FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ ul. Wspólna 30 Pokój 338 00-930 Warszawa http://www.fapa.org.pl/ tel. (+48 22) 623-19-80 623-19-81 fax. (+48 22) 623-19-89 e-mail: saepr@fapa.org.pl Koncepcja dóbr publicznych w dyskusji o przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej wersja wstępna WARSZAWA, GRUDZIEŃ 2009 R.
Spis treści 1. Wielofunkcyjność rolnictwa europejskiego... 3 2. Klasyfikacja dóbr w zależności od stopnia ich wykorzystania przez społeczeństwo... 3 3. Definicja dóbr publicznych... 4 4. Globalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo... 5 5. Lokalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo... 5 6. Warianty wynagradzania za dobra publiczne... 6 7. Problemy z wynagradzaniem za dobra publiczne... 6
1. Wielofunkcyjność rolnictwa europejskiego Podstawową cechą europejskiego modelu rolnictwa jest jego wielofunkcyjność. Tradycyjny rolnik europejski z konieczności pełnił wiele funkcji. Słaby rozwój otoczenia rolnictwa wymagał od niego nie tylko produkcji płodów rolnych, ale także ich przetwarzania, wytwarzania narzędzi, produkcji odzieży itd. Późniejsze procesy specjalizacji i intensyfikacji rolnictwa doprowadziły do drastycznego ograniczenia funkcji rolnika do tych podstawowych polegających na produkcji rolniczej. Do funkcji produkcyjnych należy zaliczyć produkcję żywności, surowców przemysłowych (bawełna, len, wełna itd.), pasz oraz odnawialnych źródeł energii, w tym głównie biomasy. Za tę funkcję rolnik jest wynagradzany w oparciu o mechanizm rynkowy, tj. w ramach transakcji kupna sprzedaży. Obecnie wyraźnie traci na znaczeniu funkcja rolnictwa jako głównego sektora na obszarach wiejskich. Dzisiaj Europejczycy w odróżnieniu od okresu powojennego nie napotykają problemu niedobory żywności, natomiast coraz większe znaczenie przywiązują do jakości życia, bezpieczeństwa i wypoczynku. W rezultacie dzisiejszy rolnik ponownie rozszerza zakres wykonywanych funkcji, świadcząc coraz szerszy zakres usług dla ogółu społeczeństwa (dostarczając dobra publiczne) 1. Dodatkowe funkcje rolnictwa europejskiego Funkcje środowiskowe 1. Produkcja tlenu i pochłanianie (sekwestracja) węgla. Rośliny uprawne produkują tlen w procesie fotosyntezy oraz pochłaniają dwutlenek węgla, który następnie jest magazynowany w glebie w formie węgla i próchnicy. 2. Ochrona wód gruntowych jako źródła wody pitnej. 3. Ochrona gruntów (zapobieganie degradacji, walka z erozją). 4. Ochrona bioróżnorodności (pszczelarstwo, ochrona siedlisk ptaków). 5. Ochrona krajobrazu (drzewostanu, zabytkowych budynków itd.). Funkcje społeczno-kulturowe 1. Tworzenie warunków do rekreacji i wypoczynku. 2. Ochrona dziedzictwa kulturowego wsi. 3. Tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich. Te funkcje związane są z dostarczaniem dóbr publicznych. Mechanizm rynkowy nie jest w stanie dostarczać te dobra publiczne 2. 2. Klasyfikacja dóbr w zależności od stopnia ich wykorzystania przez społeczeństwo W ekonomii mianem dóbr określa się środki, które mogą być wykorzystane do zaspokajania potrzeb ludzkich. Najczęściej można je sprzedać lub kupić w określonej ilości. 1 WPR nowoczesna polityka rozwoju rolnictwa I obszarów wiejskich (2007) FAPA, Warszawa 2 Baldock D. (2009) Conceptual Framework on Public Goods Provided Through Agriculture in the EU. Working Document for the Meeting of the Technical Working Group 'Public Goods' European Network for Rural Development
Tabela. Klasyfikacja dóbr w zależności od stopnia ich wykorzystania przez społeczeństwo stopień wykorzystywania przez społeczeństwo niski średni wysoki dobra prywatne dobra klubowe lokalne dobra publiczne globalne dobra publiczne konkurencyjne w konsumpcji niekonkurencyjne w konsumpcji dla małej grupy użytkowników niekonkurencyjne w konsumpcji z wysokim ryzykiem wyczerpania przy zaistnieniu nadmiaru konsumentów niekonkurencyjne w konsumpcji, chociaż ryzyko wyczerpania przy nadmiarze konsumentów jest możliwe wyłączają z konsumpcji nie będących właścicielami grono użytkowników ograniczone, wyłączają innych z konsumpcji można wyłączyć innych z konsumpcji jedynie ponosząc wysokie koszty brak możliwości wyłączenia innych z konsumpcji np. produkty rolne np. parki prywatne np. regionalny krajobraz, lokalne źródła wody pitnej np. klimat, bioróżnorodność, Źródło: Conceptual Framework on Public Goods Provided Through Agriculture in the EU. Working Document of the Technical Working Group 'Public Goods' - European Network for Rural Development, 2009 3. Definicja dóbr publicznych W uproszczeniu można powiedzieć, że dobra publiczne to dobra pożądane przez społeczeństwo, a których mechanizm rynkowy nie jest w stanie dostarczyć. Według Paula Samuelsona (1954) 3 są to dobra o następujących cechach: nikt nie jest wyłączany z korzyści wynikających z ich użytkowania (brak wyłączenia z konsumpcji); powiększenie się liczby użytkowników nie eliminuje ani nie pomniejsza możliwości korzystania z danego dobra przez wszystkich użytkowników (nie są konkurencyjne w konsumpcji). W przypadku rolnictwa mamy do czynienia z dobrami publicznymi wytwarzanymi na gruntach prywatnych, chociaż ziemia jest dziedzictwem ogólnonarodowym. Część korzyści wynikających z działalności rolnika jest przenoszona na osoby trzecie bez jakiejkolwiek rekompensaty. Są to tzw. zewnętrzne efekty gospodarowania 4. Jednak bez odpowiednich zachęt (nakładów społecznych) dobra publiczne nie są produkowane w odpowiedniej ilości może nastąpić niedobór, nadpodaż lub brak tych dóbr w przypadku braku interwencji. Konsekwencją takiej sytuacji jest nieefektywna alokacja zasobów społeczeństwa. Rządy (państwa) mają kilka sposobów regulacji dostarczania dóbr publicznych: system subsydiów, mechanizmy podatkowe oraz regulacje prawne 5. Dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo można podzielić na globalne i lokalne. 3 Samuelson P.A. (1954) "The Pure Theory of Public Expenditure". Review of Economics and Statistics 36 (4): 387 389 4 Baum R., Śleszyński J. (2009) Nowe funkcje rolnictwa dostarczanie dóbr publicznych. Stowarzyszenie Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu. Roczniki Naukowe, tom XI, zeszyt 2 5 Public goods from private land. RISE Task Force, 2009
4. Globalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo Globalne dobra publiczne to dobra, które są uniwersalne dla wszystkich krajów, grup ludności i pokoleń. Dostarczaniem takich dóbr jest m.in.: produkcja tlenu; Tlen powstaje w roślinach procesie fotosyntezy, zatem każda produkcja roślinna jest równocześnie produkcją tlenu. sekwestracja węgla (istotna w zapobieganiu zmianom klimatu); Rośliny pobierają z atmosfery dwutlenek węgla, a następnie w procesie fotosyntezy wykorzystują zawarty w nim węgiel do budowania tkanek. Szczątki roślin w glebie (próchnica glebowa) są potężnym rezerwuarem węgla. ochrona bioróżnorodności (genetyczna, gatunkowa, ekosystemów); ochrona wody; zapewnienie bezpieczeństwa żywności. Ponieważ są to dobra uniwersalne i jednakowo ważne dla wszystkich ludzi, powinno się za nie wynagradzać wg jednolitego systemu we wszystkich krajach. 5. Lokalne dobra publiczne dostarczane przez rolnictwo Lokalne dobra publiczne to dobra, które są konsumowane na poziomie lokalnym. Również wynagradzanie za ich dostarczanie prawdopodobnie powinno się odbywać na poziomie lokalnym (krajowym lub regionalnym). Dostarczaniem takich dóbr jest m.in.: ochrona gruntów (ochrona przed erozją, zapobieganie degradacji, ochrona przed powodzią); Problem erozji wodnej dotyczy ponad 20% powierzchni naszego kraju. Okresowe susze nasilają też problem erozji wietrznej. Coraz częstsze są też powodzie i lokalne podtopienia. ochrona stosunków wodnych (ochrona przed suszą, ochrona przed zanieczyszczeniami); ochrona krajobrazu; Krajobraz ogólny wygląd powierzchni Ziemi, uwzględniający jej ukształtowanie poziome i pionowe oraz pokrycie terenu. To widok otaczającej nas przestrzeni, obejmujący wybrany fragment wraz z naturalnymi zasobami przyrody oraz elementami wytworzonymi przez człowieka. Wyróżnia się krajobrazy naturalne (wykształcone pod wpływem środowiska, przyroda niezmieniona działalnością człowieka) i krajobrazy kulturalne (wytworzone pod wpływem oddziaływań człowieka). Elementy stworzone przez człowieka, także elementy o wartości historycznej, kulturalnej, archeologicznej, stanowiący istotną część środowiska. Krajobraz ze względu na zachwianą zdolność do samoregulacji wymaga ochrony, która pozwoli zachować równowagę i jego charakterystyczne cechy. Ochrona krajobrazu polega na utrzymaniu jego dotychczasowych wartości, tak pierwotnych/naturalnych jak i wytworzonych przez człowieka, poprzez prawidłowy sposób gospodarowania. Na unikalność krajobrazu rolniczego Polski składają się: drogi polne, zarośnięte rowy przydrożne, strumienie, wilgotne obniżenia, bagienka, oczka wodne, miedze, rzeczki, naturalne brzegi wód, krzewy, drzewa, aleje, kapliczki przydrożne, stare młyny, głazy narzutowe, zadrzewienia śródpolne, lasy, różnorodność upraw na sąsiadujących ze sobą polach, miedze, strefy styku z innymi uprawami oraz półnaturalne łąki, na których wciąż żyją liczne gatunki dzikich roślin i owadów.
ochrona dziedzictwa kulturowego wsi; tworzenie warunków do rekreacji i wypoczynku (agroturystyka); Możliwość obcowania z naturą jest częściowo opłacana przy nabywaniu dóbr prywatnych (wczasów agroturystycznych). W tym przypadku oznacza to niebezpieczeństwo przekształcenia dobra publicznego w dobro klubowe 6. tworzenie miejsc pracy na obszarach wiejskich. 6. Warianty wynagradzania za dobra publiczne Na podstawie przeglądu literatury można zaproponować następujące sposoby wynagradzania za dostarczanie dóbr publicznych przez rolników: bezpośrednia wycena dostarczanych dóbr i zapłata za nie (np. za ha gruntów gdzie zwalczono erozję, za każde stworzone miejsce pracy, za ilość związanego w glebie węgla); Z definicji dobro rynkowe nie pojawia się na rynku, a więc nie może mieć ceny rynkowej. Jednak w wyniku sztucznej konstrukcji rynku można określić ile ludzie są gotowi poświęcić z tego co mają, aby zapewnić sobie dostępność tego, co właśnie chcemy wycenić 7. zapłata za wykorzystanie praw własności do zasobów lub czynników produkcji w zakresie niezbędnym do dostarczania dóbr publicznych; zapłata za utracony dochód w przypadku dostarczania dóbr publicznych związanych ze środowiskiem (nieużycie środków produkcji w celach dochodowych); pokrycie kosztów transakcyjnych lub innych barier w realokacji zasobów potrzebnych do dostarczania dóbr publicznych. Stworzenie systemu wynagradzania za dobra publiczne pociągnie za sobą dodatkowe koszta administracyjne, na które będą się składać m.in. koszty zachęt, doradztwa, komunikacji, administracja, wdrażania, monitoringu i ewaluacji. 7. Problemy z wynagradzaniem za dobra publiczne Problematyka wynagradzania za dobra publiczne w rolnictwie jest bardzo złożona. Opracowanie systemu będzie się wiązało z rozwiązaniem szeregu istotnych problemów. Do najważniejszych należy zaliczyć: trudności z precyzyjną wyceną dóbr publicznych dostarczanych przez rolnictwo europejskie; konieczność rozróżnienia pomiędzy nieszkodzeniem środowisku a dostarczaniem dóbr publicznych ; Powinien być wyznaczony poziom celów środowiskowych, który rolnik zobowiązany jest osiągnąć na własny koszt (np. cross compliance), natomiast społeczeństwo może pokrywać koszty osiągnięcia wyższych standardów środowiskowych 8. 6 Baum R., Śleszyński J. (2009) Nowe funkcje rolnictwa dostarczanie dóbr publicznych. Stowarzyszenie Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu. Roczniki Naukowe, tom XI, zeszyt 2 7 Maciejczak M. (2009) Rolnictwo i obszary wiejskie źródłem dóbr publicznych przegląd literatury. Zeszyty Naukowe SGGW. Ekonomika i Organizacja Gospodarki Żywnościowej, nr 75, SGGW, Warszawa 8 Public goods from private land. RISE Task Force, 2009
potrzeba wypracowania mechanizmu koordynacji popytu i podaży (negocjacje pomiędzy społeczeństwem a rolnikami); wybór najbardziej odpowiednich mechanizmów motywujących rolników do dostarczania dóbr publicznych.