Finanse i prawo finansowe

Finanse i prawo finansowe Alina Majchrzycka-Guzowska Wydanie 9 Podr czniki LexisNexis Prawo finansowe i podatkowe

Finanse i prawo finansowe Alina Majchrzycka-Guzowska Wydanie 9 Warszawa 2011

Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Gierłowska, Agnieszka Zagozda Opracowanie techniczne: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autora i wydawcy. ISBN 978-83-7620-712-4 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl

Spis treści Wykaz skrótów.......................................................... 9 Wstęp................................................................... 11 ROZDZIAŁ I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego............................... 13 1. Pojęcie finansów........................................................ 13 2. Zasady gospodarki finansów publicznych.................................. 22 3. Formy organizacyjne finansów publicznych................................ 29 4. Podstawowe pojęcia gospodarki finansowej, polityki finansowej i systemu finansowego........................................................... 33 5. Pojęcie prawa finansowego.............................................. 34 6. Charakterystyka norm i podmiotów prawa finansowego..................... 36 7. Administracja finansów publicznych....................................... 40 8. Kontrola zarządcza i audyt wewnętrzny................................... 42 Wybrana literatura uzupełniająca........................................... 43 ROZDZIAŁ II. Budżet państwa i budżety jednostek samorządu terytorialnego.............................................. 45 1. Pojęcie budżetu państwa................................................ 45 2. Procedura uchwalania budżetu........................................... 49 3. Podstawowe funkcje budżetu............................................ 51 4. Pojęcie i rodzaje wydatków budżetu państwa............................... 55 5. Pojęcie i rodzaje dochodów budżetu państwa............................... 66 6. Tryb opracowania i uchwalania budżetu oraz wykonywanie budżetu państwa.. 70 6.1. Tryb opracowania i uchwalania budżetu............................... 70 6.2. Ogólne zasady wykonywania budżetu................................. 71 7. Finanse jednostek samorządu terytorialnego............................... 77 7.1. Podstawy prawne jednostek samorządu terytorialnego................... 77 7.2. Klasyfikacja źródeł zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego...................................................... 81 7.3. Dochody niepodatkowe jednostek samorządu terytorialnego............. 85 7.4. Inne źródła zasilania budżetów jednostek samorządu terytorialnego....... 89

6 Spis treści 8. Ogólne zasady uchwalania i wykonania budżetu samorządu terytorialnego.... 92 Wybrana literatura uzupełniająca........................................... 94 ROZDZIAŁ III. Podatki system podatkowy................................ 95 1. Pojęcie podatku........................................................ 95 2. Funkcje podatku....................................................... 99 3. Elementy konstrukcji podatku............................................ 101 4. Podstawowe rodzaje podatków a klasyfikacje podatkowe.................... 109 5. Pojęcie i rodzaje systemów podatkowych.................................. 117 6. Zasady podatkowe...................................................... 122 7. Przebudowa systemu podatkowego........................................ 126 7.1. Pojęcia i źródła procesu harmonizacji.................................. 128 7.2. Geneza procesu harmonizacji VAT.................................... 129 8. Podstawowe konstrukcje podatkowe...................................... 130 8.1. Podatek dochodowy od osób fizycznych............................... 130 8.2. Podatek dochodowy od osób prawnych................................ 161 8.3. Podatek tonażowy.................................................. 178 8.4. Podatek od spadków i darowizn...................................... 180 8.5. Podatek od nieruchomości........................................... 189 8.6. Opłata skarbowa................................................... 192 8.7. Podatek od czynności cywilnoprawnych............................... 196 8.8. Podatek od środków transportowych.................................. 202 8.9. Podatek rolny...................................................... 203 8.10. Podatek leśny..................................................... 207 8.11. Podatek od towarów i usług......................................... 208 8.12. Podatek akcyzowy................................................. 242 8.13. Podatek od gier................................................... 250 8.14. Podatki i opłaty lokalne............................................ 252 9. Zobowiązania podatkowe................................................ 254 9.1. Powstawanie zobowiązań podatkowych............................... 254 9.2. Wygasanie zobowiązań podatkowych................................. 258 9.3. Odpowiedzialność majątkowa za zobowiązania podatkowe............... 264 9.4. Interpretacje podatkowe............................................. 267 Wybrana literatura uzupełniająca........................................... 269 ROZDZIAŁ IV. System finansowy ubezpieczeń.............................. 270 1. Ubezpieczenia społeczne................................................ 270 2. System ubezpieczeń społecznych......................................... 271 3. Ubezpieczenia majątkowe i osobowe...................................... 283 Wybrana literatura uzupełniająca........................................... 297 ROZDZIAŁ V. Prawo walutowe i dewizowe................................. 298 1. Podstawowe rozwiązania z zakresu prawa walutowego...................... 298 1.1. Podstawowe pojęcia prawa walutowego............................... 298 1.2. Unia Gospodarczo-Walutowa przyszłość Polski. Warunki przystąpienia do Unii............................................................ 303

Spis treści 7 2. Podstawowe rozwiązania z zakresu prawa dewizowego w Polsce............. 305 2.1. Podstawowe pojęcia prawa dewizowego............................... 306 2.2. Ograniczenia w obrocie dewizowym oraz obowiązki wynikające z prawa dewizowego................................................ 308 2.3. Kontrola dewizowa................................................. 310 Wybrana literatura uzupełniająca........................................... 311 ROZDZIAŁ VI. Banki i prawo bankowe..................................... 312 1. Banki w Polsce w okresie transformacji systemowej........................ 312 2. Rodzaje banków, organizacja systemu bankowego......................... 325 3. Narodowy Bank Polski i jego funkcje w świetle ustawy Prawo bankowe i ustawy o Narodowym Banku Polskim................................... 329 4. Środki oddziaływania Narodowego Banku Polskiego na banki handlowe...... 334 4.1. Stopy procentowe.................................................. 336 4.2. Operacje depozytowe-kredytowo.................................... 337 4.3. Operacje otwartego rynku.......................................... 342 4.4. Rezerwy obowiązkowe............................................. 349 5. Nadzór finansowy..................................................... 353 5.1. Pojęcie nadzoru finansowego........................................ 353 5.2. Zasady tworzenia banków.......................................... 355 5.3. Rozwiązania dotyczące uzdrawiania gospodarki banków............... 360 6. Operacje bankowe..................................................... 363 6.1. Operacje czynne................................................... 365 7. Rodzaje kredytów...................................................... 368 7.1. Kredyt hipoteczny.................................................. 371 8. Warunki udzielania kredytów........................................... 372 9. Zabezpieczenie kredytu................................................ 374 9.1. Ustalenie formy zabezpieczenia kredytu.............................. 375 9.2. Zabezpieczenia osobiste jako forma zabezpieczeń kredytowych.......... 377 9.3. Zabezpieczenia rzeczowe........................................... 382 9.4. Ocena stosowanych przez banki zabezpieczeń kredytu.................. 389 10. Czynności bierne...................................................... 389 11. Czynności usługowe banków............................................ 393 11.1. Prowadzenie rachunków bankowych................................ 394 12. Formy rozliczeń pieniężnych............................................ 397 12.1. Podstawowe formy rozliczeń....................................... 398 12.2. Inne usługi bankowe.............................................. 407 Wybrana literatura uzupełniająca........................................... 408 ROZDZIAŁ VII. Finanse i prawo finansowe przedsiębiorców wybrane zagadnienia.............................................. 409 1. Podstawowe podmioty gospodarcze w polskiej gospodarce rynkowej.......... 409 2. Podstawowe zasady funkcjonowania przedsiębiorców....................... 413 2.1. Formy prawne prowadzenia działalności gospodarczej.................. 416 2.2. Spółki handlowe, które nie mają osobowości prawnej................... 416 2.3. Spółki handlowe, które mają osobowość prawną........................ 418

8 Spis treści 2.4. Przedsiębiorstwa państwowe......................................... 419 2.5. Spółdzielnie....................................................... 421 2.6. Organizacja gospodarki finansowej podmiotów gospodarczych........... 421 3. Zasady finansowania działalności przedsiębiorców.......................... 424 3.1. Zasilanie zewnętrzne................................................ 424 4. Nowe źródła finansowania działalności gospodarczej........................ 431 4.1. Faktoring.......................................................... 431 4.2. Leasing........................................................... 433 4.3. Akcje i obligacje.................................................... 436 5. Niekorzystne zjawiska charakteryzujące gospodarkę finansową przedsiębiorstw........................................................ 439 6. Utrata zdolności kredytowej............................................. 440 7. Postępowanie upadłościowe i naprawcze................................... 441 8. System obciążeń podatkowych przedsiębiorców............................ 447 8.1. Uproszczone formy opodatkowania................................... 455 8.2. Inne obciążenia.................................................... 473 9. Ubezpieczenia społeczne................................................ 474 Wybrana literatura uzupełniająca........................................... 477 Skorowidz.............................................................. 479

Wykaz skrótów dyrektywa z 2006 r. dyrektywa 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.Urz. UE 2006 L 347/1 ze zm.) FRD Fundusz Rezerwy Demograficznej FUS Fundusz Ubezpieczeń Społecznych IKE indywidualne konto emerytalne k.c. ustawa z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) k.k.s. ustawa z 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 ze zm.) k.h. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 27 czerwca 1934 r. Kodeks handlowy (Dz.U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) k.p. ustawa z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) k.p.c. ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) k.r.o. ustawa z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) KRUS Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego OFE Otwarty Fundusz Emerytalny ord.pod. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) pr.bank. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) pr.weks. ustawa z 28 kwietnia 1936 r. Prawo wekslowe (Dz.U. Nr 37, poz. 282 ze zm.) PTE powszechne towarzystwo emerytalne p.u.n. ustawa z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1361 ze zm.) TFI towarzystwa funduszy inwestycyjnych TFUE wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2010 C 83/1) TWE Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.)

10 Wykaz skrótów u.d.j.s.t. ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) u.f.p. ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) u.o.s. ustawa z 16 listopada 2006 r. o połacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) u.p.a. ustawa z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (Dz.U. z 2009 r. Nr 3, poz. 11 ze zm.) u.p.d.o.f. ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 51, poz. 307 ze zm.) u.p.d.o.p. ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.) u.s.d.g. ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447) u.s.g. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) u.s.p. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) u.s.w. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) u.zrycz.pod.doch. ustawa z 20 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz.U. Nr 144, poz. 930 ze zm.) UFG Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny ustawa o BFG ustawa z 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwa ran cyjnym (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 711 ze zm.) ustawa o NBP ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) ustawa VAT ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 54, poz. 535 ze zm.)

Wstęp Transformacja ustrojowa zapoczątkowana pod koniec lat osiemdziesiątych minionego stulecia zdeterminowała zasadnicze przeobrażenia mechanizmu ekonomicznego oraz polityki gospodarczej i społecznej państwa. Następstwem tych przeobrażeń stały się radykalne zmiany roli finansów jako podstawowej instytucji stosunków ekonomiczno-społecznych. Konsekwencją przebudowy mechanizmu są bardzo liczne, niekiedy diametral nie różne od dotychczasowych, rozwiązania praktyczne systemu finansowego. Dotychczasowe podręczniki stały się więc w dużym stopniu nieaktualne. Niniejsza publikacja stanowi całościowe opracowanie problemów finansów i prawa finansowego po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej mamy do czynienia z zupełnie nową sytuacją w zakresie tworzenia i stosowania prawa finansowego. Polska, podobnie jak inne państwa członkowskie, dokonuje zmian swojego prawa wewnętrznego, wypełniając obowiązek implemen tacji dyrektyw oraz dostosowując swoje regulacje krajowe z zakresu prawa finansowego do wymogów unijnych. Choć niniejsze opracowanie powstało w powiązaniu z wykładami prowadzony mi na Wydziale Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego, praca jest pomyślana jako podręcznik dla studentów wydziałów prawa i administracji, zarządzania oraz wydziałów ekonomicznych. Może być również wykorzystywana przez praktyków zajmujących się problematyką finansową. W podręczniku przedstawiono nie tylko zasady funkcjonowania publicznej gospodarki finansowej, lecz także jej powiązania z gospodarką prywatną. Przekazywane do rąk Czytelników dziewiąte wydanie Finansów i prawa finansowego opiera się na wydaniu ósmym, którego nakład został wyczerpany. Treść niniejszego wydania została poprawiona i zaktualizowana (stan prawny na grudzień 2010 r.), a także wzbogacona o nowe zagadnienia prawa finansowego oraz najnowszą literaturę.

Rozdział I Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego 1. Pojęcie finansów Finanse w sensie ogólnym są to zjawiska i procesy pieniężne. Tym samym w gospodarce naturalnej, nieposługującej się pieniądzem (bezpieniężnej), finanse nie występują 1. Jednakże takie ogólne określenie finansów rodzi pytanie, czy każde zjawisko pieniężne, czy też tylko niektóre z nich, możemy zaliczyć do zjawisk finansowych. 1 W literaturze przeważa pogląd, że do zjawisk finansowych zaliczamy jedynie te zjawiska, w których pieniądz występuje w postaci przepływających strumieni pieniężnych. W zjawiskach finansowych pieniądz występuje zatem w ruchu w konkretnej postaci: gotówki, wkładów bankowych, należności lub zobowiązań, pełni funkcje środka: wymiany, płatniczego lub przechowywania wartości. Z ekonomicznego punktu widzenia przez finanse rozumiemy zjawiska finansowe polegające na gromadzeniu i podziale środków pieniężnych. Z punktu widzenia nauki finansów interesują nas zatem przede wszystkim strumienie pieniężne gromadzone i wydatkowane w toku tych procesów. Niektórzy autorzy zamiast pojęcia finanse używają określenia gospodarka finansowa. Na przykład L. Kurowski przez ten termin rozumie posługiwanie się 1 S. Bolland, Wstęp do nauki finansów, Warszawa 1976, s. 5 i n. Podobne, choć nieco szersze określenie finansów podaje M. Weralski, dla którego finanse to pieniężna forma podziału dochodu narodowego (Finanse publiczne i prawo finansowe, Warszawa 1984, s. 12 i n.).

14 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego pieniądzem przez państwo, samorządy terytorialne i inne podmioty gospodarcze, gospodarstwa domowe i instytucje międzynarodowe 2. W ujęciu innych autorów finanse są to zasoby pieniężne, operacje oraz normy prawne ich dotyczące. 2 Podział finansów. Finanse dzielimy na publiczne i prywatne. Przez pojęcie finansów publicznych 3 najczęściej rozumie się publiczne zasoby pieniężne, operacje tymi zasobami oraz normy prawne je regulujące. W Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. pojęcie to wprowadzono jako tytuł rozdziału Finanse publiczne i określono w art. 216 ust. 1 jako środki finansowe na cele publiczne, które są gromadzone i uzyskiwane w sposób określony w ustawie. Natomiast w obecnie obowiązującej ustawie z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) zdefiniowano finanse publiczne jako procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych; 2) wydatkowanie środków publicznych; 3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa; 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne; 5) zarządzanie środkami publicznymi; 6) zarządzanie długiem publicznym; 7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. Przepisy ustawy stosuje się do: 1) jednostek sektora finansów publicznych; 2) innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Zasadniczą przyczyną gromadzenia funduszy publicznych jest konieczność sfinansowania przez państwo potrzeb publicznych społeczeństwa, takich jak potrzeby w zakresie obrony narodowej, bezpieczeństwa publicznego, administracji, ochrony środowiska czy też ochrony zdrowia, edukacji itp. 3 Zasadnicze różnice między finansami publicznymi a prywatnymi polegają m.in. na tym, że: 1) fundusze publiczne gromadzone są na zasadzie władztwa finansowego (przymusu) i przeznaczone na zaspokojenie potrzeb publicznych (ogółu społeczeństwa) przez państwo lub samorządy, natomiast fundusze prywatne służą realizacji celów głównie osobistych, 2) zakres finansów publicznych jest dużo szerszy, 3) operacje finansowe dokonywane w zakresie finansów publicznych rzutują na ogólną równowagę finansową państwa 4. 2 L. Kurowski, Wstęp do nauki prawa finansowego, Warszawa 1982, s. 7. 3 Na przykład P.M. Gaudemet uważa, że przedmiotem finansów publicznych jest badanie norm dotyczących publicznych zasobów pieniężnych oraz operacji tymi zasobami. Por. P.M. Gaudemet, Finanse publiczne, Warszawa 1990, s. 27. 4 C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse i prawo finansowe, Warszawa 1994, s. 5.

1. Pojęcie finansów 15 Ustawodawca do sektora finansów publicznych zalicza następujące podmioty: 1) organy władzy publicznej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały; 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki; 3) jednostki budżetowe; 4) samorządowe zakłady budżetowe; 5) agencje wykonawcze; 6) instytucje gospodarki budżetowej; 7) państwowe fundusze celowe; 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego; 9) Narodowy Fundusz Zdrowia; 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej; 11) uczelnie publiczne; 12) Polską Akademię Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne; 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe; 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, instytutów badawczych, banków i spółek prawa handlowego. Dostosowując sektor finansów publicznych do wymogów określonych w Europejskim Systemie Rachunków Narodowych i Regionalnych, można podzielić sektor finansów publicznych na rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych, choć aktualnie obowiązująca ustawa o finansach publicznych nie wymienia tych podsektorów. Środkami publicznymi są środki osiągane przez podmioty zaliczane do funduszy publicznych: 1) dochody publiczne; 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA); 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2; 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych pochodzące: a) ze sprzedaży papierów wartościowych oraz z innych operacji finansowych, b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samo rządu terytorialnego, c) z otrzymanych pożyczek i kredytów, d) z innych operacji finansowych; 5) inne przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. 4

16 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego W ramach środków publicznych ustawa o finansach publicznych wyróżnia dochody publiczne, które nie mają jednolitego charakteru i obejmują daniny publiczne, i inne dochody o zróżnicowanym charakterze. 5 Dochodami publicznymi są: 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw; 2) inne dochody należne budżetowi państwa, jednostkom samorządu terytorialnego oraz innym jednostkom sektora finansów publicznych na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych, 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności: a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, b) odsetki od środków na rachunkach bankowych, c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych, d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych; 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych; 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych; 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji; 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 lit. a i b u.f.p. 6 Do środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie EFTA zalicza się: 1) z strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybackiego, z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. a i b; 2) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), z wyłączeniem środków, o których mowa w pkt 5 lit. c i d: a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2009 2014, b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2009 2014, c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy; 3) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych oraz Programu Środki Przejściowe; 4) środki na realizację Wspólnej Polityki Rolnej: a) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej Sekcja Gwarancji,

1. Pojęcie finansów 17 b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich; 5) środki przeznaczone na realizację: a) programów w ramach celu Europejska Współpraca Terytorialna, o których mowa w rozdziale III rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1080/2006 z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz.Urz. UE 2006 L 210/1 ze zm.), b) programów, o których mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1638/2006 z 24 października 2006 r. określającym przepisy ogólne w sprawie ustanowienia Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa (Dz.Urz. UE 2006 L 310/1), c) Norweskiego Mechanizmu Finansowego 2004 2009, d) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego 2004 2009; 6) inne środki. W myśl art. 6 u.f.p. środki publiczne przeznacza się na: 1) wydatki publiczne; 2) rozchody publiczne, w tym na rozchody budżetu państwa i budżetów jed nostek samorządu terytorialnego. Rozchodami publicznymi zaś są: 1) spłaty otrzymanych pożyczek i kredytów; 2) wykup papierów wartościowych; 3) udzielone pożyczki i kredyty; 4) płatności wynikające z odrębnych ustaw, których źródłem finansowania są przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa; 5) inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością; 6) płatności związane z udziałami Skarbu Państwa w międzynarodowych instytucjach finansowych. Finansami publicznymi można zatem nazwać procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych (tzn. pobieraniem dochodów, wydatkowaniem środków publicznych, finansowaniem deficytu, zaciąganiem zobowiązań, zarządzaniem długiem publicznym, zarządzaniem środkami publicznymi), a także rozliczaniem z budżetem Unii Europejskiej. Funkcje finansów publicznych. W gospodarce rynkowej największe znaczenie mają funkcje ekonomiczne finansów, a szczegółowe funkcje finansów są w literaturze przedmiotu określane w różny sposób, ich liczba zaś w niektórych opracowaniach jest bardzo znaczna. W warunkach gospodarki rynkowej podmioty sektora finansów publicznych mają ustalone zadanie do spełnienia. W literaturze ekonomiczno-finansowej wyróżnia się cztery podstawowe funkcje: 1) funkcję fiskalną, 2) funkcję redystrybucyjną, 7 8 9

18 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego 3) funkcję alokacyjną, 4) funkcję stabilizacyjną. Funkcja fiskalna finansów publicznych polega na pobieraniu i gromadzeniu środków pieniężnych przez państwo w celu realizacji zadań, jakie ma do spełnienia. Podstawowe znaczenie dla właściwego funkcjonowania finansów publicznych ma funkcja redystrybucyjna, określana jako celowe i świadome wykorzystywanie instytucji prawno-fiskalnych do skorygowania (powtórnego) podziału środków. Państwo dokonuje tego za pośrednictwem podatków, składek ubezpieczeniowych oraz wydatków. Funkcja redystrybucyjna. Do alokacji dóbr publicznych i realizacji potrzeb publicznych państwo potrzebuje określonych środków finansowych. Ponieważ państwo samo nie wytwarza żadnego dochodu, zmuszone jest do sięgania do dochodów innych podmiotów. Dokonuje tego za pośrednictwem budżetu poprzez system podatków i pożyczek, składek ubezpieczeniowych oraz system wydatków publicznych. Zakres tej redystrybucji w ujęciu makroekonomicznym wyznacza niezakłócone funkcjonowanie gospodarki oraz właściwe wypełnianie podstawowych funkcji przez państwo. Redystrybucja dochodów dokonuje się zawsze czyimś kosztem. Z jednej strony powoduje więc konieczność uwzględnienia przez państwo przy budowie systemu podatkowego zasady sprawiedliwego rozłożenia ciężarów stosownie do zdolności podatkowej poszczególnych podmiotów, z drugiej zaś przy dokonywaniu wydatków państwo powinno uwzględnić konieczność zapewnienia każdej jednostce minimum dochodów pozwalających zaspokoić podstawowe potrzeby konsumpcyjne, a także potrzeby indywidualne w zakresie ochrony zdrowia, edukacji itp. O roli redystrybucji w gospodarce świadczy udział dochodów budżetu państwa w produkcie krajowym brutto (PKB). Im jest on wyższy, tym bardziej istotnym instrumentem gospodarczym jest budżet państwa. Podobnie relacja wydatków budżetowych do PKB wskazuje na stopień centralizacji podziału PKB. Skalę redystrybucji w poszczególnych państwach ilustrują dane w tabelach 1 i 2. Podstawowym celem ekonomicznym jest zapewnienie osiągnięcia jak najwyż szej stopy wzrostu gospodarczego. Przy czym uważa się, że sam mechanizm rynkowy nie zapewnia tego wzrostu i państwo ma obowiązek stworzenia do tego warunków. Główne instrumenty stabilizacyjnej polityki finansowej państwa (por. tab. l i 2) to: 1) podatki, 2) wydatki budżetowe. W zależności od sytuacji gospodarczej państwo stosuje różne rozwiązania podatkowe. Na przykład, chcąc pobudzić aktywność gospodarczą, wprowadza ulgi inwestycyjne, ulgi z tytułu tworzenia miejsc pracy, preferencyjne kredyty. Podobnie jest z wydatkami budżetu państwa, które mogą być przeznaczone m.in. na zasiłki

1. Pojęcie finansów 19 dla bezrobotnych, na roboty publiczne. Na ogół uważa się, że zwiększone wydatki budżetu państwa tworzą nowy popyt, a więc stabilizują gospodarkę. Do ustalonych celów i metod realizacji polityki budżetowej państwa musi być jednak dostosowana polityka monetarna (pieniężna) banku centralnego. Następstwem braku koordynacji są niekorzystne zjawiska, m.in. w zakresie inwestycji i kształtowania salda bilansu handlowego, co prowadzi do destabilizowania gospodarki. Tabela 1. Wydatki publiczne (w proc. PKB) Kraje 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Austria 55,5 51,4 50,8 50,5 51,1 52,7 49,7 49,3 48,2 Belgia 52,3 49,1 49,1 49,8 51,1 49,9 51,8 48,5 48,9 Dania 58,8 53,6 54,2 54,6 55,7 54,6 52,7 51,5 50,6 Finlandia 60,0 48,3 47,7 48,8 50,0 50,2 50,4 48,8 47,5 Francja 54,5 51,6 51,6 52,6 53,4 53,2 53,4 53,4 52,6 Grecja 43,9 46,7 45,3 44,8 45,0 45,4 43,1 42,3 43,3 Hiszpania 43,2 39,1 38,6 38,9 38,4 38,8 38,5 38,6 38,8 Irlandia 39,1 31,5 33,3 33,6 33,4 33,9 33,8 34,2 36,4 Luksemburg 41,1 37,6 38,1 41,5 41,9 42,6 41,8 39,0 37,5 Holandia 49,4 44,2 45,4 46,2 47,1 46,1 45,2 46,1 45,9 Niemcy 49,3 45,1 45,1 47,6 48,5 47,1 46,9 45,4 43,9 Portugalia 44,1 43,1 44,4 44,3 45,5 46,5 46,7 46,4 45,8 Szwecja 63,0 55,6 55,5 56,7 58,3 55,6 55,2 55,6 52,6 Wielka Brytania 42,2 39,1 40,1 41,0 42,0 42,6 44,0 43,8 43,7 Włochy 52,5 46,2 48,0 47,4 48,3 47,7 48,2 50,1 48,5 UE-15 49,9 45,5 47,3 47,6 47,3 47,2 46,8 46,2 45,6 Strefa euro 48,7 44,5 46,6 46,8 46,1 46,3 45,8 45,2 44,8 Bułgaria 40,3 40,3 39,7 39,2 37,1 37,8 Czechy 42,6 41,8 44,5 46,3 47,3 45,1 44,9 43,6 42,4 Cypr a 37,0 38,2 40,2 45,0 42,8 43,6 43,8 43,9 Estonia 39,6 36,5 35,1 35,6 34,6 34,1 33,5 33,0 33,7 Litwa 37,4 39,1 36,8 34,8 33,2 33,4 33,6 34,0 35,6 Łotwa 37,0 37,3 34,6 35,6 34,8 35,8 35,6 37,2 38,0 Malta 42,6 41,0 43,1 43,2 47,8 45,8 45,0 44,1 42,5 Polska 51,0 41,1 43,8 44,2 44,6 42,6 43,3 43,8 42,4 Rumunia 39,6 33,6 33,6 33,5 35,0 36,9 Słowacja 53,5 50,7 44,4 44,9 40,2 37,8 38,0 37,2 36,9 Słowenia 45,0 47,4 48,2 47,1 47,1 46,5 46,0 45,3 43,3 Węgry 52,6 46,5 49,1 48,9 49,9 51,9 50,1 UE-10 * 40,5 40,0 39,8 39,8 39,7 UE-27 47,4 46,8 46,9 46,3 45,8 * Nowe kraje członkowskie bez Cypru i Malty Źródło: Government Finance Statistics. Summary Tables 1/2008, Eurostat, European Commission, http://epp.eurostat.ec.europa.eu.

20 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego Tabela 2. Dochody sektora publicznego (w proc. PKB) Kraje 1996 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Austria 51,4 49,6 50,7 49,7 49,4 48,8 48,1 47,6 47,9 Belgia 48,4 49,1 49,6 49,8 51,1 49,1 49,4 48,8 48,7 Dania 56,9 55,8 55,3 54,8 55,0 56,4 57,7 56,1 55,1 Finlandia 56,5 55,3 52,8 52,9 52,5 52,4 53,1 52,9 52,7 Francja 50,4 50,2 50,0 49,5 49,2 49,6 50,4 50,3 49,9 Grecja 37,3 43,0 40,9 40,0 39,3 38,1 37,8 39,4 40,2 Hiszpania 38,4 38,1 38,0 38,4 38,2 38,5 39,4 40,4 41,0 Irlandia 39,0 36,3 34,3 33,2 33,9 35,3 35,5 37,2 36,7 Luksemburg 42,3 43,6 44,2 43,6 42,4 41,4 41,7 39,9 40,5 Holandia 47,5 46,1 45,1 44,1 43,9 44,3 44,9 46,6 46,3 Niemcy 46,0 46,4 44,7 44,4 44,5 43,3 43,5 43,8 43,9 Portugalia 39,7 40,2 40,1 41,4 42,5 43,1 41,6 42,4 43,1 Szwecja 59,7 59,3 57,2 55,3 55,8 56,1 57,2 56,5 56,0 Wielka Brytania 38,0 40,4 40,8 39,1 38,8 39,2 40,7 41,4 40,9 Włochy 45,5 45,3 44,9 44,4 44,8 44,2 43,8 45,4 46,6 UE-15 46,5 46,2 45,4 45,0 45,0 44,6 44,9 45,4 45,6 Strefa euro 45,2 44,8 44,0 43,8 43,8 43,1 43,2 43,9 44,3 Bułgaria 41,6 39,3 39,8 41,2 41,0 39,4 41,2 Czechy 39,3 38,1 38,7 39,5 40,7 42,2 41,4 41,0 40,8 Cypr 34,7 35,9 35,8 38,5 38,7 41,2 42,4 47,2 Estonia 39,2 36,2 a 35.0 36,0 36,4 35,9 35,4 36,6 36,9 Litwa 34,1 35,9 33,2 32,9 32,0 31,8 33,1 33,4 34,3 Łotwa 36,5 34,6 32,5 33,4 33,2 34,7 35,2 37,7 38,0 Malta 34,6 34,8 36,6 37,7 37,9 41,1 42,1 41,3 40,7 Polska 46,1 38,1 38,6 39,2 38,4 36,9 39,0 40,0 40,4 Rumunia 37,6 32,1 32,4 32,3 33,1 34,4 Słowacja 43,6 38,5 37,9 36,7 37,4 35,4 35,3 33,5 34,7 Słowenia 43,9 43,6 44,1 44,6 44,4 44,2 44,5 44,1 43,2 Węgry 47,9 43,6 42,0 42,5 42,1 42,6 44,6 UE-10 * 37,6 37,7 37,9 38,1 38,9 UE-27 45,0 44,9 * Nowe kraje członkowskie bez Cypru i Malty. Źródło: Government Finance Statistics. Summary Tables 1/2008, Eurostat, European Commission, http://epp.eurostat.ec.europa.eu. Jak wynika z danych zawartych w tabelach 1 i 2, stopień fiskalizacji, tzn. udziału dochodów, a w szczególności podatków, w PKB jest zróżnicowany i zależy od przyjętego w danym kraju modelu polityki gospodarczej. Niemniej jednak w latach 1996 2007 obserwujemy wzrost, choć niewielki, dochodów. Wydatki natomiast w poszczególnych państwach wykazują tendencję spadkową, choć w niewielkim stopniu. Niewątpliwie ma to wpływ na brak zrównoważenia budżetów tych krajów, a tym samym wzrost deficytu. W grupie państw unijnych, naj-

1. Pojęcie finansów 21 większy udział dochodów, jak również wydatków, głównie socjalnych, wykazują Szwecja, Dania i Francja. W tych krajach wydatki sektora publicznego w 2007 r. przekraczały 50%. Duży sektor finansów publicznych występuje też w Belgii, Finlandii i we Włoszech (ponad 48% PKB). Najniższe wydatki publiczne w ostatnich latach notowano w Irlandii, Luksemburgu i Hiszpanii. Krajem o najniższym stopniu fiskalizmu jest Irlandia. Wydatki publiczne stanowiły tam 36,4% PKB (2007 r.). W kraju tym reforma systemu finansów publicznych objęła nie tylko stronę wydatkową. Prze prowadzono tam też głęboką reformę systemu podatkowego. Dane dotyczące wydatków publicznych, zarówno krajów starej Unii Europejskiej (UE-15), jak i nowych członków, obejmujące ostatnie lata (por. tab. 1) wskazują jednak, że proces ten dokonuje się bardzo wolno. W połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. wydatki publiczne stanowiły ok. 50% PKB. Wysiłki podejmowane w celu ich obniżenia sprawiły, że w 2007 r. wydatki publiczne spadły do 45,6% (czyli o 4,3 punktu procentowego). Utworzenie Unii Gospodarczo-Walutowej miało m.in. zdyscyplinować politykę budżetową jej członków. Obserwacja kształtowania się wydatków publicznych w krajach strefy euro wykazuje, że utworzenie Unii rzeczywiście wpłynęło dyscyplinująco na wydatki publiczne tych państw. Biorąc za punkt odniesienia połowę lat dziewięćdziesiątych (1996 r.), wydatki publiczne spadły w tych krajach z 48,7% PKB do 44,8% PKB w 2007 r. (czyli o 3,9 punktu procentowego). Wydatki publiczne wykazują tendencję spadkową we wszystkich, poza Portugalią, krajach strefy euro. Spadek ten jest jednak wolniejszy niż przeciętnie w krajach UE-15. Można zauważyć, że w niektórych latach wydatki nieco rosły w porównaniu z okresem poprzednim. Funkcja alokacyjna. Funkcja ta wykazuje znaczne podobieństwo do funkcji redystrybucyjnej. O ile jednak redystrybucja jest przekazywaniem strumieni dochodów od jednych podmiotów do innych, o tyle alokacja jest procesem o charakterze majątkowym ukierunkowanym na określone podmioty, przekazywaniem dóbr i zasobów, w tym także kapitału, głównie w celu wsparcia lub zainicjowania produkcji, rozwoju pewnych dziedzin lub w celu kształtowania pożądanego rozkładu majątku między pod miotami gospodarki. Teoretycznie celem działalności alokacyjnej powinno być zmniej szenie dysproporcji w rozkładzie majątku narodowego w społeczeństwie i gospodarce wynikających z niesprawności mechanizmu rynkowego. Funkcja stabilizacyjna finansów polega na oddziaływaniu za pomocą instrumentów polityki finansowej i monetarnej na globalny popyt w gospodarce w kierunku zapewnienia możliwie pełnego wykorzystania potencjału ekonomicznego gospodarki, w tym wysokiego poziomu zatrudnienia ( ), a także uzyskania wysokiego poziomu oszczędzania, gwarantującego wysokie tempo wzrostu gospodarczego, a także stabilizacji siły nabywczej pieniądza przez panowanie nad inflacją 5. 10 11 5 J. Żyżyński, Budżet i polityka podatkowa, Wybrane zagadnienia, Warszawa 2009, s. 80; S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Warszawa 2002, s. 104 106.

22 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego Tabela 3. Dochody budżetu państwa w 2010 roku Plan na 2010 r. Wyszczególnienie (w tys. zł) Dochody ogółem 249 006 601 1. Dochody podatkowe i niepodatkowe 1.1. Dochody podatkowe 1.1.1. Podatki pośrednie z tego: Podatek od towarów i usług Podatek akcyzowy Podatek od gier 1.1.2. Podatek dochodowy od osób prawnych 1.1.3. Podatek dochodowy od osób fizycznych 1.1.4. Podatek tonażowy 1.2. Dochody niepodatkowe 1.2.1. Dywidendy 1.2.2. Cło 1.2.3. Opłaty, grzywny, odsetki i inne dochody niepodatkowe 1.2.4. Wpłaty jednostek samorządu terytorialnego 2. Środki z Unii Europejskiej i z innych źródeł niepodlegające zwrotowi Źródło: Ustawa budżetowa na 2010 rok z 22 stycznia 2010 roku. 245 636 184 223 225 010 160 840 000 106 200 000 53 070 000 1 570 000 26 300 000 36 085 000 10 22 411 174 4 223 500 1 804 000 13 656 257 2 727 417 3 370 417 Najważniejsze podatki (dochody w latach 2006 2010) przedstawia tabela 4. Tabela 4. Najważniejsze podatki w latach 2006 2010 Rodzaje podatków 2006 r. 2007 r. 2008 r. 2009 r. 2010 r. Podatki ogółem Podatki pośrednie Podatek VAT Podatek akcyzowy Podatki dochodowe Podatek dochodowy od osób prawnych Podatek dochodowy od osób fizycznych Źródło: Dane Ministerstwa Finansów. 88,50% 63,74% 42,09% 21,65% 24,33% 14,61% 9,72% 90,43% 64,73% 43,42% 21,31% 25,27% 14,90% 10,37% 86,45% 60,63% 40,76% 19,87% 25,82% 15,13% 10,69% 82,98% 58,31% 39,13% 19,18% 24,21% 13,28% 10,93% 91,13% 72,10% 47,57% 23,77% 27,94% 16,16% 11,78% Jak wynika z tabel 3 i 4, podatki odgrywają dominującą rolę w zasilaniu budżetu państwa. Ich udział w budżecie państwa wynosi około 91,13%, w tym podatki pośrednie (VAT i akcyza) ponad 72%. 2. Zasady gospodarki finansów publicznych Konstytucyjne podstawy finansów publicznych. 12 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. poświęca finansom publicznym rozdział X, choć ich nie definiuje. Jedynie w art. 216 Konstytucja stanowi, że środki finansowe na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawie. Ponadto zarówno poprzednio obowiązująca ustawa o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r., jak również obecnie obowiązująca ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych nie definiują pojęcia finansów, ograniczając się jedynie do

2. Zasady gospodarki finansów publicznych 23 stwierdzenia, że finanse publiczne są to procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych. Tabela 5. Struktura wydatków publicznych w latach 2003, 2004, 2007 i 2008 Wyszczególnienie Struktura wydatków (w proc.) 2003 2004 2007 2008 Ogółem 100,0 100,0 100,0 100,0 Dotacje i subwencje 54,6 49,2 43,4 42,2 Świadczenia na rzecz osób fizycznych 8.5 8.6 8,5 7,6 Wydatki bieżące jednostek budżetowych 17.9 20,4 18,5 16,6 Rozliczenia z bankami 0,8 0,6 0,5 Obsługa długu publicznego 13,4 13,5 10,7 9,1 Wydatki majątkowe 4.8 5,0 5,0 5,4 Wpłaty do UE 2,9 4,2 4,0 Prefinansowanie z udziałem UE 9,2 15,1 Źródło: Opracowanie własne. Największy udział w wydatkach budżetu państwa w 2008 r. stanowiły dotacje i subwencje (42,2%, w tym prawie 40% tej kwoty to środki na dotacje i subwencje dla samorządów terytorialnych i funduszy celowych, w szczególności FUS, Funduszu Emerytalno-Rentowego, KRUS). Podobne tendencje występują w 2010 roku. W ramach finansów publicznych wyróżniamy na stępujące procesy (operacje): 1) gromadzenie dochodów, 2) dokonywanie wydatków, 3) zarządzanie przychodami i rozchodami, 4) zarządzanie długiem publicznym, a w szczególności finansowanie deficytów budżetów poszczególnych podmiotów sektora publicznego, 5) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. 13 Ustawa o finansach publicznych określa pewne ogólne zasady finansów publicznych, które omówimy poniżej. Zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych. Sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają odrębne ustawy. Środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej. Ograniczeń tych nie stosuje się do: 1) wydatków finansowanych z kredytów udzielonych przez międzynarodo we instytucje finansowe, o ile umowa tak stanowi; 2) wydatków finansowanych ze środków europejskich; 3) jednostek prowadzących działalność gospodarczą, agencji wykonawczych. 14 Ujęte w budżecie państwa, budżetach jednostek samorządu terytorialnego i planach finansowych jednostek budżetowych: 1) dochody oraz przychody stanowią prognozy ich wielkości; 2) wydatki oraz łączne rozchody stanowią nieprzekraczalny limit.

24 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego Ujęte w rocznych planach finansowych jednostek sektora finansów publicz nych: 1) przychody stanowią prognozy ich wielkości; 2) koszty mogą ulec zwiększeniu, jeżeli: a) zrealizowano przychody wyższe od prognozowanych, b) zwiększenie kosztów nie spowoduje zwiększenia dotacji z budżetu lub zwiększenia planowanego stanu zobowiązań. Zmiany w zakresie przychodów i kosztów, o których mowa wyżej, wymagają dokonania zmian w rocznym planie finansowym. 15 Zasada dotycząca dokonywania wydatków publicznych. Wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonej w ustawie budżetowej, w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych: 1) wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, 2) w sposób umożliwiający terminową realizację zadań, 3) w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. 16 Zasada ograniczenia długu publicznego. Ustawa o finansach publicznych wyróżnia dwie kategorie długu publicznego: 1) państwowy dług publiczny, 2) dług Skarbu Państwa. W myśl ustawy o finansach publicznych państwowy dług publiczny stanowi wartość nominalną za dłużenia jednostek sektora finansów publicznych ustaloną po wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednostkami tego sektora (obejmuje on m.in. również sektor samorządowy), natomiast dług Skarbu Państwa wartość nominalną zadłużenia Skarbu Państwa. Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów: 1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne; 2) zaciągniętych kredytów i pożyczek; 3) przyjętych depozytów; 4) wymagalnych zobowiązań: a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub ostatecznych decyzji administracyjnych, b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów publicznych będącą dłużnikiem. 17 Ustawa o finansach publicznych z 2009 r. przewiduje procedury oszczędnościowe i sanacyjne związane z sytuacją, gdy państwowy dług publiczny przekracza określony poziom w stosunku do produktu narodowego brutto. W ustawie przewidziano trzy progi ostrożnościowe dotyczące przekroczeń wartości relacji kwoty państwowego długu publicznego do PKB. W razie przekroczenia każdego z tychże progów ustawa przewiduje inne, coraz bardziej restrykcyjne skutki. Pierwszy z progów określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest większa od 50% i nie przekracza 55% PKB.

2. Zasady gospodarki finansów publicznych 25 Drugi z progów określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest większa od 55% i nie przekracza 60% PKB. Trzeci próg ostrożnościowy określony został na poziomie, gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest równa lub większa od 60%. Artykuł 86 u.f.p. opisuje w szczegółowy sposób instrumenty, jakie znajdują zastosowanie w przypadku przekraczania poszczególnych progów ostrożnościowych (por. poniżej tab. 6). Tabela 6. Procedury ostrożnościowe i sanacyjne Progi ostrożnościowe 50% < dług publiczny < 55% 55% < dług publiczny < 60% Sankcje Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analo giczna relacja z roku bieżącego w kolejnym roku stosunek deficytu budżetowego do dochodów nie może się powiększyć; relacja deficytu do dochodów uchwalona w budżecie państwa na następny rok budżetowy stanowi górne ograniczenie relacji deficytu każdej jednost ki samorządu terytorialnego do jej dochodów, jaka może zostać uchwalona w budżecie tejże jednostki; Na kolejny rok Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej, w którym: nie przewiduje się deficytu budżetu państwa lub przyjmuje się poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa, zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do produktu krajowego brutto przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy projekt ustawy, będzie niższa od relacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. b u.f.p., ogłoszonej zgodnie z art. 38, nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej, w tym pracowników jednostek, o których mowa w art. 139 ust. 2 u.f.p., waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć poziomu odpowiadającego wzrostowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonego przez Główny Urząd Statystyczny za poprzedni rok budżetowy, wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa z wyjątkiem rat kredytów i pożyczek udzielonych w latach poprzednich, nie przewiduje się wzrostu wydatków w jednostkach, o których mowa w art. 139 ust. 2, na poziomie wyższym niż w administracji rządowej; Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa fi nansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz przeglądu programów wieloletnich; Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji; wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok mogą być wyższe niż dochody tego budżetu powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań ze środków;

26 I. Wprowadzenie. Wybrane zagadnienia ogólne z zakresu finansów i prawa finansowego Progi ostrożnościowe Sankcje dług publiczny 60% Stosuje się odpowiednio postanowienia art. 86 pkt 2 lit. a i b u.f.p.; Rada Ministrów, najpóźniej w terminie miesiąca od dnia ogłoszenia re lacji, o której mowa w art. 38 pkt 1 lit. a u.f.p., przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie tej relacji do poziomu poniżej 60%; wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone w uchwale budżetowej na kolejny rok nie mogą być wyższe niż dochody tego budżetu. Źródło: Opracowanie własne na podstawie art. 86 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. 18 Ustawa o finansach publicznych określa również elementy progra mu sanacyjnego, który jest opracowywany przez Radę Ministrów w razie prze kroczenia drugiego i trzeciego progu ostrożnościowego. Program sanacyjny obej muje (art. 87): 1) podanie przyczyn kształtowania się relacji państwowego długu publicznego, 2) program przedsięwzięć mających na celu doprowadzenie do ograniczenia wyżej wymienionych relacji, uwzględniający analizę limitów ilościowych i analizę uwarunkowań prawnych, 3) trzyletnią prognozę dotyczącą relacji państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto wraz z przewidywanym rozwojem sytuacji makroekonomicznej kraju. 19 Przepisów dotyczących procedur ostrożnościowych i sanacyjnych nie stosuje się w przypadku wprowadzenia: 1) stanu wojennego, 2) stanu wyjątkowego na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 3) stanu klęski żywiołowej na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Do tych zobowiązań dodatkowo należy zaliczyć dług jednostek organizacyjnych niebędących jednostkami budżetowymi (placówek służby zdrowia, jednostek kultury, państwowych szkół wyższych i innych form pozabudżetowych). 20 W ramach długu publicznego wyróżniamy dług krajowy (wobec rezydentów), dług jednostek sektora rządowego i samorządowego, banku centralnego i banków komercyjnych, dług zagraniczny obejmujący zadłużenie w międzynarodowych instytucjach finansowych, rządów zagranicznych oraz zagranicznych banków komercyjnych. Konstytucja RP i ustawa o finansach publicznych przyjęły zasadę: dług publiczny nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny, powiększony o kwotę przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji, nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Strategia zarządzania długiem Skarbu Państwa oraz państwowym długiem publicznym obejmuje w szczególności: 1) stabilność makroekonomiczną gospodarki i jej zdolność do rozwoju,