STUDIA IURIDICA XXXVIII/2000 Krzysztof Pietrzykowski ZMIANY SYSTEMOWE W OBSZARZE PRYWATNEGO PRAWA MIESZKANIOWEGO UWAGI OGÓLNE. Prawo mieszkaniowe jest to część prawa prywatnego i prawa publicznego wyodrębniona na podstawie kryterium przedmiotu regulacji, obejmująca problematykę zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludności. Prywatnoprawna część prawa mieszkaniowego obejmuje kilka przepisów Konstytucji, kilkadziesiąt przepisów kodeksu cywilnego oraz przepisy szczególne, zamieszczone zwłaszcza w trzech ustawach: w ustawie z 24 czerwca 994 r. o własności lokali, w ustawie 2 z 6 września 982 r. Prawo spółdzielcze i w ustawie z 2 lipca 994 r. o najmie 3 lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych. 2. Zmiany systemowe w obszarze prywatnego prawa mieszkaniowego w ostatniej dekadzie polegają na odchodzeniu od regulacji charakterystycznej dla okresu gospodarki nakazowo-rozdzielczej i reglamentowanej, a na wprowadzaniu regulacji właściwych dla systemu gospodarki rynkowej. Takie zmiany zaczęto wprowadzać w roku 994, kiedy uchwalono trzy ustawy: poza dwiema wyżej wymienionymi ustawami o własności lokali oraz o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ustawę z 7 lipca 994 r. zmieniającą prawo spółdzielcze, m.in. w za- 4 kresie przepisów dotyczących spółdzielni mieszkaniowych. 3. Rzeczywiste zmiany systemowe zawiera jednak tylko ustawa o własności lokali. Zastąpiła ona kilka ogólnych przepisów kodeksu cywilnego szczegółową regulacją, określającą sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli lokali oraz zarząd nieruchomością wspólną. Ogół właścicieli lokali tworzy z mocy prawa wspólnotę mieszkaniową. Owej wspólnocie przysługuje zdolność sądowa. Błędem było natomiast nieprzyznanie jej zdolności prawnej. Dz.U. z 994 r., nr 85, poz. 388 ze zm. tekst jedn. Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903. 2 Dz.U. z 995 r. nr 54, poz. 288 ze zm. 3 Dz.U. z 998 r. nr 20, poz. 787 ze zm. 4 Dz.U. nr 90, poz. 49 ze zm.
58 KRZYSZTOF PIETRZYKOWSKI NAJEM LOKALI MIESZKALNYCH 4. Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie zawiera w istocie żadnych zmian o charakterze systemowym. Nie można bowiem za taką zmianę uznać np. istotnego zresztą rozwiązania polegającego na zastąpieniu decyzji o przydziale lokalu umową cywilnoprawną. W istocie rozważana ustawa stanowi kontynuację prawa lokalowego z 974 r. Zasadniczym błędem było przede wszystkim utrzymanie trzech grup przepisów w zakresie najmu lokalu mieszkalnego: ogólnych przepisów kodeksu cywilnego o najmie, szczególnych przepisów kodeksu cywilnego o najmie lokali mieszkalnych i użytkowych oraz szczególnych przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych. W wyniku tego utrwalono zróżnicowaną sytuację prawną różnych grup najemców w zależności od tego, od kogo wynajmują oni mieszkania, oraz od tego, kiedy i w jakim trybie został nawiązany stosunek najmu. Istnieje w związku z tym paradoksalna sytuacja, w której z jednej strony występuje również w wielu domach i mieszkaniach prywatnych czynsz regulowany, który z reguły nie pokrywa kosztów utrzymania lokalu, z drugiej niczym nie ograniczony czynsz wolny. W efekcie też bezpośrednie działanie kodeksu cywilnego ograniczono do tzw. najmu okazjonalnego i najmu części lokalu. 5. Jeden z aspektów wspomnianego wyżej zróżnicowania sytuacji prawnej najemców lokali mieszkalnych, a w konsekwencji również właścicieli takich lokali, był przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 2 stycznia 2000 r. Powstał mianowicie problem, czy art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali 5 mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym do 3 grudnia 2004 r. czynsz najmu lokali, stanowiących własność prywatną, nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego, ustala się zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym, a więc zwłaszcza przepisami art. 25 i 26 tej ustawy, jest zgodny z przepisami Konstytucji oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przedmiotem wątpliwości była zresztą nie tyle sama zasada opłacania przez wymienionych wyżej najemców czynszu regulowanego w lokalach prywatnych, ale uprawnienie rady właściwej gminy do ustalania stawek czynszu regulowanego obowiązujących również prywatnych właścicieli. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego art. 56 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z konstytucyjną i prawnomiędzynarodową zasadą ochrony własności. Utratę mocy obowiązującej wymienionego przepisu przewidziano na dzień lipca 200 r., stwarzając tym samym możliwość uchwalenia przez parlament przepisu w rozważanym zakresie zgodnego ze wspomnianą zasadą. Należy w związku z tym podkreślić, że natychmiastowa utrata mocy obowiązującej art. 56 ust. 2 sprawiłaby, iż, zapewne wbrew intencji Trybunału Konstytucyjnego, we wszystkich lokalach stanowiących własność prywatną czynsz stałby się wolny, a więc byłby ustalany na za- 5 P./98, OTK 2000, nr, poz. 3.
ZMIANY SYSTEMOWE... PRYWATNEGO PRAWA MIESZKANIOWEGO 59 sadach rynkowych, i to już w okresie przed dniem 3 grudnia 2004 r., co naruszałoby zasadą ochrony praw słusznie nabytych przez najemców. 6. Pozytywny wyjątek w rozważanej ustawie o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stanowią należące do sfery prawa publicznego przepisy o dodatkach mieszkaniowych. 7. Zagadnienia m.in. prawa najmu lokali mieszkalnych reguluje rządowy projekt ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, przedstawiony Sejmowi przez rząd w związku z realizacją wynikającego z art. 75 ust. 2 Konstytucji obowiązku przygotowania projektu ustawy dotyczącej ochrony lokatorów. Podstawowym założeniem tego projektu jest stworzenie jednolitej regulacji prawnej dla wszystkich stosunków najmu lokali mieszkalnych oraz mechanizmów ochrony praw lokatora. Przepis o czynszu regulowanym zostanie utrzymany do końca 2004 r. i będzie zamieszczony w przepisach przejściowych ustawy. 8. W art. 2 pkt projektu ustawy proponuje się wprowadzenie definicji lokatora, którym miałby być najemca lokalu mieszkalnego oraz osoba zajmująca taki lokal na podstawie innego tytułu prawnego niż prawo własności, a także twórca korzystający z nie będącej jego własnością pracowni służącej do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Lokatorem w rozumieniu projektu ustawy nie będzie zatem ani właściciel lokalu, ani osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego. Należy w związku z tym podkreślić, że ostatnio wymienione osoby będą mimo to mogły korzystać z niektórych publicznoprawnych mechanizmów ochrony praw lokatora, przewidzianych zwłaszcza w projekcie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. 9. Pierwszym instrumentem ochrony praw lokatora jest zapewnienie trwałości stosunku prawnego uprawniającego do korzystania z lokalu. Zgodnie z art. 8 projektu w wypadku, gdy lokator jest uprawniony do odpłatnego zajmowania lokalu wypowiedzenie stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w tym artykule (którymi są: używanie lokalu w sposób sprzeczny z umową lub niezgodnie z przeznaczeniem, zaniedbywanie obowiązków prowadzące do powstania szkód, niszczenie urządzeń przeznaczonych do wspólnego korzystania przez mieszkańców, wykraczanie w sposób rażący lub uporczywy przeciwko porządkowi domowemu, zwłoka z zapłatą czynszu lub innych opłat co najmniej za dwa pełne okresy płatności, wynajęcie, podnajęcie albo oddanie do bezpłatnego używania lokalu lub jego części bez wymaganej zgody właściciela, posiadanie tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub w pobliskiej miejscowości albo posiadanie takiego tytułu przez małżonka lokatora, gdy lokator może używać tego lokalu), powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia. 0. Drugi instrument ochrony praw lokatora w projekcie stanowią rozwiązania ograniczające możliwość podwyższania czynszu lub innych opłat za używanie lokalu. Za zasadę przyjmuje się możliwość dokonywania takich podwyżek nie częściej niż co 6 miesięcy (art. 6 ust. projektu) oraz wprowadza się górną granicę podwyżek, które mogą w danym roku przekraczać średnioroczny wzrost cen towarów i usług konsumpcyjnych w minionym roku w stosunku do roku poprzedza-
60 KRZYSZTOF PIETRZYKOWSKI jącego rok miniony nie więcej niż o 5% (art. 6 ust. 2 projektu). Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 4 projektu, na żądanie lokatora właściciel jest obowiązany podać przyczynę podwyższenia czynszu lub innych opłat za używanie lokalu oraz przedstawić kalkulację w tym zakresie. Szczególne rozwiązania proponuje się w odniesieniu do wysokości czynszu regulowanego w okresie po jego zniesieniu, a więc po dniu 3 grudnia 2004 r. Pierwsza podwyżka czynszu dokonana po tym dniu może wynosić nie więcej niż 50%, 80% albo 50% w zależności od tego, w jakiej wysokości czynsz regulowany ustalono w poprzednim kwartale (art. 34 projektu).. Trzeci instrument ochrony praw lokatora stanowią rozwiązania projektu zabezpieczające lokatora przed eksmisją. Po pierwsze, utrzymuje się dotychczasową zasadę, zgodnie z którą wyroków sądowych nakazujących opróżnienie lokalu przez lokatora lub współlokatora nie wykonuje się w okresie od listopada do 3 marca roku następnego włącznie, jeżeli osobie eksmitowanej nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie (art. projektu). Po drugie, w szerokim zakresie przewiduje się możliwość orzekania przez sąd w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu o uprawnieniu lokatora do otrzymania lokalu socjalnego, który jest obowiązana zapewnić właściwa gmina (art. 0 projektu; zob. też przepisy art. 5-7 projektu dotyczące takich lokali). 2. Poza tym w projekcie wprowadza się dwie reguły, zgodnie z którymi do ochrony praw lokatora do używania lokalu stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 4), przepisów zaś projektowanej ustawy nie będzie się stosować, jeżeli przepisy innych ustaw przewidują dalej idącą ochronę lokatorów lub inne formy ich ochrony (art. 3 projektu). 3. W projektowanej ustawie proponuje się wprowadzenie kilkunastu zmian w przepisach kodeksu cywilnego, zwłaszcza dotyczących najmu w ogólności oraz najmu lokali mieszkalnych i użytkowych. Szczególnie istotne znaczenie mają następujące regulacje. Po pierwsze, proponuje się dodanie nowego art. 343, zgodnie z którym w razie samowolnego zajęcia lokalu mieszkalnego jego posiadacz może przed upływem 7 dni od powzięcia wiadomości o zajęciu, nie później jednak niż w ciągu 3 miesięcy od zajęcia, własnym działaniem przywrócić stan poprzedni; jeżeli zaś przywrócenie stanu poprzedniego wymaga zastosowania przemocy względem osób, posiadacz wzywa publiczne organy porządkowe, mianowicie policję albo straż gminną lub miejską. Po drugie, przewiduje się dodanie nowego art. 365, przewidującego, że zobowiązanie bezterminowe o charakterze ciągłym wygasa po wypowiedzeniu przez dłużnika lub wierzyciela z zachowaniem terminów umownych, ustawowych lub zwyczajowych, a w braku takich terminów niezwłocznie po wypowiedzeniu. Po trzecie, w związku z występującymi w ostatnich latach różnicami stanowisk w orzecznictwie Sądu Najwyższego i w doktrynie proponuje się dodanie w art. 673 nowego 3 w brzmieniu, zgodnie z którym jeżeli czas trwania najmu jest oznaczony, zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą wypowiedzieć najem w wypadkach określonych w umowie. Po czwarte, przewiduje się przeniesienie z dotychczasowej ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych dwóch regulacji dotyczących zawarcia umowy najmu, której stronami są pracodawca i pracownik (art. 680 ) oraz traktowania małżonków jako współ-
ZMIANY SYSTEMOWE... PRYWATNEGO PRAWA MIESZKANIOWEGO 6 2 najemców lokalu (art. 680 ). Po piąte, również z ustawy dotychczasowej proponuje się przenieść rozwiązanie, według którego bez zgody wynajmującego najemca nie może oddać lokalu mieszkalnego lub jego części do bezpłatnego używania, ani go 2 podnająć (art. 688 ). Po szóste, przewiduje się przywrócenie w kodeksie cywilnym, jednakże w znacznie zmienionej postaci, art. 69 uchylonego w 994 r. i regulującego skutki prawne śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w zakresie wstąpienia w stosunek najmu lokalu wymienionych w tym przepisie osób. SPÓŁDZIELCZE PRAWO DO LOKALU MIESZKALNEGO 4. W zakresie spółdzielczego prawa do lokalu wprowadzono w 994 r. kilkanaście zmian przepisów w zasadzie o charakterze głównie kosmetycznym. W kilku tylko wypadkach usunięto niektóre z najbardziej kompromitujących przepisów (art. 206 w odniesieniu do własnościowego prawa do lokalu, art. 225). Wszystkie podstawowe konstrukcje pozostały niezmienione. Utrzymano mianowicie własnościowe prawo do lokalu jako prawo rzeczowe ograniczone (z zachowaniem ograniczeń w zakresie korzystania z lokalu i rozporządzania prawem do lokalu: zbywania, dziedziczenia oraz wynajmowania). Zachowano też zasadę związania spółdzielczego prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni (zgodnie z którą prawo to może przysługiwać tylko członkowi spółdzielni) i zasadę jednopodmiotowości spółdzielczego prawa do lokalu (zgodnie z którą prawo to może przysługiwać tylko jednej osobie lub małżonkom). 5. Należy wszakże podkreślić, że już obecnie, po niedawnej nowelizacji prawa spółdzielczego, w odniesieniu do określonej grupy osób, mianowicie spadkobierców członków, którym przysługiwało spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie obowiązują wspomniane wyżej zasady związania tego prawa z członkostwem w spółdzielni oraz jednopodmiotowości rozważanego prawa. Własnościowe prawo do lokalu może zatem de lege lata trwale przysługiwać jednemu lub kilku spadkobiercom, i to niezależnie od tego, czy uzyskają oni członkostwo w spółdzielni. Okoliczności wprowadzenia tej zmiany w stanie prawnym są następujące. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lutego 6 999 r. stwierdził niezgodność art. 228 3 prawa spółdzielczego z art. 2 ust., art. 3 ust. 3 i art. 64 ust. i 3 Konstytucji oraz z art. Protokołu nr do 7 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego nastąpiła utrata mocy obowiązującej zapewne najbardziej kontrowersyjnego przepisu w prawie spółdzielczym, który przewidywał wygaśnięcie ex lege własnościowego prawa do lokalu w razie niedokonania przez spadkobierców czynności zmierzających do 6 7 Sygn. K.23/98, OTK 999, nr 2, poz. 25. Dz.U. z 995 r., nr 36, poz. 75.
62 KRZYSZTOF PIETRZYKOWSKI zachowania odziedziczonego prawa. W dalszej zaś konsekwencji 2 października 8 999 r. została uchwalona ustawa o zmianie prawa spółdzielczego, która m.in. zastąpiła całą dotychczasową regulację art. 228 prawa spółdzielczego odesłaniem do art. 233 prawa spółdzielczego, a więc nałożyła na spadkobierców obowiązek wyznaczenia pełnomocnika w celu dokonywania czynności prawnych związanych z wykonywaniem odziedziczonego prawa. 6. Radykalne zmiany systemowe przewiduje poselski projekt (Unii Wolności, z maja 998 r.) ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Komisja sejmowa zakończyła prace nad tym projektem 5 grudnia 999 r. Podstawowe założenia projektu są następujące: a) spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu ulegałoby ex lege przekształceniu w prawo odrębnej własności lokalu; b) spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mogłoby być przekształcone w prawo odrębnej własności lokalu za cenę odpowiadającą 5% wartości rynkowej prawa odrębnej własności; c) spółdzielnie mieszkaniowe, które mają nie uregulowaną sytuacje prawną gruntów, na których wzniosły budynki mieszkalne i inne urządzenia, stawałyby się ex lege użytkownikami wieczystymi gruntów. 7. Istotnym problemem, który pojawił się w pracach Komisji nad projektem ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, był brak jednoznacznej oceny skutków finansowych projektowanej ustawy. Przedstawione Komisji dwa różne wyliczenia w tym zakresie (dokonane w Ministerstwie Finansów oraz w Urzędzie Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast) znacznie różniły się między sobą, a przyczyny owej rozbieżności nie zostały ostatecznie wyjaśnione. Projektowana ustawa przewidywała następujące obciążenia budżetu państwa: a) brak pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów od spółdzielni, które mają nie uregulowaną sytuację prawną gruntów (art. 40 ust. 2 i art. 4 ust. ), b) odszkodowania dla prywatnych właścicieli gruntów (w wypadku spółdzielni, które wzniosły budynki lub inne urządzenia na gruntach prywatnych art. 4 ust. 2), c) koszty związane ze scaleniem i podziałem nieruchomości, rozgraniczeniem nieruchomości oraz ewidencją gruntów i budynków, w tym uzasadnione koszty prac geodezyjnych (art. 44 ust. 4), d) poręczenie przez Skarb Państwa wierzytelności spółdzielni zabezpieczonych hipoteką (art. 48a ust. 2; po art. 48 zgłoszony jako wniosek mniejszości), e) zwolnienie postępowania wieczystoksięgowego z opłat sądowych (art. 52 ust. ), f) zwolnienie przeniesienia własności i innych praw majątkowych, związanego z podziałem spółdzielni, od podatków oraz opłat skarbowych i sądowych, z wyłączeniem opłat kancelaryjnych (art. 54). Jednocześnie w projekcie ustawy przewidziano rozwiązanie, które miało stać się źródłem dochodów budżetowych oraz pozwolić na zrekompensowanie wydatków 8 Dz.U. nr 99, poz. 5.
ZMIANY SYSTEMOWE... PRYWATNEGO PRAWA MIESZKANIOWEGO 63 budżetowych. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 3 w związku z ust. w wypadku przeniesienia na rzecz członka, któremu przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu (dotychczasowe prawo lokatorskie), prawa odrębnej własności lokalu, 2,5% wartości rynkowej tego prawa miało podlegać odprowadzeniu do budżetu. Można było sądzić, że dochody budżetowe z tego tytułu w znacznym zakresie, jeżeli nie całkowicie, zrekompensują obciążenia budżetu. 8. W okresie po wygłoszeniu niniejszego referatu Rząd zajął wszakże krytyczne stanowisko wobec tych rozwiązań w projekcie, które przewidywały przekształcenia własnościowe ex lege i w konsekwencji mogłyby okazać się zbyt kosztowne dla budżetu państwa. Skłoniło to projektodawców do dokonania zmian w projekcie ustawy polegających przede wszystkim na tym, że przekształcenie własnościowego prawa do lokalu w prawo odrębnej własności lokalu będzie następowało nie ex lege, ale z inicjatywy zainteresowanego członka spółdzielni, któremu przyznaje się stosowne roszczenie cywilnoprawne. Poza tym proponuje się daleko idące zmiany w zakresie treści i wykonywania własnościowego prawa do lokalu, które wprawdzie pozostanie prawem rzeczowym innym niż prawo własności, ale bardzo do tego prawa zbliżonym. Przewiduje się ponadto uchylenie zasady związania spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu z członkostwem w spółdzielni oraz zasady jednopodmiotowości tego prawa. 9. W okresie po złożeniu niniejszego referatu do druku Sejm na posiedzeniu dnia 26 października 2000 r. uchwalił ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych przyjmując wyżej wspomnianą zasadę dobrowolnych przekształceń własnościowych. W ustawie tej umożliwiono przekształcenie prawa lokatorskiego w prawo odrębnej własności lokalu za cenę odpowiadającą 3% wartości rynkowej prawa odrębnej własności. Usunięto jednocześnie przepis projektu ustawy przewidujący przekazywanie części tej kwoty do budżetu. Dnia 5 grudnia 2000 r. Sejm ponownie uchwalił ustawę o spółdzielniach mieszkaniowych uwzględniając większość poprawek Senatu, a w dniu 9 stycznia 200 r. prezydent RP podpisał tę ustawę. UWAGI KOŃCOWE 20. Proponowane zmiany systemowe w obszarze prywatnego prawa mieszkaniowego zmierzają: a) w wypadku prawa najmu lokalu mieszkalnego do zapewnienia równowagi w zakresie ochrony praw najemcy (przez stworzenie systemu ochrony praw lokatora) oraz wynajmującego, a więc z reguły właściciela lokalu lub domu (przez stworzenie podstaw do realizacji konstytucyjnej zasady ochrony własności); b) w wypadku spółdzielczych praw do lokalu mieszkalnego do takiego ukształtowania treści prawa własnościowego, które zdecydowanie zbliży je do prawa własności, do umożliwienia członkom spółdzielni przekształcania praw własnościowych w prawa odrębnej własności oraz do stworzenia korzystnych warunków finansowych w zakresie przekształcania lokatorskich praw do lokali w prawa własnościowe albo w prawa odrębnej własności lokali.