Pomorska Sieć Tematyczna ds. wysokiego poziomu zatrudnienia III spotkanie Ekspertyza Ekonomia społeczna Wnioski i rekomendacje wynikające z dotychczasowych doświadczeń we wspieraniu ekonomii społecznej w Polsce Piotr Stronkowski Spis treści Streszczenie...2 Wprowadzenie...2 Opis zastosowanej metodologii oraz źródła informacji wykorzystywane w analizie eksperckiej...3 Opis wyników analizy...3 Wnioski i powiązane z nimi rekomendacje...13 Usługa współfinansowana w 85% ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społeczne
str. 2 Streszczenie Dotychczasowe wsparcie ekonomii społecznej przyniosło ograniczone efekty. Podstawową przyczyną niedostatecznej skuteczności działań był niedopracowany system wdrażania interwencji. W efekcie projekty realizowane były w dużej części przez podmioty nie posiadające odpowiedniego potencjału. Pomoc dla sektora ekonomii społecznej, szczególnie w pierwszych latach, koncentrowała się na organizacjach pozarządowych i najczęściej przybierała formę ogólnych szkoleń. Wprowadzone zmiany do modelu wdrażania przyniosły poprawę efektów, jednak nadal dostrzegane są słabości: nadmierna koncentracja na tworzeniu nowych przedsiębiorstw społecznych, przy ograniczonym wsparciu dla już istniejących, ograniczenie wsparcia finansowego do spółdzielni socjalnych, nadmierna koncentracja na pomocy w uzyskaniu i rozliczeniu dotacji, a zbyt małe wsparcie w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. W efekcie stosunkowo słaba kondycja tych podmiotów ogranicza możliwości ich rozwoju i szerszego osiągania celów społecznych. W kolejnej perspektywie należy skoncentrować się na doskonaleniu modelu wsparcia, aby faktycznie zaczął on sprawnie funkcjonować. Większy nacisk powinien być położony również na aspekty rynkowe funkcjonowania przedsiębiorstw społecznych dostępność do instrumentów zwrotnych, zwiększanie skali funkcjonowania przedsiębiorstw społecznych, replikowanie sprawdzonych modeli biznesowych. Wprowadzenie Niniejsza ekspertyza koncentruje się na dotychczasowych doświadczeniach związanych ze wspieraniem ekonomii społecznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). U progu nowych programów konieczne jest pobudzenie refleksji, co się udało, a co poszło nie tak i sformułowanie na tej podstawie wniosków i zaleceń dla nowych programów. Ekspertyza koncentruje się na poziomie regionalnym. Nie uwzględniono w niej działań podejmowanych na poziomie krajowym, choć często stanowią one istotny kontekst dla rozwiązań regionalnych. Nie odnoszono się w niej również do toczących się prac nad Ustawą o przedsiębiorstwie społecznym i Krajowym Programem Rozwoju Ekonomii Społecznej. W ekspertyzie skoncentrowano się na wsparciu przedsiębiorstw społecznych, czyli tych podmiotów, dla których główną metodą osiągania korzyści społecznych jest prowadzenie działalności gospodarczej. W mniejszym stopniu uwzględniono podmioty integracyjne, czyli takie, dla których działalność gospodarcza jest przede wszystkim instrumentem aktywizacji osób wykluczonych (jest jednak tylko uzupełnieniem ich przychodów). Takimi podmiotami są np. Centra Integracji Społecznej (CIS), Warsztaty Terapii Zajęciowej (WTZ), Zakłady Aktywności Zawodowej (ZAZ). W tej grupie uwzględniane są również często Kluby Integracji Społecznej (KIS).
str. 3 Opis zastosowanej metodologii oraz źródła informacji wykorzystywane w analizie eksperckiej Niniejsza ekspertyza bazuje w dużym stopniu na wynikach badania przeprowadzonego na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego pt.: Ocena wsparcia w obszarze ekonomii społecznej udzielonego ze środków EFS w ramach PO KL. Badanie zostało przeprowadzone w drugiej połowie 2013 r. i bazowało na metodach jakościowych (wywiady z podmiotami ekonomii społecznej, ośrodkami wsparcia ekonomii społecznej, interesariuszami, ekspertami itd.) oraz metodach ilościowych (ankiety telefoniczne i internetowe kierowane do odbiorców interwencji). Opis wyników analizy Wsparcie ekonomii społecznej finansowane były dotychczas głównie ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. W latach 2004-2006 w ramach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, w której testowane były nowe rozwiązania, a od 2007 r. w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, gdzie starano się włączyć ekonomię społeczną do głównego nurtu polityk publicznych. Środki krajowe, przeznaczone na ten cen były stosunkowo niewielkie. Niniejsza ekspertyza koncentruje się na wsparciu w ramach PO KL. Na początku warto krótko się zastanowić, czym w ogóle jest ekonomia społeczna i dlaczego warto wspierać jej rozwój. Najprostsza, najbardziej intuicyjna definicja ekonomii społecznej to wykorzystywanie działalności gospodarczej do osiągania celów społecznych czy też, co jest podkreślane coraz częściej, środowiskowych. W takim ujęciu celem przedsiębiorstwa społecznego nie jest maksymalizowanie zysku finansowego, lecz maksymalizacja korzyści społecznych. Korzyści te mogą być osiągane w dużej mierze dzięki sprzedaży dóbr i usług. Według badań GUS, w roku 2012 podmioty ekonomii społecznej uzyskiwały 53% swoich przychodów z działalności gospodarczej. W Wielkiej Brytanii w 2013 r. 72% przedsiębiorstw społecznych uzyskuje 76% i więcej przychodów ze sprzedaży dóbr i usług, a ich głównym odbiorcą są klienci indywidualni. Widać zatem, że jest potencjał na rozwój bardziej rynkowego aspektu tego sektora. W dyskursie publicznym obecnym w Polsce ekonomia społeczna postrzegana jest przede wszystkim jako instrument aktywizacji i integracji społecznej. Jednak taka perspektywa jest zbyt zawężona. Istotne jest, aby na ekonomię społeczną patrzeć szerzej. Rozwój ekonomii społecznej może prowadzić do: tworzenia miejsc pracy dla osób, którym w przedsiębiorstwach rynkowych trudno byłoby znaleźć i utrzymać zatrudnienie, a tym samym przyczynianie się do ich usamodzielnienia; może też być alternatywą dla tych osób, które nie dostrzegają miejsca dla siebie w tradycyjnej, rynkowej gospodarce,
str. 4 stymulowania obywatelskiej aktywności wiele z tych przedsiębiorstw wywodzi się z inicjatyw obywatelskich, a rozwój przedsiębiorczości społecznej postrzegany jest jako szansa dla sektora obywatelskiego na większe uniezależnienie się od sektora publicznego, zwiększania dostępu do niedrogich usług użyteczności publicznej, rozwoju gospodarczego i społecznego społeczności lokalnych. Analizując dotychczasowe doświadczenia związane ze wspieraniem rozwoju ekonomii społecznej w PO KL warto przyjrzeć się kontekstowi, w jakim ten program powstawał. W roku 2008 z ekonomią społeczną wiązano duże nadzieje. W wyniku realizacji innowacyjnych projektów w ramach Programu IW EQUAL udało się zbudować pewien kapitał wiedzy i doświadczenia wśród instytucji zaangażowanych w realizację projektów. Powstało kilka / kilkanaście interesujących flagowych okrętów silnych przedsiębiorstw społecznych. Wymienić tu należy Partnerstwo dla Rain Mana, Krakowską inicjatywę na rzecz gospodarki społecznej Cogito, Koalicję Łamania Oporów Społecznych Kłos. Wspomnieć należy również o projektach o bardziej systemowym charakterze, jak np. W poszukiwaniu polskiego modelu ekonomii społecznej czy też W stronę polskiego modelu gospodarki społecznej Budujemy nowy Lisków. Efektem tych doświadczeń, a zarazem odzwierciedleniem oczekiwań i nadziei był m.in. Manifest ekonomii społecznej, przygotowany w 2008 r., w którym podkreślano potencjał ekonomii społecznej, szczególnie w przywracaniu na rynek pracy osób długo pozostających bez pracy, budowaniu kapitału zaufania i współpracy, stymulowania rozwoju lokalnego i dostarczania usług użyteczności publicznej. W praktyce jednak wiedza na temat ekonomii społecznej była skupiona w stosunkowo niedużym gronie organizacji. Wiedza i refleksja na ten temat była raczej słabo obecna wśród instytucji publicznych, szczególnie regionalnych (choć oczywiście istniały pozytywne wyjątki). Co jednak ważniejsze, brakowało jasnej wizji, czym jest ekonomia społeczna, jak ją wspierać i co powinno być efektem podejmowanych działań. Jest to wniosek bardzo ważny, choć oczywisty ekonomia społeczna jest interwencją trudną i jej wspieranie wymaga refleksji i odpowiednich kompetencji, a także odpowiedniego przygotowania głównych aktorów. Sama logika interwencji w PO KL nie była skomplikowana. IZ założyła, że należy zbudować system wsparcia około 40 ośrodków wsparcia ekonomii społecznej (OWES), których celem miała być pomoc w tworzeniu i rozwijaniu przedsiębiorstw społecznych. Na początkowym etapie realizacji PO KL założono, że OWES-y mają świadczyć głównie wsparcie doradcze i szkoleniowe. Natomiast wsparcie finansowe, czyli dotacje były dostępne w innym działaniu niż tworzone ośrodki wsparcia ekonomii społecznej. Zakładano, że osoby chcące założyć spółdzielnie socjalną będą przygotowane przez OWES. Następnie będą starać się o dotacje w ramach projektów realizowanych w Działaniu 6.2 PO KL. Szybko okazało się, że model ten nie działa. Projekty w Działaniu 6.2 PO KL koncentrowały się
str. 5 na wspieraniu działalności gospodarczej osób indywidualnych. W skali całego kraju tylko 24 projekty w tym Działaniu były adresowane do spółdzielni socjalnych, a w trzech województwach w ogóle nie realizowano takich inicjatyw (podkarpackim, dolnośląskim i małopolskim) 1. Szybko też okazało się, że duża część IP, ogłaszających pierwsze konkursy na instytucje wspierające ekonomię społeczną, nie miała pomysłu na tworzenie systemu wsparcia poza nielicznymi wyjątkami. Przedstawiciele władz regionalnych dzisiaj przyznają całkiem otwarcie, że początkowo nie rozumieli, na czym ma polegać interwencja. W efekcie przynajmniej część wybieranych instytucji to były podmioty przypadkowe, nieposiadające doświadczenia i kompetencji w tym obszarze, świadczące wybrane typy wsparcia z katalogu oferowanego w Poddziałaniu 7.2.2, a nie oferujące całościowy, kompleksowy pakiety usług. W pierwszych latach wdrażania PO KL tylko pojedyncze województwa podeszły do realizacji tego Poddziałania w sposób bardziej przemyślany, ogłaszając konkursy na świadczenie usług w poszczególnych subregionach, wymagając kompleksowości usługi czy dając preferencje dla podmiotów posiadających doświadczenie. W kolejnych latach wprowadzono zmiany do logiki interwencji w PO KL, które korygowały początkowe słabości. Najważniejsze z nich to: nałożenie na OWES-y obowiązku świadczenia kompleksowych usług, dodano możliwość realizacji nowego typu projektu w ramach Poddziałania 7.2.2 dotacje na założenie spółdzielni socjalnej, przystąpienie lub zatrudnienie w spółdzielni socjalnej, przy wyborze instytucji pełniących funkcję OWES wzmocniono wymagania dotyczące doświadczenia we wspieraniu ekonomii społecznej, odpowiednich kompetencji i wielkości projektu. Wprowadzono też w większości regionów zasadę subregionalizacji, zgodnie z którą jeden OWES działał na terenie jednego subregionu, co zapewniało bardziej równomierny dostęp do ich usług. Zmiany te szły w dobrym kierunku. Pokazują one, że istotne znaczenie ma nie tylko zapisanie w Programie, jakiego typu projekty mogą być realizowane. Ważniejsze jest dokładne i przemyślane określenie, kto ma tego typu interwencję realizować, na jakich zasadach i jakie powinny być wymagania jakościowe. Widoczne jest zatem odchodzenie od myślenia o interwencji w kategorii wyboru projektu w stronę budowania systemu, który ma dostarczać określonych efektów. Jednak początkowe trudności odbiły się na trafności i skuteczności wsparcia szczególnie w pierwszym okresie wdrażania interwencji. Wśród odbiorców instytucjonalnych pomocy dominowały organizacje pozarządowe, a wśród nich te, które nie prowadzą działalności 1 Oszacowano na podstawie wiadomości z IP/IP2 i listy projektów z Działania 6.2.
str. 6 gospodarczej. Dla OWES-ów była to stosunkowo łatwo dostępna grupa docelowa. Duża część wsparcia miała charakter powierzchownych, ogólnych szkoleń na temat ekonomii społecznej. W niewielkim stopniu przyczyniały się one do budowania autentycznego sektora ekonomii społecznej. Dobrze ilustrują to odpowiedzi na pytanie o korzyści wynikające ze wsparcia. Dotyczyły one najczęściej poprawy kompetencji, a dużo rzadziej wskazywane było stworzenie miejsc pracy czy rozwój działalności gospodarczej. Wyniki te potwierdzają również prowadzone wywiady masowe, lecz ogólne szkolenia nie przyczyniły się do rozwoju ekonomii społecznej. Tabela 1 Główne korzyści osiągnięte przez PES dzięki wsparciu z PO KL (% obserwacji) Korzyści PES nieintegracyjne (n=979) Podnieśliśmy dotychczas posiadane kompetencje 47% Nabyliśmy określone kompetencje 45% Pomogliśmy osobom w trudnej sytuacji (wykluczonym społecznie) 39% Zostaliśmy wypromowani 36% Nasz podmiot stał się bardziej samodzielny 26% Zbudowaliśmy lokalne partnerstwo 24% Zwiększyliśmy liczbę uczestników naszych zajęć 23% Rozszerzyliśmy zakres naszych usług lub produktów 19% Nawiązaliśmy kontakty biznesowe 18% Nasza dzielność jest bardziej opłacalna 16% Stworzyliśmy miejsca pracy 13% Przekształciliśmy organizację w podmiot ekonomii społecznej 9% Rozwinęliśmy naszą działalność gospodarczą 7% Założyliśmy podmiot ekonomii społecznej/przedsiębiorstwo społeczne 4% Inne (np. niezależność, animacja lokalna, wdzięczność mieszkańców) 2% Nie osiągnęliśmy żadnych korzyści 1% Nie wiem, trudno powiedzieć 0% Źródło: Badanie CATI PES. Można było wskazać więcej, niż 1 odpowiedź. Drugą, ważną grupą odbiorców wsparcia OWES były osoby fizyczne (ale także prawne), które chcą założyć przedsiębiorstwo społeczne. Znaczenie tej grupy klientów wzrosło po wprowadzeniu zmian do PO KL, czyli umożliwieniu udzielania dotacji na założenie spółdzielni socjalnych, z czym wiązało się wprowadzenie do programu wskaźnika: liczba utworzonych przedsiębiorstw społecznych. OWES-y w większym stopniu zaczęły być rozliczane z faktycznie utworzonych przedsiębiorstw społecznych. Stworzenie autentycznego dostępu do wsparcia finansowego i postawienie określonych wymagań prowadziło do osiągania wymiernych rezultatów. Dzięki interwencji powstało ok. 193 spółdzielni
str. 7 socjalnych 2. Wśród osób, które uzyskały dotację, panuje przekonanie, że gdyby nie otrzymane środki finansowe, 80% założonych podmiotów na pewno nie powstałoby, a pozostałe 20% mogłoby nie powstać. Osoby indywidualne, które skorzystały ze wsparcia, oceniają że najbardziej dopasowane do ich potrzeb były właśnie dotacje na rozpoczęcie i prowadzenie przedsiębiorstwa społecznego. Ale równie wysoko oceniają użyteczność pomocy w utworzeniu i prowadzeniu tego przedsiębiorstwa. Wyniki te dosyć dobitnie potwierdzają wyniki analiz międzynarodowych dla rozwoju sektora ekonomii społecznej niezbędne są wyspecjalizowane instytucje wsparcia oraz kapitał na rozpoczęcie działalności bez tego sektor ten nie będzie się rozwijał. W dyskursie wielokrotnie pojawiały się opinie, że powstające przedsiębiorstwa są stosunkowo słabe i szybko upadają. Wyniki badania nie potwierdzają w sposób jednoznaczny tych obiegowych opinii, choć na ostateczną opinię jest jeszcze za wcześnie. Znaczna część utworzonych podmiotów była albo w fazie inkubacji albo nie minął jeszcze rok od ich utworzenia. Weryfikację trwałości utrudnia też fakt, że OWES nie monitorują sytuacji wszystkich powołanych PES. Ocenę utrudnia również istniejący system monitorowania PO KL, w którym nie są zbierane dane podmiotów utworzonych dzięki interwencji, a tylko dane osób, które np. uzyskały dotacje, co ogranicza możliwości pozyskiwania jednoznacznych danych na temat statusu spółdzielni na rynku. Z deklaracji OWES wynika, że spółdzielnie powołane dzięki wsparciu z PO KL są trwałe ich zdaniem blisko 90% założonych spółdzielni nadal funkcjonuje. Równocześnie 12% spółdzielni socjalnych osób fizycznych lub prawnych obawia się upadłości 3, co można uznać za stosunkowo niewysoki odsetek (wyniki te nie obejmują tych spółdzielni, które już zaprzestały działalności). A ok. 50% PES (czyli nie tylko spółdzielni socjalnych), ocenia swoją kondycję jako dobrą lub bardzo dobrą. Widać zatem, że sytuacja nie jest jednoznaczna i wymyka się prostym ocenom. Nie oznacza to, że problem niskiej trwałości funkcjonowania PES nie występuje. Największym problemem nie jest założenie i funkcjonowanie PES przez rok, lecz jego stabilizacja i rozwój. Często takie podmioty nie wypracowują dochodu, który umożliwiłby osiągnięcie progu rentowności (pokrycie kosztów działania). Trzeba też podkreślić, że poziom wynagrodzeń członków spółdzielni socjalnych w wielu przypadkach pozostaje na poziomie płacy minimalnej. Wynika stąd, że PES potrzebują wsparcia nie tylko przy rozpoczynaniu działalności i przez pierwszy rok swojej działalności. Zdecydowana większość z tych, które korzystały już ze wsparcia OWES, zamierza korzystać z niego także w przyszłości: 93% podmiotów integracyjnych oraz 87% pozostałych. Jest to ważny wniosek dotyczący przyszłości wsparcia. Prowadzone badanie pokazało, że wprowadzenie wskaźnika: liczba utworzonych przedsiębiorstw społecznych prowadzi do koncentracji na tworzeniu i pierwszym roku działalności przedsiębiorstwa społecznego. Podczas 2 System sprawozdawczości nie pozwala ustalić jednoznacznie, ile spółdzielni zostało faktycznie utworzonych. 3 Ze względu na małą próbę trzeba zachować ostrożność w interpretacji wyników (n=18).
str. 8 gdy istnieje potrzeba wspierania go, choć zapewne z mniejszą intensywnością i głównie poprzez zindywidualizowane doradztwo, również w kolejnych latach. Szczególnie istotne jest wsparcie doradcze, dotyczące zarówno sposobu zarządzania przedsiębiorstwem społecznym, jak również w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, związane ze specyfiką danej branży. Analizowane modele międzynarodowe pokazują, że taki proces inkubacji może trwać nawet do sześciu lat, a jej zakres i forma powinny być dopasowane do specyficznych potrzeb przedsiębiorstwa społecznego. Trzeba bowiem pamiętać, że przedsiębiorstwa społeczne zakładane są często przez osoby, które doświadczają różnych deficytów zetknięcie się przez nie z wymaganiami rynku bywa bolesnym i trudnym doświadczeniem. Pozostawieni sami sobie mogą nie podołać ulegają zniechęceniu, pojawiają się konflikty itd. Dlatego też system wsparcia przedsiębiorczości społecznej musi uwzględniać te specyficzne sytuacje. W tym kontekście pojawia się pytanie o jakość i adekwatność usług świadczonych przez OWES-y. W tym przypadku również obraz nie jest jednoznaczny. Niedopracowany i nie zawsze przemyślany sposób wyboru tych instytucji prowadził w wielu przypadkach do powierzania tego zadania podmiotom przypadkowym, bez odpowiedniego przygotowania. Równocześnie rozwijała się grupa podmiotów wyspecjalizowanych w obszarze ekonomii społecznej, posiadających doświadczenie i kompetencje. W tej chwili istnieje już grupa organizacji, które mogą stanowić bazę dla budowania systemu wsparcia rozwoju ekonomii społecznej. W toku badania udało się ustalić kilka czynników, które sprzyjają wysokiej jakości funkcjonowania OWES-ów: trwałość funkcjonowania budowanie kapitału wiedzy i doświadczenia, relacji z otoczeniem trwa; równocześnie odbiorcy usług potrzebują stabilnych źródeł wsparcia, które będą mogły im pomagać przez kilka lat, a nie przez dwa lata trwania projektu. Dlatego też istotne jest, aby tworzyć systemy nastawione na długie trwanie, pomoc OWES była zdecydowanie lepiej oceniana, kiedy zakres wsparcia mógł być dopasowany do specyficznych potrzeb odbiorców usług. Niestety często ograniczeniem okazywały się mało elastyczne zasady realizacji projektów. Zatem szczególnie istotne jest zwiększenie elastyczności działania OWES, co pozwoli na przezwyciężenie problemów z trafnością wsparcia i pozwoli spełnić inny postulat OWES: położyć większy nacisk na efekty merytoryczne. pomoc ta była również lepiej oceniana, kiedy była bardziej kompleksowa obejmowała większą ilość form wsparcia. To istotny wniosek z punktu widzenia interwencji jest sensowne tworzenie centrów usług, które będą świadczyć możliwie kompleksowe usługi wsparcia. Równocześnie badanie wykazało także kilka słabości istniejącego systemu wsparcia. Najważniejsze z nich:
str. 9 Pomoc OWES koncentrowała się na wsparciu przy uzyskaniu i rozliczeniu dotacji na założenie przedsiębiorstwa społecznego. Zdecydowanie słabsza była oferta w zakresie wsparcia biznesowego. Często organizacje te nie mają dostatecznych kompetencji w tym zakresie może to być jeden z powodów stosunkowo słabej kondycji ekonomicznej tych podmiotów. Nastawienie na tworzenie nowych przedsiębiorstw (z czego OWES-y są rozliczane) i niechęć do brania odpowiedzialności za ich dalszy rozwój. W wywiadach często pojawiały się stwierdzenia, że po pomocy w powstaniu, pełna odpowiedzialność za dalszy rozwój spoczywa na przedsiębiorstwie społecznym. Jest to ważny wniosek z badania problemem nie jest jakość OWES jako taka, ale sposób ich wyboru. Właściwe sparametryzowanie wymagań wobec tych instytucji może ograniczyć problem zbyt niskiej jakości usług. Dodatkowo wskazane jest rozwijanie systemów zapewniania jakości. Tworzony pod auspicjami MPiPS system akredytacji OWES jest ruchem w dobrym kierunku, lecz jest to narzędzie nie wystarczające (nadmiernie koncentrujące się na kwestiach formalnych, a nie na autentycznej jakości usług). Istotna jest zatem dyskusja na stosunkowo szczegółowym poziomie, umożliwiająca doskonalenie i dopracowywanie konkretnych rozwiązań, co może sprawić, że system będzie działał lepiej. W badaniu analizowano również czynniki, które sprzyjają dobrej lub złej kondycji PES. Zgodnie z deklaracjami PES, dobra kondycja wynikała z wysokich kompetencji, współpracy z samorządem, dobrej sytuacji rynkowej oraz odpowiedniego wsparcia (finansowego i doradczego). PES-y, które oceniały swoją sytuację jako złą, jako przyczyny wskazywały niedostateczne wsparcie (finansowe i doradcze) oraz dużą konkurencję na rynku. Zestawienie to pokazuje jasno, że oprócz dobrego zestawu wysokiej jakości instrumentów wsparcia, kluczowe znaczenie ma pozycja rynkowa tych przedsiębiorstw. Część z nich wchodzi na rynki cechujące się wysoką konkurencyjnością (co wynika m.in. z niskich kosztów wejścia), na których trudniej się utrzymać. Dlatego też konieczne jest poszukiwanie modeli biznesowych, które się sprawdzają i mogą być w stosunkowo łatwy sposób replikowane przez przedsiębiorstwa społeczne. Duży potencjał leży także w silniejszym nacisku na zwiększanie skali działania już istniejących przedsiębiorstw, mechanizmy replikacji modeli biznesowych (franczyza społeczna). Takie podejście może prowadzić do osiągnięcia pewnej masy krytycznej przez sektor ekonomii społecznej, czemu służyć może pojawienie się kilku większych przedsiębiorstw społecznych, zatrudniających nie po kilka osób, ale po kilkaset lub kilka tysięcy. Stałyby się bardziej dostrzegalne na poziomie lokalnym, ale również krajowym. Wykres 1 Determinanty dobrej kondycji PES (% obserwacji)
str. 10 Źródło: Badanie CATI PES, n=526. Można było wskazać więcej, niż 1 odpowiedź. Wykres 2 Determinanty złej kondycji PES (% obserwacji) Źródło: Badanie CATI PES, n=510. Można było wskazać więcej, niż 1 odpowiedź.
str. 11 W trakcie prowadzonych wywiadów często pojawiały się głosy krytykujące ideę spółdzielni socjalnej. Uczestnicy badań jakościowych dosyć zgodnie podkreślają, że spółdzielnia socjalna jest bardzo trudną, wymagającą i kosztowną formą wsparcia. Co więcej, nie zawsze jest to forma optymalna dopasowana do potrzeb odbiorców. W niektórych przypadkach bardziej adekwatna byłaby inna forma przedsiębiorstwa społecznego (np. organizacja pozarządowa prowadząca działalność gospodarczą lub spółka non-profit powoływana przez organizację pozarządową) ponieważ jednak PO KL ogranicza dotacje tylko do spółdzielni socjalnych, oznacza to w praktyce silną preferencję dla tej formy. Wykres 3 Klienci OWES którym najtrudniej jest udzielić wsparcia Źródło: Badanie CAWI OWES, N=52. Można było wskazać do 3 odpowiedzi. Z badań jakościowych jednoznacznie wynika jednak, że problemem jest nie tyle sam instrument (spółdzielnia socjalna), ale brak pluralizmu instrumentów i form prawnych przedsiębiorstw społecznych, które mogą być wspierane ze środków EFS. Spółdzielnia socjalna jest dobrym instrumentem, ale nie zawsze i nie dla każdego. Tradycyjny model spółdzielni socjalnej, gdzie grupa osób podejmuje wspólnie decyzje o rozpoczęciu działalności gospodarczej, sprawdza się w przypadku osób o pewnym potencjale lepiej wykształconych, bardziej przedsiębiorczych, posiadających dostęp do kapitału finansowego (np. poprzez członków rodziny) i kapitał społeczny (kontakty). Przykładem mogą być spółdzielnie socjalne osób młodych skierowane na aktywność kulturalną w lokalnych społecznościach. Natomiast zdecydowanie trudniejszy jest model zakładania takiej spółdzielni przez same osoby wykluczone lub zagrożone wykluczeniem, które przez wiele lat nie pracowały, mają niższy poziom kompetencji, kapitału społecznego i kulturowego. Wymaga to dużych nakładów pracy i zasobów,
str. 12 a często również obarczone jest ryzykiem. W takich przypadkach dla powodzenia nie wystarczy dwutygodniowy kurs, dotacja i pomoc w rozpoczęciu działalności. Istnieją jednak inne modele prowadzenia spółdzielni socjalnych, które sprawdzają się dużo lepiej i dają większe szanse na powstanie, rozwój i przetrwanie tego typu przedsiębiorstw, zatrudniających osoby wykluczone społecznie. Generalnie modele te zakładają istnienie mechanizmu wsparcia ich działalności, oparcia na bardziej trwały strukturach, np. innego podmiotu. Spółdzielnia socjalna osób prawnych spółdzielnia z udziałem np. samorządu terytorialnego, który jest zainteresowany dbaniem o jej przeżycie i rozwój, a dająca miejsca pracy osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym, jest rozwiązaniem generalnie sprawdzającym się, Spółdzielnia socjalna jako kolejny szczebel integracji społecznej i zawodowej w tym modelu spółdzielnie tworzone są przez (lub dla) osób, które przeszły proces reintegracji w bardziej przyjaznym środowisku, np. CIS lub WTZ. Model ten jest praktykowany przez coraz większą liczbę podmiotów i przynosi pozytywne efekty. Spółdzielnia socjalna funkcjonująca w partnerstwie lokalnym z głównym klientem, np. dużym przedsiębiorstwem, które włącza spółdzielnie do łańcucha dostaw (jako podwykonawcę). Spółdzielnia socjalna zakładana przez osoby posiadające pewien wyższy kapitał wiedzy i umiejętności, które koncentrują się na rozwijaniu spółdzielni i tworzeniu miejsc pracy dla osób w trudniejszej sytuacji. Należy pamiętać, że warunkiem powodzenia dla wielu spółdzielni socjalnych jest osoba lidera. Jednak nie zawsze taki lider jest dostępny wśród grupy docelowej osób wykluczonych lub zagrożonych wykluczeniem czy też w ich bezpośrednim otoczeniu. Nadmierna koncentracja na spółdzielniach socjalnych wiąże się z brakiem w PO KL instrumentów finansowych wspierających ekonomizację III sektora. Stąd organizacjom pozarządowym nie prowadzącym działalności gospodarczej czy nawet odpłatnej statutowej zdecydowanie trudniej urynkowić swoje działania. Do tego potrzebne są środki finansowe (w postaci bezzwrotnej lub zwrotnej) oraz wsparcie nastawione na wprowadzenie usług odpłatnych lub rynkowych. Doprowadziło to do sytuacji, że choć większość odbiorców wsparcia to organizacje pozarządowe nie prowadzące działalności gospodarczej ani odpłatnej, to interwencja nie przewidziała potrzebnych im instrumentów do przekształcenia się w przedsiębiorstwo społeczne. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na wątek wielokrotnie pojawiający się w badaniu (głównie jakościowym), czyli łączenie oferty różnych typów podmiotów ekonomii społecznej. Takie podejście pozwala na bardziej zrównoważone wykorzystanie mocnych i słabych stron poszczególnych typów PES. Przykładem może być łączenie Zakładu Aktywności Zawodowej, gdzie istnieje wysoki poziom dofinansowania kosztów rehabilitacji zdrowotnej i zawodowej, ale zasady prowadzenia działalności
str. 13 gospodarczej są bardzo sztywno regulowane, ze spółką z o.o., która może bardziej elastycznie dopasowywać się do zmieniającej się sytuacji na rynku pracy. Innym przykładem może być łączenie Centrum Integracji Społecznej, oferującego intensywne i długoterminowe przygotowanie do wejścia na rynek pracy, ze spółdzielnią socjalną w której byli uczestnicy CIS mogą wykorzystywać swoje kompetencje, pracując w sposób bardziej autonomiczny. Eksperci i praktycy uznali, że kluczowe jest w tym przypadku nie tyle opracowanie sztywnych ścieżek wsparcia, prowadzących poprzez poszczególne instytucje aż do pełnego usamodzielnienie na rynku pracy, ale tworzenie klastrów ekonomii społecznej czyli łączenie różnych podmiotów. Pozwoli to na wykorzystanie istniejącej infrastruktury ekonomii społecznej dla aktywizacji osób wykluczonych. Wnioski i powiązane z nimi rekomendacje Dotychczasowe efekty wsparcia ekonomii społecznej dają mieszane efekty. Wynika to jednak w dużym stopniu z niedopracowanego modelu wdrażania interwencji. W pierwszych latach realizacji PO KL dużo energii i pieniędzy zostało zainwestowanych w działania pozorne, które nie prowadziły do faktycznego rozwoju sektora ekonomii społecznej. Wprowadzane w kolejnych latach modyfikacje nie miały charakteru rewolucyjnego. Zakładały raczej stopniowe ulepszanie modelu wspierania ekonomii społecznej, czyli coraz bardziej przemyślane i dopracowanej koncepcji jak wspierać. I ten wniosek powinien stanowić punkt wyjścia dla opracowywania nowych programów należy skoncentrować się na dopracowywaniu i doskonaleniu mechanizmów wspierania rozwoju ekonomii społecznej. Drugi, kluczowy wniosek dotyczy nadmiernej koncentracji na kwestiach integracyjnych i dotacyjnych formach wsparcia. W efekcie słabą stroną sektora pozostaje cały czas aspekt biznesowy. A przecież podstawą przedsiębiorstwa społecznego jest solidny i stabilny biznes, a nie dotacje z sektora publicznego (choć w wielu przypadkach są one niezbędnym uzupełnieniem przychodów). Dlatego też istotne jest swoiste wyrwanie ekonomii społecznej z niszy integracji społecznej (zmiana dyskursu), rozwój instrumentów zwrotnych, które wymuszają silniejszą koncentrację na działalności gospodarczej, oraz lepsze ukierunkowanie wsparcia doradczego.
Lp. Wniosek Rekomendacja 1. Jedną z poważniejszych barier jest utrudniony dostęp do kapitału dla funkcjonujących PES 2. Stworzony system akredytacji instytucji wsparcia ekonomii społecznej nie spełnia w pełni oczekiwań nie zapewnia w wystarczającym stopniu wysokiej jakości usług świadczonych przez OWES. Należy rozważyć uruchomienie na większą skalę instrumentów zwrotnych, adresowanych do funkcjonujących przedsiębiorstw społecznych. Przy tworzeniu instrumentów zwrotnych należy uwzględnić duże zróżnicowanie sytuacji i potrzeb przedsiębiorstw społecznych, dlatego w miarę możliwości oferta instrumentów zwrotnych powinna być stosunkowo szeroka i różnorodna. Wskazane jest prowadzenie dalszych prac nad systemem akredytacji. Podstawowym celem akredytacji powinno być zapewnienie wysokiej jakości usług oraz stymulowanie procesów doskonalenia w systemie. W większym stopniu powinny być uwzględnione aspekty jakości oferowanych usług: sposoby diagnozowania potrzeb klientów, sposoby pracy z klientami, sposoby monitorowania losów klientów. Nie chodzi przy tym o standaryzację sposobu działania wszystkich OWES, ale o upewnienie się, że w każdym z nich funkcjonują mechanizmy zapewniania jakości działania. Ponadto, oprócz akredytacji, wskazane jest wprowadzenie innych mechanizmów zapewniania jakości (ewentualnie mogą one stać się elementem akredytacji). Proponuje się: Uwzględniać opinie klientów OWES Prowadzić regularne badanie efektów funkcjonowania OWES Nałożyć na podmiot pełniący funkcję OWES obowiązek doskonalenia jakości swoich usług (możliwe jest przeznaczenie części dotacji na rozwój kompetencji OWES). Wypracować standardy kwalifikacji dla pracowników OWES i uruchomić możliwość ich walidacji. Uruchomienie mechanizmów zapewniania jakości funkcjonowania OWES powinno nastąpić możliwie szybko tak aby możliwe było ich wdrożenie przed uruchomieniem interwencji w ramach RPO.
3. W dokumentach programowych niewystarczająco precyzyjnie określono zasady tworzenia i funkcjonowania systemu wsparcia ekonomii społecznej. W dokumentach programowych RPO należy doprecyzować, w jaki sposób i na jakich zasadach będą wybierane OWES-y w nowej perspektywie. Budowanie systemu wsparcia możliwe jest przez konkurs lub jako projekt systemowy (np. samorządu województwa). Choć ta druga opcja jest mniej przejrzysta, to zapewnia większy wpływ na wybór podmiotów o odpowiednim potencjale. Wskazany jest wybór podmiotów, które: posiadają doświadczenie na terenie województwa, a także doświadczony zespół, posiadają akredytację (prowadzoną według zmodyfikowanego modelu opisanego w rekomendacji nr 2) Dodatkowo przy wyborze OWES należy zapewnić, by: kryteria i zasady wyboru instytucji zostały określone wspólnie z kluczowymi interesariuszami, instytucje wsparcia ekonomii społecznej powoływane byty co najmniej na 4 lata (konkurs dwa razy w okresie programowania), dla każdej instytucji wskazane zostały rezultaty do osiągnięcia., dotyczące liczby utworzonych miejsc pracy i ich trwałości. 4. Część OWES-ów nie posiada wystarczającego własnego doświadczenia biznesowego Jako dostarczyciele usług powinny być wybierane podmioty, które mają potencjał do świadczenia wsparcia biznesowego. Kryteria wyboru OWES powinny uwzględnić sposób zapewnienia potencjału w tym zakresie. Może to być osiągnięte przez: Współpracę z podmiotami o odpowiednim potencjale (np. instytucjami otoczenia biznesu) Zatrudnienia osób o odpowiednich kompetencjach Wydaje się, że z punktu widzenia wdrożeniowego drugie rozwiązanie jest bardziej skuteczne i trwałe budujące potencjał OWES.
5. Nadmierna sztywność projektów utrudniająca dopasowanie wsparcia do potrzeb indywidualnych i instytucjonalnych odbiorców. Zakres funkcjonowania OWES powinien być określony stosunkowo elastycznie. Możliwe są różne modele funkcjonowania tego typu instytucji i dokumenty programowe powinny pozwalać na ich realizację (np. przewidzenie w projekcie przeciętnej lub maksymalnej wartości wsparcia na klienta, bez precyzowania jego rodzaju, planowanie stopniowe uszczegóławianie planów wraz z postępem realizacji projektu itd.). Konieczne jest również zapewnienie możliwości elastycznego dopasowywania wsparcia do potrzeb jego odbiorców w trakcie trwania projektu. Wymaga to przyjęcia bardziej ogólnych zapisów na etapie wniosku o dofinansowanie, natomiast lepszego systemu monitorowania działań i jego efektów w trakcie realizacji projektu. OWES-y powinny mieć możliwość dostarczania usług zgodnych z potrzebami, np. indywidualnego doradztwa dotyczącego danej branży, szkoleń zawodowych czy też usług menadżera przedsiębiorstwa społecznego. 6. Ograniczono możliwość udzielania dotacji tylko do spółdzielni socjalnych. Jednak forma ta nie jest adekwatna dla wszystkich grup docelowych wsparcia. Należy umożliwić udzielanie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej, w formie przedsiębiorstwa społecznego również innym typom podmiotów: organizacjom pozarządowym, spółkom non-profit. Przy czym udzielanie dotacji innym typom podmiotów niż spółdzielnie socjalne związane jest z pomocą publiczną. Należy zatem opracować zasady udzielania pomocy publicznej dla tych podmiotów (np. w formie pomocy de minimis) i je objąć działaniami informacyjno-promocyjnymi 7. Nadmierna koncentracja OWES na inkubacji nowych spółdzielni socjalnych, ale w niewielkim stopniu na wsparciu podmiotów już istniejących. Trwałe OWES-y powinny dysponować ofertą (częściowo odpłatną, częściowo darmową) dla działających PES mających problemy, chcących się rozwinąć lub potrzebujących specjalistycznych usług (np. księgowości PES, która jest inna niż księgowość trzeciego sektora czy podmiotów czysto rynkowych). Zakres świadczonych usług może być różny w zależności od fazy rozwoju PES. Rozliczanie OWES z liczby PES, które funkcjonują pewien okres po utworzeniu (np. 2 3 lata) i przyrostu liczby miejsc pracy w funkcjonujących PES
8. Nadal poważną barierą dla rozwoju PES jest utrudniony dostęp do rynku. Jednym z zadań systemu wsparcia powinno być ułatwianie PES dostępu do rynku. Może to się odbywać na kilka sposobów: Wzmocnienie jakości doradztwa biznesowego dla potencjalnych i działających PES (bliska współpraca przy tworzeniu biznesplanów). Promocja rozwiązań i modeli biznesowych, które się sprawdziły szczególne wsparcie dla ich replikacji i upowszechniania w całym kraju, Zachęcanie samorządu do zwiększenia zamówień kierowanych do sektora ekonomii społecznej, szczególnie w obszarach w których przedsiębiorstwa te mogą dostarczyć korzyści społecznych (usługi społeczne, edukacyjne, ochrona środowiska), Zachęcanie do współpracy z PES przedsiębiorstwa rynkowe, w ramach CSR. Należy wprowadzić dalsze zmiany w Ustawie Prawo zamówień publicznych (zgodnie z propozycjami zmian w Dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi). Konieczne są również działania informacyjne dla samorządów. 9. Wsparcie oferowane w integracyjnych podmiotach ekonomii społecznej jest stosowane punktowo, to znaczy nie jest elementem szerszej ścieżki wsparcia. Po zakończeniu uczestnictwa w CIS/KIS/WTZ/pracy w ZAZ nie przewidziano dalszej drogi dla osób objętych pomocą i aktywizacją. Przez to osoby te uzależniają się od wsparcia i nie chcą opuszczać tych placówek i wychodzić na otwarty rynek pracy. W RPO wskazane jest umożliwienie wsparcia dla klastrów ekonomii społecznej, czyli powiązanych funkcjonalnie różnych typów instytucji, współpracujących ze sobą na rzecz wspólnych klientów. Klastry mogą być powiązane ze sobą ze względu na cele integracyjne (np. CIS i spółdzielnie socjalne) lub ze względu na cele biznesowe.
10. Szkolenia skierowane do administracji samorządowej zwiększyły świadomość przedstawicieli JST o istnieniu ekonomii społecznej, natomiast w niewielkim stopniu przełożyły się na zmianę nastawienia urzędników i konkretne działania. Promocja ekonomii społecznej w JST nie powinna bazować na szkoleniach, ale na pracy z urzędnikami różnych szczebli. Praca ta powinna uwzględniać rzecznictwo i szukanie konkretnych rozwiązań dopasowanych do potrzeb i możliwości danego samorządu. OWES powinny animować działania lokalnie z przedstawicielami samorządów. Sugerowana jest praca doradcza dla władz samorządowych, w której przedstawiciele OWES i JST będą wspólnie szukali konkretnych rozwiązań (np. nisz dla PES, propagowanie innych, niż PZP, form zlecania zadań publicznych, szukanie możliwości zawiązania partnerstw bądź powołania spółdzielni socjalnych osób prawnych). Proponuje się także prezentację dobrych praktyk przy współpracy przedstawicieli tych gmin i powiatów, w których ekonomia społeczna odgrywa istotną rolę.