Załącznik Nr 2 Prawne i organizacyjne uwarunkowania udziału federacji oraz organizacji proobronnych w systemie reagowania kryzysowego W literaturze dotyczącej bezpieczeństwa narodowego i dokumentach doktrynalnych organizacje pozarządowe uznawane są za elementy pozamilitarnych przygotowań obronnych. Wśród praktyków i teoretyków bezpieczeństwa funkcjonuje podział pozamilitarnych ogniw systemu obronności kraju ze względu na obszary zadań, na trzy grupy: ochronne, gospodarcze i informacyjne. W tych ostatnich mieszczą się organizacje społeczne i edukacja obronna. W Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej, zatwierdzonej przez Prezydenta RP w dniu 5 listopada 2014 r., nie wymieniono organizacji pozarządowych w kontekście jakichkolwiek zadań o charakterze stricte wojskowym (militarnym). Dokument ten sytuuje wymienione organizacje wśród elementów wsparcia potencjału ochronnego państwa (pkt 19 s. 14). Przewidywana rola organizacji pozarządowych ma według Strategii polegać na udziale w zapewnieniu bezpieczeństwa powszechnego (ratownictwo i ochrona ludności pkt 88, s. 36), ochronie i umacnianiu tożsamości narodowej (pkt 95, s. 38), edukacji dla bezpieczeństwa (pkt 96, s. 39) i wsparciu służb bezpieczeństwa powszechnego (ratownictwo i ochrona ludności pkt 134, s. 39). Chodzi tu głównie o takie zadania jak monitorowanie, informowanie i ostrzeganie o zagrożeniach, ratowanie życia lub zdrowia ludzi i zwierząt oraz mienia i środowiska, udzielanie doraźnej pomocy humanitarnej itp. Należy jednak brać pod uwagę fakt, że ta dziedzina mieści się raczej w obszarze zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej i nie leży w kompetencjach Ministerstwa Obrony Narodowej. Zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 743) dział administracji rządowej obrona narodowa obejmuje sprawy obrony Państwa oraz Sił Zbrojnych, udziału Rzeczypospolitej Polskiej w wojskowych przedsięwzięciach organizacji międzynarodowych oraz w zakresie wywiązywania się z zobowiązań militarnych, wynikających z umów międzynarodowych (art. 19). Natomiast dział sprawy wewnętrzne obejmuje m.in. problematykę ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego; zarządzania kryzysowego oraz obrony cywilnej. Minister właściwy do spraw wewnętrznych sprawuje nadzór nad działalnością organów utrzymania porządku publicznego, ochrony granic, formacji ratunkowych i Obrony Cywilnej Kraju (art. 29). Według ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r., poz.1166) zarządzanie kryzysowe to działalność organów administracji publicznej będąca elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej (art. 2). Zarządzanie kryzysowe obejmuje trzy rodzaje zagrożeń: naturalne i nienaturalne, techniczne i wojenne oraz trzy poziomy zarządzania, związane z poziomami władzy: centralny i wojewódzki (koordynacja) oraz lokalny (wykonawczy). Struktura zarządzania kryzysowego na poszczególnych poziomach administracji publicznej obejmuje odpowiednie organy władzy i powołane organy kolegialne. Poziom 1 (centralny) to Prezes Rady Ministrów, Minister Spraw Wewnętrznych, Rządowy Zespół Zarządzania Kryzysowego, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, zespoły zarządzania kryzysowego ministerstw i centralnych organów administracji rządowej oraz centra zarządzania kryzysowego ministerstw 1
i centralnych organów administracji rządowej. Poziom 2 (wojewódzki) to Wojewoda, Wojewódzki Zespół Zarządzania Kryzysowego i Wojewódzkie Centrum Zarządzania Kryzysowego. Poziom 3 to Starosta Powiatowy, Powiatowy Zespół Zarządzania Kryzysowego i Powiatowe Centrum Zarządzania Kryzysowego. Poziom 4 tworzą Wójt (Burmistrz, Prezydent miasta), Gminny Zespół Zarządzania Kryzysowego i Gminne Centrum Zarządzania Kryzysowego. (art. 8, 14, 17, 19) W celu jego ujednolicenia działań o charakterze ratowniczym, podejmowanych w sytuacjach zagrożeń życia, zdrowia, mienia lub środowiska na podstawie dyspozycji przepisów art. 127 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340, z późn. zm.) i art. 14, ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm.) został powołany Krajowy System Ratowniczo-Gaśniczy (KSRG). Centralnym organem administracji rządowej w sprawach organizacji KSRG jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Swoje zadania KSRG realizuje poprzez koordynację walki z klęskami żywiołowymi oraz ratownictwa technicznego, ekologicznego i medycznego na wszystkich szczeblach administracji. Krajowy system ratowniczo-gaśniczy stanowi integralną część systemu bezpieczeństwa państwa. Dysponowanie jednostek systemu do działań ratowniczych oraz alarmowanie podmiotów współdziałających odbywa się poprzez Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności, pełniące również funkcje międzyresortowego centrum zarządzania kryzysowego (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 239). W KSRG funkcjonują komendy wojewódzkie, komendy powiatowe i jednostki ratowniczo-gaśnicze Państwowej Straży Pożarnej (PSP), ochotnicze i zakładowe straże pożarne, kilkanaście szpitali i kilkuset specjalistów krajowych z różnych dziedzin ratownictwa. Z systemem współpracuje wiele innych instytucji, a także organizacje pozarządowe: ochotnicze pogotowia ratunkowe, Aeroklub Polski, Związek Harcerstwa Polskiego, Polska Misja Medyczna, Polski Czerwony Krzyż i inne. Z kolei Obrona Cywilna w Polsce stanowi system o sprecyzowanych zadaniach, strukturach i formach działania. Jest zespolona ze wszystkimi szczeblami administracji państwowej i samorządowej, podmiotami gospodarczymi (niezależnie od osobowości prawnej), organizacjami społecznymi oraz z całym społeczeństwem. Podstawowe zasady organizacji i funkcjonowania obrony cywilnej określa międzynarodowe prawo wojenne, zwłaszcza Protokół dodatkowy do konwencji genewskich z 12 sierpnia 1949 r., dotyczący ochrony ofiar międzynarodowych konfliktów zbrojnych Protokół I (Dz. U. z 1992 r. Nr 41, poz. 175), ratyfikowany przez Polskę 19 września 1991 r. Normy międzynarodowego prawa wojennego mają zastosowanie przede wszystkim w okresie trwania konfliktu zbrojnego. Organizację oraz zasady przygotowania i realizacji zadań Obrony Cywilnej regulują wewnętrzne przepisy każdego kraju. W Polsce są to przepisy Działu IV Obrona Cywilna ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Obrona Cywilna ma na celu ochronę ludności, zakładów pracy i urządzeń użyteczności publicznej, dóbr kultury, ratowanie i udzielanie pomocy poszkodowanym w czasie wojny oraz współdziałanie w zwalczaniu klęsk żywiołowych i zagrożeń środowiska oraz usuwaniu ich skutków (art. 137). Centralnym organem właściwym w sprawach obrony cywilnej jest Szef Obrony Cywilnej Kraju, powoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, któremu Szef Obrony Cywilnej podlega. Resorty spraw wewnętrznych i obrony narodowej mogą i powinny współpracować ze sobą. Co więcej, z uwagi na zazębianie się zadań z zakresu ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, wykonywanych przez Siły Zbrojne oraz podmioty 2
odpowiedzialne za bezpieczeństwo wewnętrzne, wskazane jest zacieśnienie tej współpracy oraz wzbogacenie jej form. Jednostki wojskowe są jednak przeznaczone przede wszystkim do realizacji zadań operacyjnych. Zgodnie z przepisami art. 25 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, użycie jednostek wojskowych do wykonywania zadań z zakresu zarządzania kryzysowego, może mieć miejsce tylko wtedy, gdy użycie innych sił i środków jest niemożliwe lub niewystarczające. Pododdziały lub oddziały Sił Zbrojnych mogą być w takich przypadkach przekazane do dyspozycji wojewody, jednak Użycie oddziałów Sił Zbrojnych w sytuacji kryzysowej nie może zagrozić ich zdolności do realizacji zadań wynikających z Konstytucji RP i ratyfikowanych umów międzynarodowych. Z powyższego wynika, że choć resort obrony narodowej byłby czynnikiem sprawczym powołania federacji, to nie mógłby projektować, planować i realizować zadań z zakresu należącego do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, ani tym bardziej ich finansować. W szczególności w razie kryzysu o charakterze militarnym i wojny jednostki wojskowe nie mogą angażować się w planowanie i realizację zadań w ramach współpracy organizacji proobronnych z podmiotami odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo i porządek wewnętrzny. Udział organizacji społecznych, w tym proobronnych, jest możliwy i konieczny w każdym etapie reagowania kryzysowego, tj. w etapie zapobiegania, przygotowania, reagowania i odbudowy. Etap zapobiegania obejmuje wszelkie działania profilaktyczne minimalizujące bądź eliminujące wystąpienie zagrożenia. Działania organizacji proobronnych w tym etapie powinny koncentrować się na minimalizacji lub eliminacji wystąpienia zagrożeń poprzez wychowywanie i edukację nowych pokoleń obywateli. Edukacja odbywać się powinna przede wszystkim wewnątrz podmiotów, co oznacza, że organizacje proobronne powinny szkolić i wychowywać własnych członków. Organizacje proobronne, zwłaszcza te masowo zrzeszające młodzież, powinny tworzyć własne programy nauczania i systemy szkolenia. Jeżeli organizacje te zostaną włączone w zarządzanie kryzysowe w umiejętny sposób, edukacja ta będzie skutkowała właściwym przygotowaniem do działań w sytuacjach kryzysowych. Z punktu widzenia zarządzania kryzysowego wartościowe będzie także szkolenie szerszego kręgu odbiorców poprzez wspieranie szkół w nauczaniu przedmiotu Edukacja dla bezpieczeństwa. Program przedmiotu koncentruje się wokół rodzajów zagrożeń życia i sposobów zapobiegania im, ochrony ludności i metod udzielania pierwszej pomocy. Organizacje proobronne posiadają potencjał w postaci kadr instruktorskich, dysponują również bazą sprzętową pozwalającą na wspieranie tej edukacji, więc wsparcie organizacji powinno dotyczyć prowadzenia zajęć programowych przez specjalistów z danej organizacji pozarządowej. Możliwe jest także prowadzenie zajęć dodatkowych w zakresie edukacji dla bezpieczeństwa kursów pierwszej pomocy i innych zajęć, odbywających się na terenie szkół i nie tylko. Finansowanie takiej działalności może odbywać się na zasadzie powierzania zadań publicznych. Jest to procedura przewidziana w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Organizacja otrzymuje środki do zrealizowania zadania publicznego, jakim jest przykładowo organizacja kursu pierwszej pomocy. Wybór podmiotu do realizacji zadania może odbyć się na zasadzie otwartego konkursu ofert składanych przez organizacje. Etap przygotowania - składa się z czynności związanych z planowaniem. Polem działalności dla organizacji proobronnych może być udział ich przedstawicieli w pracach Zespołów Zarządzania Kryzysowego: wojewódzkiego, powiatowego i gminnego. Do zadań zespołów należy między innymi ocenianie i prognozowanie zagrożeń, przygotowywanie propozycji działań, opiniowanie planów zarządzania kryzysowego, jak 3
również informowanie społeczeństwa o zagrożeniach, więc zespoły zarządzania kryzysowego pełnią istotną rolę w każdej fazie. Na etapie tworzenia planu przedstawiciele organizacji proobronnych mogą dzielić się swoją wiedzą nierzadko są to osoby posiadające ogromne doświadczenie, a także specjaliści wielu dziedzin. Mogą udzielić rzetelnej informacji na temat sił i środków, jakimi dysponuje ich organizacja, i w konsekwencji zapewnić jej udział w kolejnych fazach. Do etapu przygotowania można zaliczyć także mechanizm konsultacji społecznych, jeżeli będą one dotyczyły kwestii związanych z zarządzaniem kryzysowym. Tu również pojawia się potencjalna rola organizacji proobronnych. Mechanizm konsultacji przewiduje ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Są one prowadzone z organizacjami bezpośrednio lub też za pomocą rad pożytku publicznego, powołanych na poziomach wojewódzkim, powiatowym i gminnym. Etap reagowania polega na ograniczaniu skutków klęsk i katastrof oraz podjęciu bezpośrednich działań na rzecz pomocy ofiarom. Działanie podmiotów w sferze ratownictwa zostało uporządkowane dzięki powołaniu do życia Krajowego Systemu Ratowniczo-Gaśniczego (KSRG). KSRG zapewnia koordynację działań nie tylko w zwalczaniu pożarów, lecz także w ratownictwie medycznym, technicznym, ekologicznym i chemicznym, jak również w walce z klęskami żywiołowymi. Działanie w tym etapie są zatem domeną KSRG i społecznych organizacji ratowniczych. Organizacje te stanowią wsparcie dla wszystkich służb, inspekcji, straży i innych podmiotów niosących bezpośrednią pomoc ofiarom. Udowodniły one wielokrotnie, że potrafią sprawnie działać w sytuacjach kryzysowych i nie tylko uzupełniać, lecz także zastępować służby. Koniecznością w razie udzielania pomocy jest podporządkowanie sił i środków tych organizacji kierującemu akcją ratunkową. Jednakże odpowiedzialny za zarządzanie kryzysowe w żadnym wypadku nie może narażać członków organizacji na takie niebezpieczeństwo, na jakie w oczywisty sposób narażeni są podczas reagowania na sytuacje kryzysowe przedstawiciele profesjonalnych służb. Dla członków organizacji proobronnych, które nie zajmują się stricte ratownictwem jest tu miejsce w ograniczonym pole do działania. Oczywiście, nawet w organizacji, która nie ma charakteru ratowniczego, mogą wyjątkowo znajdować się siły i środki podobne jak w organizacji ratowniczej. Możliwe jest ich użycie, procedury są elastyczne i decyzja o zadysponowaniu sił i środków organizacji leży w rękach kierującego akcją. W tym etapie uczestniczyć mogą w szczególności organizacje posiadające unikalne zasoby, takie jak np. różnego rodzaju stowarzyszenia miłośników łączności radowej (krótkofalowców). Istnieją także sytuacje, w których potrzebna jest prosta pomoc każdego człowieka np. przy umacnianiu zagrożonych wałów przeciwpowodziowych. Wówczas zaangażować mogą się wszystkie organizacje, wykorzystując swoje struktury, siły i możliwości komunikacji. Etap odbudowy - to zapewnienie przynajmniej minimalnego standardu życia poszkodowanym, a także zabezpieczenie rejonu katastrofy. W tym etapie nie można pominąć roli organizacji, które mogą zapewnić wolontariuszy i wspomóc administrację w ich pracy. Dużą rolę odgrywają organizacje, które utrzymują obiekty infrastruktury społecznej, jak schroniska, przytułki, domy noclegowe, jadłodajnie, a także świetlice, kluby dla dzieci, poradnie, ośrodki doradcze i interwencyjne. Atutem może być również brak konieczności przeprowadzania specjalistycznych szkoleń dla wolontariuszy, jeżeli są już przeszkoleni przez swoją organizację. Organizacje proobronne mogą na etapie odbudowy inicjować różnego rodzaju przedsięwzięcia w charakterze projektów lokalnych. Współpracując z organizacjami proobronnymi, administracja i służby zapewniają sobie lepszą komunikację społeczną, są lepiej poinformowane o potrzebach poszkodowanych i mogą prowadzić lepszą dystrybucję niezbędnych poszkodowanym materiałów. 4
Bardzo często w tym etapie działają również organizacje proobronne, docierając bezpośrednio do poszkodowanych, pomagając im w usuwaniu zniszczeń wywołanych katastrofą, np. usuwając skutki powodzi w gospodarstwach rolnych. Organizacje proobronne powinny wspierać administrację w pomocy ofiarom sytuacji kryzysowych. Jeżeli wiązałoby się to z długim wykonywaniem pracy na rzecz organu administracji, wskazane byłoby nawiązanie pomiędzy organem administracji publicznej a członkiem takiej organizacji umowy wolontariackiej. Jej wzór został określony ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. 5