województw Polski Zachodniej. Znaczący spadek tempa wzrostu inwestycji JST przewidywany jest w latach 2011-2020 w województwie zachodniopomorskim, w razie realizacji projekcji wydatków majątkowych uzyskanych na lata 2016-2020 odnotowane zostałyby poziomy inwestycji JST sprzed wstąpienia Polski do UE. Jeszcze gorsza sytuacja miałaby miejsce w przypadku udziałów wydatków majątkowych JST województw Polski Zachodniej w wydatkach ogółem, przyczyną tej sytuacji jest z jednej strony niepewność co do wielkości środków Unii Europejskiej możliwych do uzyskania w kolejnym okresie finansowania, a z drugiej stosunkowo krótka (dwu-, trzyletnia) perspektywa planowania dochodów tego typu, możliwości zwiększania wydatków inwestycyjnych wynikające ze wzrostu zadłużenia JST Polski Zachodniej są stosunkowo ograniczone, praktycznie już od 2014 roku ich znaczący wzrost z tego tytułu nie jest możliwy, dla wielu JST problemem może być nie tylko posiadanie odpowiedniej zdolności kredytowej, lecz również osiągnięcie wzrostu zadłużenia do poziomu pozwalającego sfinansować wkłady własne w przedsięwzięciach realizowanych z udziałem środków Unii Europejskiej, poprawę w tym zakresie mogą jednak spowodować spłaty dotychczasowego zadłużenia JST. 8

Warto też podkreślić, że istnieje możliwość występowania odchyleń wartości prognozowanych od wartości realizacji wydatków majątkowych. Można w tym przypadku wskazać następujące czynniki ryzyka powodujące występowanie powyższych różnic i skłaniające do ostrożnej interpretacji uzyskanych wyników, zwłaszcza w miarę wydłużania horyzontu predykcji: zmiany sytuacji makroekonomicznej, zwłaszcza w zakresie koniunktury gospodarczej, wpływające między innymi na poziom generowanych dochodów jednostek samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ich wydatków dotyczy to nie tylko dochodów własnych lecz również dochodów uzyskiwanych z tytułu subwencji i dotacji celowych oraz środków pozyskiwanych od inwestorów prywatnych, zmiany podstawowych parametrów makroekonomicznych takich jak na przykład dynamika cen, poziom stóp procentowych czy poziom kursów walutowych, zmiany w zakresie uregulowań prawnych dotyczących dyscyplinowania JST w zakresie deficytów budżetowych i poziomów zadłużenia, jak również działań podejmowanych na rzecz redukcji deficytu budżetowego i zadłużenia całego sektora finansów publicznych, niepewność co do wielkości środków z budżetu UE, którymi dysponować będzie Polska w nowym okresie finansowania 2014-2020, pojawianie się nowych zadań lub zadań finansowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które wcześniej były finansowane z budżetu centralnego. Wszystkie powyższe czynniki uzupełnione o niepewność związaną z kształtowaniem się otoczenia międzynarodowego stanowić mogą przyczyny odmiennych realizacji wydatków, w tym wydatków majątkowych poszczególnych JST w stosunku do prognozowanych. Literatura Changkyu Ch.: Foreign Direct Investment and Income Convergence. Applied Economics, 36, 2004, s.1045-1049. Czerwiński Z.: Stopa inwestycji a maksymalizacja spożycia. W: Moje zmagania z ekonomią. Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznań 2002. Kurz H. D., Salvadori N.: Theories of Economic Growth: Old and New. W: Salvadori N.: The Theory of Economic Growth, Edward Elgar, 2003. Liberda B., Rogut A., Tokarski T.: Wzrost gospodarczy, oszczędności i inwestycje w krajach OECD i w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Ekonomista 3/2002, s. 397-412. Listkiewicz S.: Próba estymacji wpływu funduszy strukturalnych na wzrost gospodarczy w Polsce. Gospodarka Narodowa 1-2/2005, s. 123-136. Porter M. E: The Competitive Advantage of Nations. The Free Press, New York 1990. Roszkowska S.: Inwestycje a wzrost gospodarczy w krajach OECD. Gospodarka Narodowa 10/2004, s. 1-21. 9