Deregulacja zawodów: rewolucja czy ewolucja? Autor: Grzegorz Kryg Wstęp Prace nad deregulacją zawodów regulowanych trwają w parlamencie i Radzie Ministrów już od 2011 r. Projekt ten przygotowywany pod auspicjami Ministerstwa Sprawiedliwości wkracza obecnie w decydującą fazę. Niektóre zmiany w dostępie do zawodów regulowanych weszły już w życie, inne są właśnie dyskutowane w parlamencie. Jest to odpowiednia chwila, aby dokonać analizy przyczyn rozpoczęcia procesu deregulacji, jego przebiegu oraz pierwszych skutków. Historia prac nad deregulacją zawodów Przed rokiem 2011 nie prowadzono w Polsce szerzej zakrojonych prac legislacyjnych nad deregulacją zawodów, zdarzały się wręcz próby wprowadzenia dodatkowych regulacji w tym zakresie 1. Samo pojęcie deregulacji zawodów rzadko pojawiało się także w debacie publicznej. Swoistym kamieniem milowym w procesie analizy regulacji dostępu do zawodów w Polsce stał się raport Fundacji Republikańskiej Zawody regulowane, aktualny stan prawny i propozycje zmian, który został opublikowany we wrześniu 2011 r. 2. W raporcie dokonano dogłębnej analizy obowiązującego stanu prawnego i jego negatywnych skutków. Za przykład tychże może posłużyć wysokie bezrobocie wśród ludzi młodych czy obniżanie konkurencyjności polskiej gospodarki. Te i inne czynniki miały wpływ na niską pozycję Polski w rankingach oceniających konkurencyjność gospodarki. 1 Ustawa o zmianie ustawy o rzemiośle z 2007 r. przewidywała wprowadzenie obowiązku zdawania egzaminu zawodowego dla przedstawicieli około 200 zawodów. Więcej o historii procesu deregulacji można znaleźć tutaj. 2 Tekst raportu można znaleźć tutaj.
Raport zawierał także szczegółowe wyliczenie liczby zawodów regulowanych funkcjonujących w Polsce w czasie publikacji raportu. Zgodnie z przyjętą metodologią 3 w Polsce regulowanych było wtedy aż 380 zawodów, co stawiało Polskę na niechlubnym pierwszym miejscu w Unii Europejskiej (dla porównania w Hiszpanii regulowano wtedy 174 zawody, a na Łotwie 50). Wykres 1: Liczba zawodów regulowanych w Europie w 2011 r. Źródło: Raport Fundacji Republikańskiej Zawody regulowane, aktualny stan prawny i propozycje zmian Deregulacja zawodów stała się sztandarowym projektem drugiego rządu Donalda Tuska. Prace nad deregulacją postanowiono rozdzielić na 3 transze, których celem było zreformowanie zasad dostępu do ok. 230 zawodów regulowanych. Pierwsza transza deregulacji tj. projekt Ustawy o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów została wniesiona do Sejmu dopiero 8. października 2012 r. 4. Po licznych perturbacjach (w Senacie zgłoszono do ustawy ponad 170 poprawek) ustawę ostatecznie uchwalono 13.06.2013 r. (Dz.U. 2013 r., poz. 829), a wszystkie jej przepisy weszły w życie 1.01.2014 r. 3 Autorzy raportu za zawód regulowany uznali działalność zawodową lub zespół działalności zawodowych, których podjęcie, wykonywanie, lub jeden ze sposobów wykonywania wymaga, bezpośrednio bądź pośrednio, na mocy przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, posiadania specjalnych kwalifikacji zawodowych (zgodnie z art. 3 dyrektywy 2005/36/WE z dnia 7.09.2005 r. w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych). 4 Przebieg uchwalania ustawy można znaleźć tutaj.
Ustawa zmieniła zasady dostępu do 51 zawodów regulowanych min. adwokata, radcy prawnego, notariusza, pośrednika w obrocie nieruchomościami, zarządcy nieruchomości, taksówkarza czy przewodnika. Druga transza deregulacji projekt Ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych został wniesiony do Sejmu 17 lipca 2013 r. Projekt zakłada zmiany w dostępie do 91 zawodów regulowanych (9 związanych z finansami i 82 zawodów technicznych) min. doradcy podatkowego, agenta ubezpieczeniowego, biegłego rewidenta czy urbanisty i zawodów związanych z pilotażem. Do ustawy zgłoszone zostały już poprawki Senatu i obecnie są one uwzględniane w komisji sejmowej. Trzecia transza deregulacji, w postaci projektu Ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych została wniesiona do Sejmu 15.04.2014 r. Projekt zakłada zmiany w dostępie do 101 zawodów min. maklera papierów wartościowych, doradcy inwestycyjnego oraz zawodów związanych z geologią i górnictwem. Wstępna ocena zmian Analizując zmiany, które już wprowadzono, można stwierdzić, że deregulacja zawodów nie przebiega w sposób jednolity występują zarówno zmiany sposobu regulacji na bardziej liberalny (uproszczenie dotychczas istniejących wymogów), jak i radykalne otwarcia niektórych zawodów (całkowite zniesienie dotychczasowych wymogów). W większości zawodów przyjęto model liberalizacji wymagań zawodowych, takich jak przykładowo zniesienie wymogu posiadania wyższego wykształcenia czy odbywania obowiązkowych praktyk. Liberalizacja wymogów oznacza jednak, że dany zawód wciąż pozostaje zawodem regulowanym. Część zmian polega na liberalizacji sposobu nabycia uprawnień zawodowych. Za przykład może posłużyć tutaj skrócenie terminów aplikacji w zawodach prawniczych. W innych natomiast zawodach zmieniono nie tylko zasady nabywania uprawnień, ale również sam sposób wykonywania danego zawodu. Za przykład radykalnej zmiany może posłużyć deregulacja zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami, gdzie zniesiono wszystkie wymogi poza posiadaniem ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za wyrządzone szkody i wprowadzeniem nowej umowy pośrednictwa. Szczególną regulacją posłużono się w przypadku zawodu taksówkarza w
gminach liczących powyżej 100 tys. mieszkańców, o tym, czy przeprowadzać szkolenie i egzamin dla kandydatów na taksówkarzy, decyduje teraz rada miasta (regulacja ta jest skutkiem kompromisu zawartego między ówczesnym ministrem sprawiedliwości a samorządowcami 5 ). W gminach poniżej 100 tys. mieszkańców szkolenia i egzaminy dla taksówkarzy zostały całkowicie zniesione. Mimo że nie udało się znieść wymogów szkoleń i egzaminów w większych miastach, można potraktować tą regulację, jako mniejsze zło kompetencja do podjęcia decyzji została przekazana samorządom w ramach decentralizacji, a więc de facto decyzję podejmuje władza będąca bliżej obywateli zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości. Obowiązek szkoleń i zdania egzaminu został utrzymany w 16 (z 39) miastach liczących powyżej 100 tys. mieszkańców (min. w Warszawie, Krakowie, Poznaniu i Wrocławiu) 6. W projektowanych zmianach przewiduje się jednak także poszerzenie zakresu regulacji. Dotyczy to sytuacji rozszerzania katalogu przestępstw, których nie można popełnić,by ubiegać się o uzyskanie kwalifikacji zawodowych. Zmiany te przewidywane są min. w zawodzie doradcy inwestycyjnego i maklera giełdowego. Należy natomiast zauważyć, że poszerzanie zakresu regulacji w tych przypadkach z reguły idzie w parze ze zmianami ułatwiającymi dostęp do ich wykonywania, a sam charakter tychże dodatkowych regulacji ciężko ocenić negatywnie. Szacowane skutki ekonomiczne Głównym skutkiem ekonomicznym wprowadzanych zmian miało być zakładane przez Ministerstwo Sprawiedliwości powstanie nowych miejsc pracy. Zgodnie ze słowami ministra sprawiedliwości Jarosława Gowina, deregulacja w długiej perspektywie powinna przynieść nawet 100 tys. nowych miejsc pracy 7. Obecnie, w 5 miesięcy po wejściu w życie pierwszych zmian w dostępie do zawodów, trudno jest stwierdzić, czy szacunki okażą się zgodne z rzeczywistością, bowiem na rynek pracy wpływa również szereg innych czynników, a wprowadzane zmiany dotykają różnych zawodów w różnym stopniu. Skutkiem deregulacji jest z pewnością likwidacja bądź liberalizacja barier 5 O kulisach zmian wypowiadał się sam Jarosław Gowin. 6 Dane za: http://www.e-harmonogram.pl/nowe-zasady-wykonywania-zawodu-taksowkarza-od- 2014,artykul,165/. 7 http://prawo.rp.pl/artykul/833278.html.
stawianych wcześniej osobom chętnym do pracy w danym zawodzie nie będą one musiały przechodzić przez odpłatne szkolenia czy odbywać wieloletnich praktyk przed faktycznym wykonywaniem zawodu. Pozwoli to zaangażować ich środki bezpośrednio na rozpoczęcie konkretnej działalności zawodowej. Główną osią deregulacji jest przesunięcie ciężaru odpowiedzialności, za jakość i ceny świadczonych usług bezpośrednio na usługodawców i usługobiorców ma zadziałać tutaj niewidzialna ręka. To konsument swoim działaniem będzie decydował, który podmiot świadczący usługi powinien dalej działać na rynku. Wydaje się to rozwiązaniem słusznym, ponieważ państwo czy korporacje zawodowe nie zawsze były w stanie zapewnić wysokiego poziomu świadczenia usług czy zapobiegać nieprawidłowościom, a koszty ich nadzoru obciążały pośrednio podatników. Otwarcie zawodów powinno przynieść także spadek cen w konkretnych branżach. Zakładając stały popyt na daną usługę, wzrost podaży (poprzez wzrost liczby usługodawców) powinien spowodować wzrost konkurencyjności, a w rezultacie spadek cen. Powinno to polepszyć również sytuację konsumentów, od teraz to usługodawcy będą teraz konkurować o ich względy ceną i jakością. Podsumowanie Podsumowując, należy pozytywnie ocenić samą idee prac nad deregulacją zawodów, jest to, bowiem rzadki przykład na wycofywanie się państwa ze swoich kompetencji władczych. Jednakże patrząc na zmiany już uchwalone, jak i te dopiero projektowane, można odczuwać niedosyt. Jedynie niektóre zawody zostały radykalnie otwarte (wspomniany zawód pośrednika w obrocie nieruchomościami), natomiast wśród większości zawodów zniesiono (lub zniesie się) jedynie różne obowiązki, pozostawiając te zawody de facto wciąż zawodami regulowanymi. Nieprawdą byłoby stwierdzenie, że zmiany w ustawach deregulacyjnych mają jedynie charakter kosmetyczny, ale moim zdaniem zmiany stanowią jedynie wprowadzenie poprawek do już istniejącego systemu regulacji. Z różnych przyczyn w reformie nie dokonano próby zmian głębszych, systemowych polegających np. na uchyleniu konkretnych ustaw i zastąpieniu ich nowymi, okrojonymi wersjami. Zamiast tego posłużono się ewolucyjną metodą nowelizowania wybranych przepisów, stosując swoisty kompromis między całkowitą rewolucją a wprowadzaniem zmian jedynie kosmetycznych.
Pozostaje wyrazić nadzieję, że wysiłek ustawodawczy, jaki został podjęty przy deregulacji zawodów, posłuży jako model przy odważniejszej deregulacji kolejnych sfer aktywności państwa, takich jak choćby obszar prawa podatkowego, co w efekcie posłuży wzrostowi polskiej gospodarki.